II OSK 1906/20

SENTENCJA Dnia 8 grudnia 2020 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Jacek Chlebny (spr.) Sędzia NSA Małgorzata Miron sędzia del. WSA Mirosław Gdesz po rozpoznaniu w dniu 8 grudnia 2020 roku na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej S. S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 20 lutego 2020 r. sygn. akt IV SA/Wa 2798/19 ze skargi S. S. na decyzję Szefa Urzędu do Spraw Cudzoziemców z [...] maja 2019 r. nr [...] w przedmiocie odmowy udzielenia zezwolenia na pobyt czasowy na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie; 2. zasądza od Szefa Urzędu do Spraw Cudzoziemców na rzecz S. S. kwotę 507 (pięćset siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. UZASADNIENIE Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 20 lutego 2020 r., sygn. akt IV SA/Wa 2798/19, oddalił skargę S.A. na decyzję Szefa Urzędu do Spraw Cudzoziemców z [...] maja 2019 r. w przedmiocie odmowy udzielenia zezwolenia na pobyt czasowy na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej. Powyższe rozstrzygnięcie zapadło w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy. W dniu [...] stycznia 2019 r. S.A. (dalej: skarżący lub cudzoziemiec) reprezentowany przez radcę prawnego wystąpił do Wojewody [...] z wnioskiem o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy w celu wykonywania pracy na rzecz firmy E. Sp. z o. o. na stanowisku [...]. Wojewoda [...] decyzją z [...] marca 2019 r., na podstawie art. 100 ust. 1 pkt 1 w związku z art. 114 ust. 1 oraz art. 100 ust. 2 ustawy z dnia 12 grudnia 2013 r. o cudzoziemcach (Dz. U. z 2018 r., poz. 2094, z późn. zm.), odmówił skarżącemu udzielenia zezwolenia na pobyt czasowy w celu wykonywania pracy. Wojewoda wskazał, że cudzoziemiec nie złożył dokumentów potwierdzających posiadanie ubezpieczenia zdrowotnego w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych lub potwierdzenia pokrycia przez ubezpieczyciela kosztów leczenia. Cudzoziemiec nie przedstawił ponadto informacji starosty właściwego ze względu na główne miejsce wykonywania pracy o braku możliwości zaspokojenia potrzeb kadrowych podmiotu powierzającego wykonywanie pracy cudzoziemcowi w oparciu o rejestry bezrobotnych i poszukujących pracy lub o negatywnym wyniku rekrutacji organizowanej dla pracodawcy, wydanej nie wcześniej niż 180 dni przed złożeniem wniosku. Nie zostało zatem udokumentowane spełnienie przesłanek, o których mowa w art. 114 ust. 1 pkt 1 lit. a i art. 114 ust. 1 pkt 3 ustawy o cudzoziemcach. W uzasadnieniu decyzji, powołując się na art. 100 ust. 2 ustawy o cudzoziemcach, organ pierwszej instancji zwrócił uwagę, że pełnomocnik cudzoziemca w dniu [...] stycznia 2019 r. poinformował Wojewodę [...] o ustaniu przyczyny udzielenia cudzoziemcowi poprzedniego zezwolenia na pobyt czasowy. Organ podkreślił, że decyzją z [...] lutego 2018 r. Wojewoda udzielił skarżącemu zezwolenia na pobyt czasowy na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej w celu wykonywania pracy z terminem ważności do dnia [...] lutego 2019 r. Do dnia wydania rozstrzygnięcia w rozpoznawanej sprawie strona nie przedstawiła dokumentów potwierdzających zakończenie pracy. W związku z powyższym organ pierwszej instancji uznał, że brak jest możliwości oceny długości zatrudnienia na rzecz poprzedniego pracodawcy. Wskazano także, że nie zostały dostarczone dokumenty potwierdzające zatrudnienie cudzoziemca w związku z udzielonym zezwoleniem. W ocenie Wojewody [...] brak takich dokumentów poddaje w wątpliwość wskazany przez wnioskodawcę cel pobytu w Polsce, tj. świadczenie pracy. Decyzja Wojewody została doręczona pełnomocnikowi skarżącego w dniu [...] marca 2019 r. za pośrednictwem e-PUAP na skrzynkę mailową podaną przez pełnomocnika. Od powyższego rozstrzygnięcia Wojewody, z zachowaniem ustawowego terminu, odwołanie złożył radca prawny reprezentujący skarżącego. Zdaniem pełnomocnika strony, wydając zaskarżoną decyzję Wojewoda