I OSK 4290/18

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Przemysław Szustakiewicz, Sędziowie Sędzia NSA Zbigniew Ślusarczyk, Sędzia del. NSA Grzegorz Jankowski (spr.), po rozpoznaniu w dniu 16 grudnia 2020 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 24 lipca 2018 r. sygn. akt II SA/Rz 450/18 w sprawie ze skargi Gminy [...] na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] lutego 2018 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia odszkodowania za nieruchomość uchyla zaskarżony wyrok i oddala skargę UZASADNIENIE Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie wyrokiem z dnia 24 lipca 2018 r., po rozpoznaniu skargi Gminy [...] na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] lutego 2018 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia odszkodowania za nieruchomość, uchylił zaskarżoną decyzję i decyzję Burmistrza [...] z dnia [...] grudnia 2017 r. nr [...]; stwierdził nieważność postanowienia Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] marca 2015 r. nr [...] oraz zasądził od organu na rzecz strony skarżącej zwrot kosztów postępowania sądowego. Z uzasadnienia zaskarżonego wyroku wynika, że zapadł on w następującym stanie faktycznym i prawnym. Burmistrz [...] decyzją z dnia [...] grudnia 2017r. nr [...]. ustalił na rzecz Z. A. wysokość odszkodowania za nieruchomość położoną w obrębie [...], działka nr [...], o pow. [...] ha, przejętą na rzecz Gminy [...] na podstawie decyzji Kierownika [...] z dnia [...] maja 1995 r., nr [...] na kwotę [...] zł oraz zobowiązał Gminę [...] do jej zapłaty w terminie 14 dni od dnia, w którym decyzja stanie się ostateczna. Od przedmiotowej decyzji odwołanie wniósł Z. A. oraz Gmina [...]. Z. A. zakwestionował wysokość ustalonego odszkodowania, wyrażając zastrzeżenia, co do oszacowanej przez rzeczoznawcę majątkowego wartości nieruchomości. Natomiast zdaniem Gminy [...] zaskarżona decyzja jest błędna, ponieważ została skierowana do osoby niebędącej stroną w sprawie. Na skutek decyzji Kierownika [...] działka nr [...] na mocy art. 10 ust. 5 ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości przeszła na własność Gminy [...] i tym samym, to ta Gmina bez względu na zmianę granic administracyjnych obu gmin oraz fakt, iż ww. działka stanowi obecnie własność Gminy [...], jest zobowiązana do wypłaty odszkodowania. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] decyzją z dnia [...] lutego 2018 r. wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 w zw. z art. 19 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2017r. poz. 1257)- dalej "k.p.a." w zw. z art. 98 ust. 3 i art. 129 ust. 5 pkt 1, oraz art. 233 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2018 r., poz. 121) – dalej "u.g.n." uchyliło decyzję organu I instancji w całości i umorzyło postępowanie, wyjaśniając, że powyższe wynikało z braku właściwości tego organu do rozstrzygnięcia sprawy zainicjowanej kolejno złożonymi (w dniach [...] kwietnia 1996r., [...] sierpnia 1996r. i [...] listopada 2014r.) wnioskami Z. A. o ustalenie wysokości odszkodowania. W ocenie Kolegium organem tym w przedmiotowej sprawie jest pełniący funkcję starosty Prezydent Miasta [...]. Kolegium podało, że decyzja Kierownika [...] z dnia [...] maja 1995 r. wydana została na podstawie art. 10 ust. 5 nieobowiązującej już ustawy z dnia 29 kwietnia 1985r. o gospodarce nieruchomościami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz.U. z 1991 r., Nr 30, poz. 127) zgodnie z którym grunty wydzielone pod budowę ulic z nieruchomości objętej na wniosek właściciela podziałem przechodzą na własność gminy z dniem, w którym decyzja lub orzeczenie o podziale stały się ostateczne lub prawomocne, za odszkodowaniem ustalonym według zasad obowiązujących przy wywłaszczaniu nieruchomości. Pierwszy wniosek o wypłatę odszkodowania, dotychczas nierozpoznany, został złożony przez poprzedniego właściciela w dniu [...] kwietnia 1996 r. W myśl art. 233 u.g.n. kwestia odszkodowania za działkę gruntu wydzieloną pod drogę publiczną winna być rozpatrywana na podstawie art. 98 ust. 3 tej ustawy, z