II SA/Bd 921/22

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Joanna Janiszewska - Ziołek (spr.) Sędziowie sędzia WSA Grzegorz Saniewski asesor WSA Mariusz Pawełczak po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 16 listopada 2022 r. sprawy ze skargi D. B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] sierpnia 2022 r. nr [...] w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego oddala skargę. UZASADNIENIE Decyzją z [...] czerwca 2022r. nr [...] Burmistrz C. odmówił D. B. (Skarżącej) świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad niepełnosprawnym ojcem P. B., wskazując na nieziszczenie się w sprawie przesłanki, o której mowa w art. 17 ust. 1b ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz.U. z 2022 r. poz. 615 ze zm., dalej powoływanej jako "u.ś.r."). Jak wskazał organ, w orzeczeniu z [...] kwietnia 2022r. o znacznym stopniu niepełnosprawności, którym legitymuje się ojciec Skarżącej, ustalono bowiem powstanie niepełnosprawności od 46 roku życia. W związku z czym w ocenie organu niespełniony został ustawowy warunek dotyczący momentu powstania niepełnosprawności osoby wymagającej opieki przed ukończeniem 18 lub 25 roku życia, warunkujący możliwość przyznania przedmiotowego świadczenia. Od powyższej decyzji Skarżąca wniosła odwołanie, domagając się jej uchylenia i podnosząc, że zgodnie ze stanowiskiem Trybunału Konstytucyjnego wyrażonym w wyroku z dnia 21 października 2014 r. o sygn. akt 38/13, art. 17 ust. 1b u.ś.r. w zakresie w jakim różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę na osobą niepełnosprawną po ukończeniu przez nią wieku określonego w tym przepisie ze względu na moment powstania niepełnosprawności jest niezgodny z art. 32 ust. 1 Konstytucji RP. Po rozpatrzeniu powyższego odwołania Samorządowe Kolegium Odwoławcze ("SKO") decyzją z [...] sierpnia 2022r. nr [...] utrzymało w mocy zaskarżone rozstrzygnięcie organu I instancji. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy w pierwszej kolejności wskazał, że art. 17 ust. 1b u.ś.r., na którym to swoją decyzję oparł Burmistrz, jest niezgodny z art. 32 ust. 1 Konstytucji. Niemniej jednak, biorąc pod uwagę art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r. oraz stosowne regulacje Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego, w ocenie SKO w niniejszej sprawie nie ma podstaw do przyznania Skarżącej wnioskowanego świadczenia (w oparciu o przepis art. 17 ust. 5 pkt 2a u.ś.r.), bowiem ojciec Skarżącej pozostaje w związku z małżeńskim z M. B.. Organ zaznaczył przy tym, że brak jest w aktach sprawy orzeczeń o znacznym stopniu niepełnosprawności M. B., które mogłyby stanowić podstawę do uzyskania przez Skarżącą wnioskowanego świadczenia. Powyższe rozstrzygnięcie Skarżąca zaskarżyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy, reprezentowana przez zawodowego pełnomocnika, wnosząc o uchylenie decyzji organów obu instancji oraz o zwrot na jej rzecz kosztów postępowania. Skarżąca zarzuciła rażące naruszenie: - art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r. poprzez jego niezastosowanie w sytuacji, w której przepis ten stanowi podstawę przyznania Skarżącej wnioskowanego świadczenia jako osobie sprawującej faktyczną opiekę nad niepełnosprawnym ojcem, - art. 17 ust. 5 pkt 2a u.ś.r. poprzez zaniechanie wykładni systemowej i celowościowej i w konsekwencji przyjęcie przez organ, że fakt pozostawania w związku małżeńskim i brak legitymowania się przez małżonka orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności stanowi negatywną przesłankę do przyznania wnioskowanego świadczenia, - art. 6, art. 8, art. 9, art. 77 § 1, art. 7 w zw. z art. 80 k.p.a. poprzez nie wyjaśnienie wszystkich okoliczności istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy i zaniechanie ustalenia, czy M. B. może sprawować opiekę nad mężem. W odpowiedzi na skargę SKO wniosło o jej oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Sprawę rozpoznano posiedzeniu niejawnym w postępowaniu uproszczonym. Zgodnie bowiem z art. 119 pkt 2 p.p.s.a. prawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli strona zgłosi wniosek o skierowanie sprawy do