naruszył art. 7 i art. 77, art. 8 § 1 i 2, art. 12, art. 35 § 1 i 3, art. 79a w związku z art. 80, art. 10, a także art. 107 § 3 k.p.a. Pełnomocnik jednocześnie podważył prawidłowość doręczenia zaskarżonego rozstrzygnięcia stwierdzając, że do dnia złożenia odwołania został mu doręczony jedynie skan decyzji organu pierwszej instancji. Do odwołania nie załączono żadnych dokumentów. Szef Urzędu do Spraw Cudzoziemców decyzją z [...] maja 2019 r. utrzymał w mocy decyzję Wojewody [...] z [...] marca 2019 r. W uzasadnieniu podkreślił, że na podstawie wyjaśnień złożonych przez Wojewodę [...] w piśmie z [...] kwietnia 2019 r. stwierdzono, że zaskarżone rozstrzygnięcie zostało w dniu [...] marca 2019 r. prawidłowo doręczone pełnomocnikowi strony za pośrednictwem platformy e-Puap. Organ drugiej instancji wyjaśnił, że zgodnie z art. 106 ust. 2 pkt 2 ustawy o cudzoziemcach, składając wniosek o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy, cudzoziemiec m.in. powinien dołączyć do wniosku dokumenty niezbędne do potwierdzenia danych zawartych we wniosku i okoliczności uzasadniających ubieganie się o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy (w tym przypadku dokumenty potwierdzające, iż zainteresowany spełnia wszystkie wymogi z art. 114 ust. 1 ustawy o cudzoziemcach). Wojewoda skierował do strony (za pośrednictwem jej pełnomocnika) wezwanie do przedstawienia wymaganych dokumentów, ale pełnomocnik strony nie odpowiedział na to wezwanie. W piśmie tym strona oraz jej pełnomocnik zostali ponadto poinformowani o możliwości zapoznania się z aktami sprawy. Powyższe, w ocenie organu odwoławczego, wypełnia obowiązek polegający na wskazaniu stronie zależnych od niej przesłanek, które nie zostały na dzień wysłania pisma spełnione (art. 79a k.p.a.). Szef Urzędu do Spraw Cudzoziemców stwierdził, że uzasadnienie zaskarżonej decyzji zawiera wskazanie przyczyn z powodu których organ pierwszej instancji stwierdził brak podstaw do udzielenia cudzoziemcowi zezwolenia na pobyt czasowy. Pełnomocnik strony składając odwołanie od tego rozstrzygnięcia nie uzupełnił jednak materiału dowodowego w sposób umożliwiający zmianę decyzji organu pierwszej instancji. Do dnia wydania rozstrzygnięcia organu drugiej instancji akta sprawy nie zostały uzupełnione o aktualne dokumenty potwierdzające spełnienie przez wnioskodawcę przesłanek wymienionych w art. 114 ust. 1 pkt 1 lit. a i art. 114 ust. 1 pkt 3 ustawy o cudzoziemcach oraz dokumenty świadczące o podjęciu przez cudzoziemca pracy na podstawie poprzednio udzielonego zezwolenia na pobyt czasowy na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalając skargę w pierwszej kolejności odniósł się do prawidłowości doręczenia cudzoziemcowi zaskarżonej decyzji Szefa Urzędu do Spraw Cudzoziemców. Zwrócił uwagę, że skarżący wywodzi, iż otrzymał tylko skan decyzji w formie PDF, bez pliku zawierającego podpis elektroniczny tj. pliku w formacie XAdES. Zdaniem Sądu, zarzut ten nie jest zasadny. Nadesłana na wezwanie Sądu przez Szefa Urzędu do Spraw Cudzoziemców kopia decyzji z [...] maja 2019 r. potwierdza podpisanie podpisem elektronicznym decyzji wysłanej do pełnomocnika skarżącego za pomocą środków komunikacji elektronicznej. Obowiązujące przepisy nie zawierają bezwzględnego wymogu, aby w przypadku podpisu elektronicznego przybierał formę odrębnego pliku w formacie "XAdES". Zgodnie z załącznikiem nr 2 (część A pkt 1.3) rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 12 kwietnia 2012 r. w sprawie Krajowych Ram Interoperacyjności, minimalnych wymagań dla rejestrów publicznych i wymiany informacji w postaci elektronicznej oraz minimalnych wymagań dla systemów teleinformatycznych (Dz.U.2017.2247 t.j.) - do wymiany danych zawierających dokumenty tekstowe, tekstowo - graficzne lub multimedialne stosuje się m.in. format ".pdf". Podobne wnioski co do dopuszczalności użycia formatu PDF wynikają z załącznika do rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 