którego wynika, że za działki gruntu, o których mowa w ust. 1, przysługuje odszkodowanie w wysokości uzgodnionej między właścicielem lub użytkownikiem wieczystym a właściwym organem. Treść art. 129 ust. 1 u.g.n. przesądza, iż organem wyłącznie właściwym do ustalenia w drodze decyzji wysokości odszkodowania za nieruchomość wydzieloną i przejętą przez gminę pod budowę ulic na mocy decyzji, wydanej w trybie art. 10 ust. 5 ustawy o gospodarce nieruchomościami i wywłaszczaniu nieruchomości, jest starosta, nie zaś organ wykonawczy jednostki samorządu terytorialnego, na rzecz której przeszła własność nieruchomości. Organem wyższego stopnia względem starosty w tego rodzaju sprawach jest natomiast wojewoda (at. 9a u.g.n.). Tym samym Kolegium nie podzieliło stanowiska zaprezentowanego w postanowieniu Kolegium z dnia [...] marca 2015 r. nr [...], w którym jako organ właściwy wskazano Burmistrza [...]. Pomimo, że rozstrzygnięcie sporu o właściwość ma charakter wiążący dla organów pozostających w sporze, to błędne wyznaczenie organu właściwego do załatwienia sprawy nie ogranicza zastosowania przewidzianej w art. 156 § 1 pkt 1 k.p.a. sankcji nieważności decyzji wydanej przez taki organ. Utrzymanie w mocy decyzji Burmistrza [...] jako wydanej przez organ niewłaściwy w świetle treści art. 129 ust. 5 pkt 1 u.g.n., byłoby równoznaczne z utrzymaniem w mocy decyzji dotkniętej kwalifikowaną wadą prawną uzasadniającą stwierdzenie jej nieważności. Dalej wskazało, że Burmistrz [...] wniosek o rozstrzygnięcie sporu o właściwość z Prezydentem Miasta [...] na podstawie art. 22 pkt 1 k.p.a. uzasadniał zmianą granic administracyjnych Gminy [...], nie powoływał się natomiast na właściwość Prezydenta Miasta [...] wynikającą z art. 129 ust. 5 pkt 1 u.g.n. W niniejszej sprawie istotne było dostrzeżenie właściwości Prezydenta Miasta [...] jako organu pełniącego funkcję starosty (prezydenta miasta na prawach powiatu), nie zaś jako organu wykonawczego jednostki samorządu terytorialnego jaką jest Gmina [...], na terenie której od 2008 r. znajduje się rzeczona działka. Oznacza to, że o rozstrzygnięcie sporu o właściwość Burmistrz [...] winien był zwrócić się do NSA, a nie do Kolegium. Zatem organ odwoławczy obowiązany był uchylić zaskarżoną decyzję Burmistrza [...] i umorzyć postępowanie organu I instancji w całości. Wobec powyższego Burmistrz [...] winien przekazać sprawę zainicjowaną wnioskami Z. A. organowi właściwemu do jej załatwienia, tj. Prezydentowi Miasta [...] pełniącemu funkcję starosty, zaś w razie ewentualnego uznania się przez ten organ za niewłaściwy do jej rozpatrzenia, wystąpić do Naczelnego Sądu Administracyjnego o rozstrzygnięcie powstałego w tym zakresie sporu. Z uwagi na powyższe, poza kompetencją organu odwoławczego w ramach niniejszego postępowania leży merytoryczne wypowiedzenie się zarówno w kwestii ustalenia podmiotu zobowiązanego do wypłaty odszkodowania oraz prawidłowości ustalenia jego wysokości. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie na tę decyzję Gmina [...]wniosła o stwierdzenie jej nieważności oraz o zasądzenie od organu kosztów postępowania według norm przepisanych. Zarzuciła wydanie decyzji z naruszeniem art. 22 § 1 pkt 1 k.p.a. w zw. z art. 2 Konstytucji RP. Gmina zakwestionowała stanowisko organu odwoławczego, jako naruszające zasadę zaufania do władzy publicznej wynikającą z art. 2 Konstytucji RP wywodząc, że rozstrzygnięcie sporu o właściwość jest wiążące nie tylko dla organów pozostających w sporze ale także dla organu rozstrzygającego spór i każdego innego. W opisanym na wstępie wyroku Sąd I instancji opisując stan faktyczny sprawy wskazał, że pomimo tego, iż pierwszy, dotychczas nierozpoznany wniosek o wypłatę odszkodowania, został złożony do właściwego wówczas w sprawie Burmistrza Gminy [...], to aktualnie organem właściwym do jego rozpoznania jest Starosta [...] jako organ wykonujący zadania z zakresu administracji rządowej, którego funkcję pełni Prezydent Miasta [...]. Przy czym nie chodzi tu o Prezydenta Miasta [...] będącego organem wykonawczym jednostki samorządu terytorialnego, na rzecz której przeszła własność nieruchomości, jaką jest Gmina [...]