rozpoznania w trybie uproszczonym, a żadna z pozostałych stron w terminie ustawowym nie zażąda przeprowadzenia rozprawy. W niniejszej sprawie wniosek o rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym został zgłoszony w skardze, a organ nie domagał się przeprowadzenia rozprawy. Następnie wyjaśnić należy, że uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone przepisami m.in. art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2021 r., poz. 137) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r., poz. 329 ze zm. - dalej jako "p.p.s.a."), sprowadzają się do kontroli działalności organów administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Przy czym w myśl art. 134 p.p.s.a., rozstrzygając w granicach danej sprawy sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, jednakże powyższe regulacje nie pozwalają sądowi administracyjnemu na stosowanie przy orzekaniu zasad współżycia społecznego lub zasad słuszności. Kontrolując legalność zaskarżonej decyzji Sąd stwierdził, że odpowiada ona przepisom obowiązującego prawa, wobec czego brak jest podstaw do wyeliminowania jej z obrotu prawnego. Podstawę materialnoprawną wydanych w sprawie rozstrzygnięć stanowią przepisy ustawy o świadczeniach rodzinnych, która określa warunki nabywania prawa do świadczeń rodzinnych oraz zasady ich ustalania, przyznawania i wypłacania. Zgodnie z art. 17 ust. 1 u.ś.r. świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje: 1) matce albo ojcu, 2) opiekunowi faktycznemu dziecka, 3) osobie będącej rodziną zastępczą spokrewnioną w rozumieniu ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej, 4) innym osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności - jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji. Przy czym stosownie do art. 17 ust. 1a u.ś.r. osobom, o których mowa w ust. 1 pkt 4, innym niż spokrewnione w pierwszym stopniu z osobą wymagającą opieki, przysługuje świadczenie pielęgnacyjne, w przypadku gdy spełnione są łącznie następujące warunki: 1) rodzice osoby wymagającej opieki nie żyją, zostali pozbawieni praw rodzicielskich, są małoletni lub legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności; 2) nie ma innych osób spokrewnionych w pierwszym stopniu, są małoletnie lub legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności; 3) nie ma osób, o których mowa w ust. 1 pkt 2 i 3, lub legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Jak wskazano zaś w art. 17 ust. 1b u.ś.r. świadczenie pielęgnacyjne przysługuje, jeżeli niepełnosprawność osoby wymagającej opieki powstała: 1) nie później niż do ukończenia 18. roku życia lub 2) w trakcie nauki w szkole lub w szkole wyższej, jednak nie później niż do ukończenia 25. roku życia. Na wstępie należy podkreślić, że Sąd - z uwagi na treść wyroku TK z dnia 21 października 2014 r., sygn. akt K 38/13, uznającego art. 17 ust. 1b u.ś.r. w zakresie, w jakim różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawną po ukończeniu przez nią wieku określonego w tym przepisie ze względu na moment powstania niepełnosprawności, za niezgodny z art. 32 ust. 1 Konstytucji RP - w całości podziela stanowisko organu II instancji wyrażone w tym zakresie w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji i w pełni zgadza się z tym, że przepis ten nie mógł stanowić podstawy do odmowy wnioskowanego świadczenia w przedmiotowej sprawie. Następnie należy wskazać, że bezsporne w kontrolowanej sprawie jest, że Skarżąca, będąca córką P. B., mieści się w kręgu podmiotów, o których stanowi art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r., a więc co do zasady jest osobą, na której zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy (tekst jedn.: Dz. U. z 2020 r. poz. 1359 – "k.r.o."), może ciążyć obowiązek alimentacyjny. Regulacje art. 128 k.r.o. i art. 132 k.r.o. ustalają kolejność osób zobowiązanych do alimentacji. Dlatego też przepisy art. 17 ust. 1 i ust. 1a u.