II SA/Wa 1112/20

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Sławomir Antoniuk (spr.), Sędzia WSA Danuta Kania, Asesor WSA Karolina Kisielewicz, po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 21 października 2020 r. sprawy ze skargi K. J. na postanowienie Komendanta Głównego Policji z dnia [...] maja 2020 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności postanowienia oddala skargę UZASADNIENIE Komendant Główny Policji postanowieniem z dnia [...] maja 2020 r. nr [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 127 § 3 i art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2020 r. poz. 256, z późn. zm.); zwanej dalej K.p.a., po rozpatrzeniu wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, utrzymał w mocy własne postanowienie z dnia [...] marca 2020 r. nr [...] o odmowie wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności postanowienia Komendanta Wojewódzkiego Policji w [...] z dnia [...] stycznia 2019 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wydania zaświadczenia o żądanej treści. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ wskazał, że Komendant Powiatowy Policji w [...] postanowieniem z dnia [...] listopada 2018 r. nr [...] odmówił K. J.wydania zaświadczenia o żądanej treści. Po rozpoznaniu zażalenia Komendant Wojewódzki Policji w [...] postanowieniem z dnia [...] stycznia 2019 r. nr [...] utrzymał w mocy postanowienie Komendanta Powiatowego Policji w [...]. Powyższe rozstrzygnięcie stało się przedmiotem skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie, który wyrokiem z dnia 13 marca 2019 r., sygn. akt III SA/Kr 93/19 oddalił skargę K. J.. Wyrok uprawomocnił się z dniem 20 kwietnia 2019 r. W dniu [...] grudnia 2019 r. K. J.skierował do Komendanta Głównego Policji, za pośrednictwem Komendanta Wojewódzkiego Policji w [...], wniosek o stwierdzenie nieważności postanowienia Komendanta Wojewódzkiego Policji w [...] z dnia [...] stycznia 2019 r. nr [...]oraz utrzymanego nim w mocy postanowienia Komendanta Powiatowego Policji w [...] z dnia [...] listopada 2018 r. nr [...]. Po rozpoznaniu powyższego wniosku, Komendant Główny Policji postanowieniem z dnia [...] stycznia 2020 r. nr [...], na podstawie art. 61a § 1 K.p.a., odmówił wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności postanowienia Komendanta Wojewódzkiego Policji w [...] z dnia [...] stycznia 2019 r. nr [...] utrzymującego w mocy postanowienie Komendanta Powiatowego Policji w [...] z dnia [...] listopada 2018 r. nr [...]. Komendant Główny Policji postanowieniem z dnia [...] marca 2020 r. nr [...], po rozpatrzeniu wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 127 § 3 i art. 144 K.p.a., utrzymał w mocy własne postanowienie z dnia [...] stycznia 2020 r. nr [...]. Niezależnie od powyższego w dniu [...] lutego 2020 r. K. J. ponownie skierował do Komendanta Głównego Policji, za pośrednictwem Komendanta Wojewódzkiego Policji w [...], wniosek o stwierdzenie nieważności postanowienia Komendanta Wojewódzkiego Policji w [...] z dnia [...] stycznia 2019 r. nr [...] utrzymującego w mocy postanowienie Komendanta Powiatowego Policji w [...] z dnia [...] listopada 2018r. nr [...]. Po rozpoznaniu powyższego wniosku, Komendant Główny Policji postanowieniem z dnia [...] marca 2020 r. nr [...], na podstawie art. 61a § 1 K.p.a., ponownie odmówił wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności postanowienia Komendanta Wojewódzkiego Policji w [...] z dnia [...] stycznia 2019 r. nr [...]utrzymującego w mocy postanowienie Komendanta Powiatowego Policji w [...] z dnia [...] listopada 2018 r. nr [...]