14 września 2011 r. w sprawie sporządzania i doręczania dokumentów elektronicznych oraz udostępniania formularzy, wzorów i kopii dokumentów elektronicznych (t.j. Dz. U. z 2018 r. poz. 180). Zgodnie ze standardami przyjętymi przez Ministerstwo Cyfryzacji (zob. https://epodrecznik.mc.gov.pl), podpis elektroniczny może przybrać dwojaką formę. Po pierwsze, formę odrębnego pliku wobec dokumentu w postaci pliku źródłowego (np. może to być wspomniany w skardze format XAdES) i jest to tzw. podpis zewnętrzny. Strona otrzymuje wówczas w korespondencji elektronicznej dwa pliki. Po drugie, podpis elektroniczny może być jednak zawarty również w jednym pliku wraz z dokumentem źródłowym i jest to tzw. podpis wewnętrzny (lub "otoczony" albo "otaczający"). Strona otrzymuje wówczas tylko jeden plik w korespondencji elektronicznej. W przypadku plików w formacie PDF podpis taki przyjmuje zwykle format PAdES i w takim właśnie formacie została podpisana i wysłana decyzja Szefa Urzędu do Spraw Cudzoziemców. Użycie podpisu wewnętrznego jest wskazane w przypadku przesyłania decyzji administracyjnych, albowiem stanowi to gwarancję integralności danych. Zarówno nadawca, jak i odbiorca ma w takim przypadku pewność, że podpisany plik nie został od momentu podpisania zmieniony, a jakakolwiek zmiana zostałaby wskazana w momencie weryfikacji podpisu. Zdaniem Sądu pierwszej instancji, zarzut wysłania pełnomocnikowi skarżącego przez Szefa Urzędu do Spraw Cudzoziemców "zwykłego PDF" okazał się bezzasadny. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie stwierdził, że nie budzi wątpliwości, iż wnioskodawca nie przedłożył dokumentów niezbędnych do pozytywnego załatwienia podania. Chodzi tu o dokument potwierdzający posiadanie ubezpieczenia zdrowotnego oraz tzw. test rynku pracy (art. 114 ust. 1 pkt 1 lit. a w zw. z art. 125 u.o.c.). Do dnia wydania decyzji Wojewody dokumenty te nie zostały przedłożone przez pełnomocnika skarżącego. Strona za pośrednictwem radcy prawnego została w sposób jednoznaczny poinformowana o przyczynach wydania decyzji odmownej w uzasadnieniu decyzji Wojewody. Pomimo takiej informacji i doręczenia tej decyzji radcy prawnemu w dniu [...] marca 2019 r., brakujące dokumenty nie zostały dołączone ani do odwołania, ani w trakcie postępowania odwoławczego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie stwierdził, że Szef Urzędu do Spraw Cudzoziemców istotnie nie zastosował art. 10 k.p.a. ani art. 79a k.p.a., ale w realiach rozpoznawanej sprawy uchybienie to nie miało wpływu na jej wynik. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł S.A. Wyrok zaskarżył w całości i zarzucił Sądowi pierwszej instancji na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. naruszenie przepisów postępowanie mające istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie: 1. art. 1 i 2 p.p.s.a. oraz art.3 § 1 p.p.s.a. poprzez nienależyte wykonanie obowiązku kontroli w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez wadliwe uzasadnienie zaskarżonego wyroku, nieodpowiadające wymogom art. 141 § 4 p.p.s.a., polegające na całkowitym braku rozpoznania i dokonania oceny prawnej podniesionego przez skarżącego w skardze zarzutu naruszenia art. 40 § 2 k.p.a. przez jego błędne zastosowanie oraz naruszenie art. 129 § 2 k.p.a. przez błędną wykładnię i przyjęcie, że decyzja w sprawie zezwolenia na pobyt czasowy została skutecznie doręczona i tym samym rozpoczął bieg terminu do wniesienia odwołania od decyzji, podczas gdy w rozpoznawanej sprawie organ drugiej instancji powinien stwierdzić niedopuszczalność wniesionego odwołania, a także nieustosunkowanie się przez sąd pierwszej instancji w uzasadnieniu wyroku do tych zarzutów a także nieskonfrontowanie tych zarzutów ze zgromadzonym materiałem dowodowym; 2. art. 1 § 1 i 2 p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt. 