. Oznacza to, że w sprawie nie zaistniał spór o właściwość pomiędzy Burmistrzem [...] a Prezydentem Miasta [...], tylko spór kompetencyjny pomiędzy Burmistrzem [...] jako organem jednostki samorządu terytorialnego a Starostą [...] działającym z ramienia administracji rządowej, o którego rozstrzygnięcie należało zwrócić się do Naczelnego Sądu Administracyjnego, a nie do Kolegium. Odnośnie zagadnienia właściwości miejscowej, które z uwagi na brzmienie art. 129 u.g.n. ma znaczenie drugorzędne w przedmiotowej sprawie Sąd wskazał, że stosownie do art. 21 § 1 pkt 1 k.p.a. właściwość miejscową organu administracji publicznej ustala się w sprawach dotyczących nieruchomości – według miejsca jej położenia. Nieruchomość o nr [...] położna była uprzednio w [...], w gminie [...], ale stała się własnością Gminy [...] na skutek dokonania zmiany granic miasta na prawach powiatu i włączenia obszaru ewidencyjnego [...], gmina [...], do [...]. Obecnie sporna działka położona jest w obrębie [...]. Powyższe zmiany mają jednak znaczenie wtórne wobec faktu, że miejscowo właściwym do rozpoznania wniosku o odszkodowanie jest Starosta [...], a zarówno Gmina [...], jak i Gmina [...] znajdują się na obszarze właściwości tego organu. Zatem postanowienie Kolegium z dnia [...] marca 2015 r., w którym wskazano Burmistrza [...] jako organ właściwy do rozpatrzenia niniejszej sprawy wydane zostało z rażącym naruszeniem art. 129 ust. 1 w zw. z ust. 5 u.g.n., a ponadto przez organ niewłaściwy do rozstrzygnięcia sporu kompetencyjnego, a więc z rażącym naruszeniem art. 22 § 2 k.p.a. Sąd przyznał rację Kolegium, że rozstrzygnięcie sporu o właściwość ma charakter wiążący dla organów pozostających w sporze, jednakże błędne wyznaczenie organu właściwego do załatwienia sprawy nie ogranicza zastosowania przewidzianej w art. 156 § 1 pkt 1 k.p.a. sankcji nieważności decyzji wydanej przez taki organ. Utrzymanie w mocy decyzji Burmistrza [...] jako decyzji wydanej przez organ niewłaściwy w świetle jednoznacznego w treści art. 129 ust. 5 pkt 1 u.g.n. byłoby równoznaczne z utrzymaniem w mocy decyzji dotkniętej kwalifikowaną wadą prawną uzasadniającą stwierdzenie jej nieważności. Przy czym błędnie uznało Kolegium, że w takiej sytuacji niewłaściwy organ I instancji winien był umorzyć postępowanie prowadzone w I instancji. Brak właściwości do orzekania w sprawie administracyjnej nie stanowi o bezprzedmiotowości postępowania i nie uzasadnia umorzenia postępowania administracyjnego. Nadal nie orzeczono bowiem w przedmiocie odszkodowania za przejętą nieruchomość, a więc przedmiot postępowania istnieje. W skardze kasacyjnej od tego wyroku Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] wniosło o jego uchylenie i oddalenie skargi. Kolegium podniosło zarzut naruszenia przepisów postępowania tj. 1/ art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 138 § 1 pkt 2 w zw. z art. 105 § 1 k.p.a. poprzez uchylenie decyzji Kolegium z dnia [...] lutego 2018 r. na skutek wadliwego przyjęcia przez Sąd, iż stwierdzenie na etapie odwoławczym, że postępowanie pierwszoinstancyjne zostało przeprowadzone przez organ niewłaściwy w sprawie nie wyczerpuje przesłanki bezprzedmiotowości postępowania przed tym organem i nie uzasadnia umorzenia postępowania na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 w zw. z art. 105 § 1 k.p.a., 2/ art. 141 § 4 w zw. z ar. 153 p.p.s.a. poprzez wydanie wiążących organy błędnych i sprzecznych z ustaleniami Sądu wskazań, co do dalszego postępowania w sprawie, polegających na wskazaniu Starosty [...] jako organu właściwego do załatwienia wniosku Z. A., podczas gdy organem właściwym jest Prezydent Miasta [...]. W odpowiedzi na skargę kasacyjną Z. A. wniósł o jej oddalenie wyjaśniając, że działka będąca przedmiotem jego wniosku o wypłatę odszkodowania użytkowana jest jako droga publiczna zapewniająca dojazd do domów prywatnych i zakładów usługowych, bez wypłacenia za nią należnego mu odszkodowania. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do przepisu art. 182 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r., poz. 2325) dalej p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym, gdy strona, która ją wniosła, zrzekła się rozprawy, a pozostałe strony w terminie czternastu dni od dnia doręczenia skargi kasacyjnej, nie zażądały przeprowadzenia rozprawy. Ponieważ w rozpoznawanej sprawie strona skarżąca kasacyjnie złożyła stosowny wniosek, a strona przeciwna nie przedstawiła odmiennych wniosków procesowych, skarga kasacyjna została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym. Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a. przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. Skarga kasacyjna jest zasadna. Trafnie wskazało skarżące kasacyjnie Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...], że przedstawione przez Sąd I instancji wskazania, co dalszego prowadzenia postępowania są błędne. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie uznał, że Prezydent Miasta [...] pełni funkcję Starosty [...], co jest nieporozumieniem. Czym innym jest bowiem powiat ziemski [...] w skład, którego wchodzi jedno miasto oraz trzynaście gmin (w tym gmina [...]), którego siedzibą jest miasto [...] i tu organem wykonawczym jest Starosta [...] mający siedzibę w [...]. Natomiast Prezydent Miasta na prawach powiatu jakim jest [...] pełni funkcję Starosty i z tego tytułu wykonuje zadania z zakresu administracji rządowej w tym dotyczące wydawania decyzji odszkodowawczych. Tak więc Starosta [...] i Prezydent Miasta [...] pełniący funkcję Starosty, to dwa różne organy występujące w odmiennych jednostkach samorządowych, tj. powiecie i gminie. Stwierdzenie na etapie postępowania odwoławczego, że postępowanie pierwszoinstancyjne zostało przeprowadzone przez niewłaściwy organ wyczerpuje przesłankę bezprzedmiotowości postępowania i stąd właściwe jest wydanie przez organ odwoławczy rozstrzygnięcia o umorzeniu postępowania. Słusznie też stwierdziło skarżące kasacyjnie Kolegium, że Sąd I instancji uchylił się od wskazania jakie rozstrzygnięcie organ ten winien był podjąć, aby uniknąć zarzutu wydania decyzji naruszającej przepisy procesowe. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] prawidłowo też wskazało, że wobec uchylenia zaskarżonej decyzji w całości i umorzenia postępowania organu I instancji, Burmistrz [...] winien przekazać sprawę zainicjowaną wnioskami Z. A. organowi właściwemu w sprawie, tj. Prezydentowi Miasta [...] pełniącemu funkcję Starosty. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, skarga wniesiona w niniejszej sprawie przez Gminę [...] nie jest zasadna i stąd rozstrzygnięcie o jej oddaleniu. Gmina [...]uznała bowiem, że to Gmina [...] ma wypłacić odszkodowanie za przejętą działkę, co wynika z treści odwołania wniesionego przez ten podmiot od decyzji Burmistrza [...] z dnia [...] grudnia 2017 r. Gmina [...]w swoim wywodzie, pomija, że zgodnie z treścią art. 129 ust. 1 i 5 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, organem właściwym w sprawach wywłaszczenia jest starosta, wykonujący zadania z zakresu administracji rządowej, który również ustala odszkodowanie. Naczelny Sąd Administracyjny pragnie zauważyć, że sprawa ustalenia odszkodowania na rzecz Z. A. trwa już 20 lat, co stwierdził też Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w wyroku z dnia 23 września 2016 r., sygn. akt II SAB/Rz 66/16 stwierdzając przewlekłość postępowania. Biorąc więc pod uwagę upływ kolejnych 4 lat, postępowanie w sprawie trwa już 24 lata. Przy czym organy nie dążą do załatwienia sprawy obywatela, lecz podnoszą różne argumenty procesowe, aby sprawę odrzucić od siebie, czy też przeciągnąć w czasie. Naczelny Sąd Administracyjny zdecydował więc o uchyleniu wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie i oddaleniu skargi aby przyspieszyć działanie organów administracji. Z uwagi na powyższe Naczelny Sąd Administracyjny rozstrzygnął jak w sentencji na podstawie art. 188 p.p.s.a. w związku z art. 151 p.p.s.a. Z uwagi na brak wniosku o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego, o kosztach tych nie orzeczono.