ś.r. odczytywane w konfrontacji z przepisami Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego wskazują katalog osób uprawnionych do świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad niepełnosprawnym członkiem rodziny, ograniczając go do osób zobowiązanych do alimentacji. Poza sporem w sprawie też pozostaje, że Skarżąca opiekę nad ojcem sprawuje w sposób stały i ciągły. Z kolei żona P. B. (jak wynika z akt administracyjnych – wywiad środowiskowy – k. 8) nie legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. W realiach rozpoznawanej sprawy Sąd podziela stanowisko organu odwoławczego, co do istnienia przyczyn uniemożlwiających przyznanie Skarżącej wnioskowanego świadczenia. Mianowicie z mających w sprawie zastosowanie przepisów u.ś.r. jednoznacznie wynika, że świadczenie pielęgnacyjne przysługuje konkretnie wymienionym osobom, jeżeli spełnią one łącznie wskazane w nich przesłanki pozytywne, i jednocześnie nie zaistnieją przesłanki negatywne. Jedna z przesłanek negatywnych której zaistnienie powoduje wyłączenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego ustanawia art. 17 ust. 5 pkt 2 u.ś.r. Z literalnego brzmienia tego przepisu (lit. a) wynika bowiem, że jeżeli osoba wymagająca opieki pozostaje w związku małżeńskim, a jej małżonek nie ma orzeczonego znacznego stopnia niepełnosprawności, świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, chyba że współmałżonek legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. W przedmiotowej sprawie bezsporne jest, że wymagający opieki (z uwagi na orzeczony stopień niepełnosprawności) ojciec Skarżącej pozostaje w związku małżeńskim, w związku z czym znajduje się w sytuacji określonej art. 17 ust. 5 pkt 2a u.ś.r. Bezspornym również jest, że jego małżonka nie legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. W tym miejscu warto podkreślić, iż na tle przywołanego art. 17 ust. 5 pkt 2a u.ś.r. w orzecznictwie sądów administracyjnych zarysowały się dwie linie co do interpretacji uregulowanej w nim negatywnej przesłanki przyznania świadczenia pielęgnacyjnego. Jeden z nich polega na stosowaniu wykładni rozszerzającej w odniesieniu do przyczyn, które uzasadniają sprawowanie opieki przez innych krewnych osoby niepełnosprawnej pozostającej w związku małżeńskim, gdy jej małżonek nie legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. W takiej sytuacji, sądy dopuszczają możliwość przyznania świadczenia pielęgnacyjnego osobie zobowiązanej do alimentacji niepełnosprawnego w związku ze sprawowaniem nad nią opieki, nawet jeśli niepełnosprawny pozostaje w związku małżeńskim z osobą nieposiadającą orzeczenia o znacznym stopniu niepełnosprawności, ale tylko wówczas, gdy drugi małżonek - nielegitymujący się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności - nie może tej opieki sprawować z przyczyn obiektywnych, niezależnych od niego i od jego woli, np. z uwagi na wiek lub stan zdrowia (vide:. np. wyroki NSA: z 18 listopada 2021 r., sygn. akt I OSK 744/21, z 9 lipca 2021 r., sygn. akt I OSK 1755/20; z 11 stycznia 2017 r., sygn. akt I OSK 1113/15 – dostępne na stronie internetowej;www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Druga linia orzecznicza opiera się na założeniu, że skoro decyzja w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego jest decyzją związaną, to przy jednoznacznym brzmieniu art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a u.ś.r. jedynym warunkiem umożliwiającym przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad osobą, która pozostaje w związku małżeńskim, jest posiadanie przez małżonka tej osoby, orzeczenia o znacznym stopniu niepełnosprawności (vide:. np. wyroki NSA: z 23 lutego 2022 r., sygn. akt I OSK 1015/21, z 14 października 2021 r., sygn. akt I OSK 627/21, z 24 lutego 2021 r., sygn. akt I OSK 2422/20, z 18 stycznia 2021 r., sygn. akt I OSK 2164/20, z 11 sierpnia 2020 r., sygn. akt I OSK 599/20, z 23 stycznia 2020 r., sygn. akt I OSK 2462/19 – dostępne na stronie jw.). Wobec rozbieżności stanowisk zajmowanych w judykaturze - Naczelny Sąd Administracyjny 14 listopada 2022r. r., na wniosek Rzecznika Praw Obywatelskich, podjął uchwałę w składzie siedmiu sędziów (sygn. akt I OPS 2/22), wskazując, że "Warunkiem przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, o którym mowa w art. 17 ust. 1 u.