. Po rozpoznaniu wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, Komendant Główny Policji postanowieniem z dnia [...] maja 2020 r. nr [...] utrzymał w mocy własne rozstrzygnięcie. Organ stwierdził, że stosownie do treści art. 61a § 1 K.p.a. gdy żądanie, o którym mowa w art. 61, zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Przez "inne uzasadnione przyczyny", o których mowa w art. 61a § 1 K.p.a., należy rozumieć takie sytuacje, które w sposób oczywisty stanowią przeszkodę do wszczęcia postępowania, gdy w tej samej sprawie postępowanie administracyjne już się toczy albo w sprawie takiej zapadło już rozstrzygnięcie lub gdy w przepisach prawa brak jest podstawy materialnoprawnej do rozpatrzenia żądania w trybie administracyjnym. Jak wynika z akt sprawy wniosek K. J. o wszczęcie postępowania nieważnościowego dotyczył postanowienia Komendanta Wojewódzkiego Policji w [...] z dnia [...] stycznia 2019 r. nr [...] utrzymującego w mocy postanowienie Komendanta Powiatowego Policji w [...] z dnia [...] listopada 2018 r. nr [...], którego prawidłowość (podobnie jak prawidłowość rozstrzygnięcia organu pierwszej instancji) zbadał Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie i wyrokiem z dnia 13 marca 2019 r., sygn. akt III SA/Kr 93/19 oddalił skargę strony na postanowienie Komendanta Wojewódzkiego Policji w [...] z dnia [...]stycznia 2019 r. nr [...]. Komendant Główny Policji powołał się na orzeczenie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15 maja 2019 r., sygn. akt I OSK 892/18, w którym wskazano, że istota mocy wiążącej prawomocnego orzeczenia Sądu wyraża się w tym, że także inne sądy i inne organy państwowe muszą brać pod uwagę fakt istnienia oraz treść prawomocnego orzeczenia. Moc wiążąca orzeczenia określona w art. 170 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 2019 r. poz. 2325, z późn. zm.) w odniesieniu do sądów oznacza, że podmioty te muszą przyjmować, iż dana kwestia prawna kształtuje się tak, jak stwierdzono w prawomocnym orzeczeniu. Zatem w kolejnym postępowaniu, w którym pojawia się dana kwestia, nie może być ona ponownie badana. Oddalenie skargi na określoną decyzję zamyka organowi administracji możliwość uruchomienia nadzwyczajnego trybu postępowania zmierzającego do stwierdzenia nieważności tej decyzji tylko w takim zakresie, w jakim dana kwestia prawna została już rozstrzygnięta w prawomocnym wyroku oddalającym skargę. W takim zakresie prawomocny wyrok ma powagę rzeczy osądzonej. W uchwale składu 7 sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 7 grudnia 2009 r., sygn. akt I OPS 6/09 stwierdzono, że żądanie strony stwierdzenia nieważności decyzji, na którą skargę oddalono prawomocnym wyrokiem sądu administracyjnego, powinno zostać załatwione przez wydanie decyzji o odmowie wszczęcia postępowania wówczas, gdy w rezultacie wstępnego badania zawartości żądania organ administracji publicznej ustali wystąpienie – ze względu na wydany uprzednio wyrok sądu – przeszkody przedmiotowej czyniącej jego rozpoznanie niedopuszczalnym. W pozostałych wypadkach organ administracji publicznej obowiązany jest rozpoznać żądanie co do istoty, stosując art. 158 § 1 w zw. z art. 156 § 1 K.p.a. K. J.nie wskazuje w swoich wystąpieniach żadnych okoliczności mogących stanowić podstawę do stwierdzenia nieważności postanowienia Komendanta Wojewódzkiego Policji w [...] z dnia [...] stycznia 2019 r. nr [...] w przedmiocie wydania zaświadczenia, które nie byłyby znane sądowi orzekającemu w sprawie jego prawidłowości. Strona we wniosku o stwierdzenie nieważności upatruje możliwości podważenia ustaleń zawartych w prawomocnym wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 13 marca 2019 r., sygn. akt III SA/Kr 93/19 przy niezmienionym stanie faktycznym. Zaznaczył, że tylko niektóre przepisy ogólnego postępowania administracyjnego będą miały odpowiednie zastosowanie w postępowaniu zaświadczeniowym, w szczególności: niektóre zasady ogólne K.p.a., przepisy dotyczące wymogów formalnych wniosku (art. 63 K.p.a.), przepisy