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1, art. 79a § 1, art. 107 k.p.a. polegające na oddaleniu skargi oraz nieuchyleniu decyzji organu drugiej instancji pomimo, że decyzja ta została wydana bez zebrania i rozważenia pełnego materiału dowodowego, co skutkowało niewskazaniem w uzasadnieniu decyzji, na jakich dowodach organ oparł ustalenia faktyczne sprawy, jak również nienależytemu zebraniu materiału dowodowego w sprawie. Mając powyższe na uwadze skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku i zasądzenie kosztów postępowania. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: 1. Skarga kasacyjna jest zasadna. W podstawach kasacyjnych zarzucono nieustosunkowanie się przez Sąd pierwszej instancji w uzasadnieniu wyroku do zarzutów dotyczących doręczenia skanu decyzji pierwszej instancji w formie dokumentu PDF, bez pliku zawierającego podpis elektroniczny, a także nieskonfrontowanie tych zarzutów ze zgromadzonym materiałem dowodowym. 2. Zgodnie z art. 109 § 1 i § 2 k.p.a. o wprowadzeniu decyzji do obrotu prawnego i jej obowiązywaniu wobec strony można mówić dopiero z chwilą doręczenia, a wyjątkowo - ustnego ogłoszenia. Decyzja administracyjna zaczyna funkcjonować w obrocie prawnym od momentu jej skutecznego doręczenia. Przesądza o tym art. 110 k.p.a. stanowiący, że organ administracji publicznej jest związany decyzją od chwili jej doręczenia lub ogłoszenia. Moment skutecznego doręczenia decyzji stronie ma zatem dwojakie znaczenie dla dalszego przebiegu postępowania administracyjnego. Po pierwsze, z tą chwilą decyzja zaczyna wiązać organ, który ją wydał i jednocześnie dopiero od tego momentu może zostać zaskarżona we właściwy sposób. Tym samym decyzja administracyjna, chociaż podpisana przez organ, który ją wydał, nie wchodzi do obrotu prawnego i nie wywołuje żadnych skutków prawnych przed jej doręczeniem lub ogłoszeniem stronie (B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2019 r., s. 662). 3. Zauważyć należy, że w wyroku z 11 października 2016 r., sygn. akt I OSK 966/15, Naczelny Sąd Administracyjny wyjaśnił, iż przepis art. 109 § 1 k.p.a. stanowi, że decyzję doręcza się stronom na piśmie lub za pomocą środków komunikacji elektronicznej. Ustawodawca wyraźnie więc wskazał, że przedmiotem doręczenia jest decyzja w formie pisemnej albo w formie wynikającej z przesłania jej środkami komunikacji elektronicznej, a nie jej kopia. Przepis art. 109 § 1 k.p.a. zobowiązuje organ administracji publicznej do doręczenia stronie decyzji, co należy rozumieć jako obowiązek doręczenia stronie oryginału decyzji. Skan decyzji w formie PDF, bez pliku zawierającego podpis elektroniczny, nie spełnia wymagań przewidzianych dla stosowania środków komunikacji elektronicznej, o których stanowi art. 2 pkt 5 ustawy z dnia 18 lipca 2002 r. o świadczeniu usług drogą elektroniczną (Dz.U. z 2013 r. poz. 1422, ze zm.), mający zastosowanie w procedurze administracyjnej z mocy art. 39¹ § 1 k.p.a. Środkami komunikacji elektronicznej są bowiem rozwiązania techniczne, w tym urządzenia teleinformatyczne i współpracujące z nimi narzędzia programowe, umożliwiające indywidualne porozumiewanie się na odległość przy wykorzystaniu transmisji danych między systemami teleinformatycznymi, a w szczególności poczta elektroniczna. Z art. 39¹ § 1 k.p.a. wynika zaś, że przesyłany dokument środkami komunikacji elektronicznej ma postać dokumentu elektronicznego, co wyklucza możliwość uznania skanu decyzji w formie PDF, bez pliku zawierającego podpis elektroniczny, za dokument elektroniczny. 