ś.r., z tytułu sprawowania opieki nad osobą pozostającą w związku małżeńskim osobie wskazanej w art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r., innej niż współmałżonek, jest legitymowanie się przez współmałżonka osoby wymagającej opieki orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności (art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a u.ś.r.)". W uzasadnieniu powyższej uchwały Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że: "w przypadku świadczenia pielęgnacyjnego zasady dostępu do niego zostały określone z uwzględnieniem pierwszeństwa małżonka osoby wymagającej opieki, jako zobowiązanego do alimentacji w pierwszej kolejności oraz pierwszeństwa określonego w art. 17 ust. 1a u.ś.r. (....) W konsekwencji warunkiem przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego osobom wskazanym w art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r., innym niż spokrewnione w pierwszym stopniu z osobą wymagającą opieki, jest legitymowanie się przez rodziców osoby wymagającej opieki, osoby spokrewnione w pierwszym stopniu z osobą wymagającą opieki, orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Również w przypadku sprawowania opieki nad osobą pozostającą w związku małżeńskim, warunkiem przyznania świadczenia pielęgnacyjnego osobom wymienionym w art. 17 ust. pkt 4 u.ś.r., jest legitymowanie się przez współmałżonka osoby wymagającej opieki orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności." Naczelny Sąd Administracyjny podkreślił przy tym, że "limitowanie dostępu do świadczenia pielęgnacyjnego w oparciu o kryterium zobiektywizowane nie może również zostać uznane za rażące naruszenie zasad równości i sprawiedliwości społecznej. Kryterium to zapewnia dostęp do świadczenia wszystkim osobom będącym w takiej samej sytuacji faktycznej, nie ma ono także charakteru dyskryminującego i nie jest niemożliwe do spełnienia, udzielanie świadczenia nie jest oparte w konsekwencji o uznanie organu (...). Stopień orzeczonej niepełnosprawności osoby uprawnionej do świadczenia w pierwszej kolejności, jako kryterium "przesunięcia" uprawnienia do świadczenia na osoby uprawnione w kolejności dalszej, stanowi kryterium zobiektywizowane, a jednocześnie w sposób rzeczowy związane z możliwością sprawowania osobistej opieki nad osobą tego wymagającą". Taka zaś regulacja, w ocenie NSA "nie jest sprzeczna z wyrażoną w art. 32 ust. 1 Konstytucji RP zasadą równości wobec prawa, jak też z wyrażoną w art. 2 zasadą sprawiedliwości społecznej." Jak bowiem wyjaśnił Naczelny Sąd Administracyjny: "Sprawiedliwość to zagadnienie przedmiotowo dotyczące problemu rozdziału wszelkich podlegających dystrybucji "dóbr i ciężarów", włączając w to kwestię nakładania obowiązków i kar, udzielania zezwoleń i ulg, przyznawania uprawnień oraz przyjmowanych w związku z tym kryteriów (...), sprawiedliwość społeczna oznacza jednak nakaz równego traktowania podmiotów należących do takiej samej kategorii istotnej. Wyróżnienie tej kategorii nastąpiło za pomocą kryterium sformalizowanego związanego z orzeczeniem o niepełnosprawności, które pozostaje w rzeczowym związku z celami świadczenia pielęgnacyjnego, nie jest zatem kryterium przyjętym arbitralnie. Zastosowanie takiego zobiektywizowanego kryterium, a nie zależnego od ocen stanu faktycznego dokonywanych każdorazowo przez organ, nie narusza w oczywisty sposób wartości wiązanych z państwem prawnym, takich jak pewność prawa i przewidywalność rozstrzygnięć władzy publicznej w stosunku do obywatela." Sąd orzekający w niniejszej sprawie był zobligowany do respektowania powyższej uchwały. Trzeba w tym miejscu bowiem podkreślić, że z treści art. 269 p.p.s.a. wynika moc ogólnie wiążąca zarówno uchwał abstrakcyjnych, jak i uchwał konkretnych, której istota sprowadza się do tego, że stanowisko zajęte w uchwale Naczelnego Sądu Administracyjnego wiąże pośrednio wszystkie składy orzekające sądów administracyjnych. Z tych względów Sąd przyjął, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze dokonało prawidłowej wykładni i właściwie zastosowało przepisy prawa materialnego do okoliczności faktycznych kontrolowanej sprawy. W tym stanie rzeczy należało orzec na podstawie art. 151 p.p.s.a. o oddaleniu skargi.