dotyczące postanowień (art. 123-126 K.p.a.), przepisy dotyczące zażaleń (art. 141-144 K.p.a.). Zaświadczenie jest bowiem aktem wiedzy, a nie woli organu i nie ma charakteru prawotwórczego ani charakteru interpretacyjnego (np. wykładni przepisów prawa). Zaświadczenie nie rozstrzyga żadnej sprawy, nie tworzy nowej sytuacji prawnej, ani nie kształtuje bezpośrednio stosunku prawnego. Zaświadczeniem organ potwierdza jedynie istnienie określonego stanu w oparciu o posiadane już dane, a postępowanie wyjaśniające, o jakim mowa w art. 218 § 2 K.p.a., spełnia jedynie rolę pomocniczą przy ustalaniu treści zaświadczenia. Organ wydający zaświadczenie nie prowadzi zatem postępowania dowodowego, lecz potwierdza fakty albo stan prawny, wynikający z prowadzonej przez ten organ ewidencji, rejestrów bądź innych danych znajdujących się w jego posiadaniu. Ponadto postępowanie to uregulowane jest w przepisach działu VII K.p.a., które nie zawierają żadnego odesłania do odpowiedniego stosowania w nim przepisów o ogólnym, jurysdykcyjnym postępowaniu administracyjnym. W postępowaniu zaświadczeniowym nie będzie miał zatem zastosowania art. 156 K.p.a. Zaświadczenia są bowiem poświadczeniem istnienia pewnego stanu. Możliwe jest więc ponowne wydanie zaświadczenia w tej samej sprawie, bez uprzedniego korygowania, czy unieważniania pierwotnie wydanego zaświadczenia. Konsekwentnie zasada res iudicata nie będzie miała zastosowania do postanowień o odmowie wydania zaświadczenia określonej treści. Dopuszczalność wydania nowego zaświadczenia nie oznacza jednak, że strona może skutecznie ponawiać stale merytorycznie tożsame wnioski i to przy niezmienionym stanie prawnym sprawy i w sytuacji braku jakichkolwiek nowych, istotnych okoliczności i dowodów. Skoro zaświadczenie jest pochodną istniejących faktów lub stanu prawnego, to tylko wraz ze zmianą tych faktów lub stanu prawnego dotychczasowe zaświadczenie (postanowienie o odmowie wydania zaświadczenia określonej treści) staje się nieaktualne i może być wydane nowe, odpowiadające aktualnemu stanowi prawnemu lub aktualnym faktom. Powyższe znajduje odzwierciedlenie również w orzecznictwie sądowoadministracyjnym, m.in. w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 stycznia 2018 r., sygn. akt I OSK 435/16. W związku z powyższym Komendant Główny Policji obowiązany był żądanie to załatwić w formie procesowej, tzn. wydać postanowienie, o którym mowa w art. 61a K.p.a. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie K.J.wniósł o uchylenie postanowienia Komendanta Głównego Policji z dnia [...] maja 2020 r. oraz poprzedzającego go postanowienia, wskazując, że są one wadliwe. Zaskarżonemu rozstrzygnięciu zarzucił naruszenie art. 61a K.p.a., 32 ustawy zasadniczej oraz art. 7, art. 9, art. 10, art. 75, art. 77 i art. 80 K.p.a., poprzez ich niezastosowanie. W odpowiedzi na skargę Komendant Główny Policji wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonym rozstrzygnięciu. Pismem z dnia [...] lipca 2020 r. skarżący podtrzymał skargę. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 2167, z późn. zm.), sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę pod względem zgodności z prawem zaskarżonej decyzji administracyjnej i to z przepisami obowiązującymi w dacie jej wydania. Skarga nie jest zasadna. Kontrolowanym w sprawie postanowieniem z dnia [...] maja 2020 r. nr [...] Komendant Główny Policji utrzymał w mocy własne postanowienie z dnia [...] marca 2020 r. nr [...] o odmowie wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności postanowienia Komendanta Wojewódzkiego Policji w [...] z dnia [...] stycznia 2019 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wydania zaświadczenia o żądanej treści. Zgodnie z art. 61a §1 K.p.a. w sytuacji gdy żądanie wszczęcia postępowania w rozumieniu art. 61 K.p.a. (czyli żądanie