4. W rozpoznawanej sprawie skarżący zarówno w odwołaniu, jak i w skardze do sądu administracyjnego wskazywał, że doręczono mu skan decyzji pierwszej instancji w formie PDF, bez pliku zawierającego podpis elektroniczny. Zauważyć należy, że pisma w formie dokumentu elektronicznego muszą spełniać wymagania właściwe technologii komunikacji elektronicznej, dlatego istotne jest ustalenie w jaki sposób została podpisana decyzja pierwszej instancji oraz czy prawidłowo została doręczona. W aktach administracyjnych znajdują się egzemplarze decyzji pierwszej i drugiej instancji podpisane tradycyjnie (własnoręcznie). Brak jest natomiast decyzji pierwszej i drugiej instancji podpisanych elektronicznie. Zauważyć należy, że w przypadku, gdy decyzja podpisana jest tradycyjnie (własnoręcznie) wówczas powinna zostać doręczona stronom na piśmie, natomiast gdy decyzja podpisana jest elektronicznie powinna być doręczona za pomocą środków komunikacji elektronicznej. W rozpoznawanej sprawie w aktach znajduje się dokument "UPD" (Urzędowe Poświadczenie Doręczenia) świadczący o doręczeniu decyzji za pomocą środków komunikacji elektronicznej. Istotne jest zatem ustalenie, czy stronie faktycznie doręczono decyzję podpisaną elektronicznie, czy też jej skan w formie PDF. Biorąc pod uwagę, że w aktach znajduje się jedynie decyzja pierwszej instancji podpisana tradycyjnie (własnoręcznie) i brak jest zwrotnego potwierdzenia doręczenia na piśmie, przy jednoczesnym potwierdzeniu doręczenia za pośrednictwem środków komunikacji elektronicznej i braku decyzji pierwszej instancji podpisanej elektronicznie, należy stwierdzić, że przedwczesne było uznanie przez Sąd pierwszej instancji, iż zaskarżona decyzja została prawidłowo wydana. Na rozprawie przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Warszawie w dniu 20 lutego 2020 r. dopuszczony został dowód z decyzji drugiej instancji podpisanej w formie elektronicznej. Świadczy to o tym, że decyzja drugiej instancji była podpisana zarówno tradycyjnie (własnoręcznie) jak i elektronicznie. Wyjaśnienia wymagała natomiast także okoliczność, czy podpisano w taki sposób również decyzję organu pierwszej instancji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w uzasadnieniu wyroku nie odniósł się do zarzutu nieprawidłowego doręczenia decyzji pierwszej instancji, a jedynie do kwestii prawidłowego doręczenia stronie decyzji organu drugiej instancji. Uwadze Sądu umknęło to, że zarzut sformułowany w skardze dotyczył decyzji pierwszej instancji, a nie zaskarżonej decyzji. 5. Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 1 § 1 i 2 p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt. 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1, art. 79a § 1, art. 107 k.p.a. wskazać należy, że jak zasadnie zauważył Sąd pierwszej instancji, profesjonalny pełnomocnik skarżącego był wezwany do przedłożenia brakujących dokumentów już w wezwaniu Wojewody z [...] lutego 2019 r. (wezwanie to zostało odebrane osobiście przez r. pr. D. K. [...] lutego 2019 r.). Do dnia wydania decyzji Wojewody dokumenty te nie zostały przedłożone przez pełnomocnika skarżącego. W uzasadnieniu decyzji pierwszej instancji Wojewoda również w sposób czytelny i jednoznaczny poinformował o przyczynach wydania decyzji odmownej. Zauważyć również należy, że Szef Urzędu do Spraw Cudzoziemców rozpoznał sprawę ponownie w jej całokształcie oraz odniósł się do zarzutów odwołania. Organ drugiej instancji w postępowaniu odwoławczym nie ma obowiązku ponownie wzywać stronę do uzupełniania braków wniosku. Wbrew twierdzeniom skarżącego wezwanie organu pierwszej instancji było sformułowane w sposób klarowny i nie wprowadzało w błąd. W rozpoznawanej sprawie istotne znaczenie ma jednak okoliczność, czy decyzja pierwszej instancji została prawidłowo doręczona, gdyż ma to znaczenie dla oceny, czy sposób rozstrzygnięcia sprawy przez organ drugiej instancji był prawidłowy. Uzasadnienie zaskarżonego wyroku nie spełnia wymogów, o których stanowi art. 141 § 4 p.p.s.a. W ponownie prowadzonym postępowaniu Sąd pierwszej instancji powinien wyjaśnić, czy decyzja pierwszej instancji została prawidłowo doręczona oraz odnieść się do wszystkich zarzutów skargi. 6. Mając na uwadze powyższe, uznając za zasadny podniesiony w skardze kasacyjnej zarzut, należało na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a uchylić zaskarżony wyrok w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 203 pkt 1 p.p.s.a.