wszczęcia jurysdykcyjnego postępowania administracyjnego), zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Z treści powołanego przepisu wynika, że ustawodawca wprowadził dwie samodzielne i niezależne przesłanki wydania postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania administracyjnego. Jedną z nich jest wniesienie podania przez osobę, która nie jest stroną, tj. nie ma legitymacji materialnej w rozumieniu art. 28 K.p.a. do złożenia wniosku. Natomiast drugą przesłanką jest zaistnienie "innych uzasadnionych przyczyn" uniemożliwiających wszczęcie postępowania. Przyczyny te nie zostały w ustawie skonkretyzowane. Należy jednak przez nie rozumieć takie sytuacje, które w sposób oczywisty stanowią przeszkodę do wszczęcia postępowania, a mianowicie, gdy w przepisach prawa brak jest podstawy materialnoprawnej do rozpatrzenia żądania w trybie administracyjnym, a także gdy w tej samej sprawie postępowanie administracyjne już się toczy albo w sprawie takiej zapadło już merytoryczne rozstrzygnięcie (por. wyrok Sądu Najwyższego z dnia 9 września 2015 r., sygn. akt III UK 16/15, publ. LEX nr 1814918). W orzecznictwie sądów administracyjnych jednomyślnie prezentowane jest stanowisko, że wydanie postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania administracyjnego jest dopuszczalne wyłącznie z powodu oczywistych przeszkód o charakterze przedmiotowym i podmiotowym, tj. takich, których wystąpienie jest możliwe do stwierdzenia już w wyniku wstępnej analizy wniosku. Pogląd taki zaprezentował m.in. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, który w wyroku z dnia 7 marca 2013 r., sygn. akt VII SA/Wa 1771/12 (publ. LEX nr 1321646), stwierdził, że zastosowanie instytucji określonej w art. 61a § 1 K.p.a. powinno być ograniczone co do zasady do sytuacji, w której brak możliwości wszczęcia postępowania z przyczyny podmiotowej lub przedmiotowej jest oczywisty i nie wymaga prowadzenia postępowania wyjaśniającego. Zaznaczyć również należy, że na skutek odmowy wszczęcia postępowania organ nie prowadzi postępowania administracyjnego i nie rozstrzyga sprawy co do jej istoty. W tej sytuacji należy przyjąć, że w postanowieniu wydanym w trybie art. 61a § 1 K.p.a. organ nie może formułować wniosków i ocen dotyczących meritum żądania. Instytucja odmowy wszczęcia postępowania kończy się aktem formalnym, a nie merytorycznym (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 grudnia 2015 r., sygn. akt II OSK 999/14, publ. LEX nr 1989306). W niniejszym postępowaniu istota sprawy sprowadzała się do rozstrzygnięcia o dopuszczalności wszczęcia przez Komendanta Głównego Policji postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności postanowienia Komendanta Wojewódzkiego Policji w [...] z dnia [...] stycznia 2019 r. nr [...] utrzymującego w mocy postanowienie Komendanta Powiatowego Policji w [...] z dnia [...]listopada 2018 r. nr [...] w sytuacji, gdy decyzja ta została uprzednio poddana kontroli sądu administracyjnego i prawomocnym wyrokiem z dnia 13 marca 2019 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie oddalił skargę. Kluczowa dla rozstrzygnięcia omawianego zagadnienia jest treść uchwały 7 sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 7 grudnia 2009 r., sygn. akt I OPS 6/09, w której stwierdzono, że "Żądanie stwierdzenia nieważności decyzji, od której skargę oddalono prawomocnym wyrokiem sądu administracyjnego powinno zostać załatwione przez wydanie decyzji o odmowie wszczęcia postępowania (art. 157 § 3 K.p.a.) wówczas, gdy w rezultacie wstępnego badania zawartości żądania organ administracji publicznej ustali wystąpienie – z uwagi na wydany uprzednio wyrok sądu - przeszkody przedmiotowej czyniącej jego rozpoznanie niedopuszczalnym. W pozostałych przypadkach organ administracji publicznej obowiązany jest rozpoznać żądanie co do istoty stosując art. 158 § 1 w zw. z art. 156 § 1 K.p.a." Jak wynika z akt sprawy K. J. we wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji wskazał, że postanowienia organów uchybiają prawu oraz, że brak podstawy do stwierdzenia przez organ, iż żądane przez niego zaświadczenie nie odzwierciedlałoby prawdy. Należy zwrócić uwagę na fakt, że wcześniejsza skarga wniesiona przez K. J. na postanowienie o odmowie wydania zaświadczenia, została oddalona przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z dnia 13 marca 2019 r., sygn. akt III SA/Kr 93/19. Sąd stwierdził, że nie można przyjąć, iż organ jest właściwy do wydawania zaświadczeń o potwierdzeniu faktów, które nie wynikają z prowadzonych przez ten organ ewidencji, rejestrów bądź innych danych znajdujących się w ich posiadaniu, a jedynie przykładowo z zeznań świadków, czy też danych dostarczonych właściwemu organowi przez osobę ubiegającą się o wydanie zaświadczenia. Sąd wskazał, że nie można w zaświadczeniu zawierać stwierdzeń zaprzeczających, a zaświadczenie z natury rzeczy zawiera w sobie element potwierdzenia danego stanu rzeczy, a nie jego zaprzeczenia. W związku z powyższym wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji stanowił polemikę z ustaleniami sądu administracyjnego i nie odnosił się do okoliczności niebędących przedmiotem rozstrzygnięcia sądu administracyjnego. W ocenie Sądu wobec niepowołania się przez skarżącego na żadne nowe okoliczności względem tych rozpatrywanych przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w wyżej wymienionym wyroku, Komendant Główny Policji, działając na podstawie art. 61a § 1 K.p.a., zasadnie odmówił wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności postanowienia Komendanta Wojewódzkiego Policji w [...] z dnia [...] stycznia 2019 r. nr [...] utrzymującego w mocy postanowienie Komendanta Powiatowego Policji w [...] z dnia [...] listopada 2018 r. nr [...]. Ponadto organ ma rację twierdząc, iż do postanowień odmawiających wydania zaświadczenia nie stosuję się trybów nadzwyczajnych z K.p.a. NSA w wyroku z dnia 24 kwietnia 2020 r., sygn. akt I OSK 728/19 (publik. LEX nr 3021221) jednoznacznie stwierdził, "iż w przypadku, gdyby do postanowień wydawanych w sprawach zaświadczeń miałyby być stosowane przepisy o trybach nadzwyczajnych, konieczna byłaby ku temu wyraźna podstawa prawna, taka jaką w postępowaniu jurysdykcyjnym jest art. 126 k.p.a. Podstawy takiej nie ma, a zatem wobec postanowień wydawanych w sprawach wydawania zaświadczeń przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego dotyczące trybów nadzwyczajnych nie mają zastosowania. W rozpoznawanej sprawie oznacza to, że prowadzenie przez organ Policji postępowania w trybie art. 156 § 1 k.p.a. o stwierdzenie nieważności postanowienia o odmowie wydania skarżącemu zaświadczeń o żądanej przez niego treści, na które przysługuje prawo wniesienia zażalenia, było niedopuszczalne, a zatem wydanie rozstrzygnięcia w oparciu o art. 61a k.p.a. było prawidłowe". Odnosząc się do wniosku organu o odrzucenie skargi należy stwierdzić, że nie był on zasadny, bowiem postępowanie przed tutejszym sądem w sprawie o sygn. II SA/Wa 765/20 zakończone wyrokiem z dnia 6 lipca 2020 r. dotyczyło skargi wniesionej w wyniku postępowania zainicjowanego wnioskiem o stwierdzenie nieważności z dnia [...] grudnia 2019 r. Natomiast przedmiotowe postępowanie dotyczy postanowienia wydanego wskutek wniosku o stwierdzenie nieważności z dnia [...] lutego 2020 r. Mimo zaistnienia tożsamości podmiotowej w obu sprawach należy stwierdzić, że przedmiotem obu postępowań sądowoadministracyjnych są inne akty administracyjne wydane przez Komendanta Głównego Policji, wobec czego nie zachodzi tożsamość przedmiotowa i w konsekwencji nie zachodzi przesłanka z art. 58 § 1 pkt 4 P.p.s.a., a zatem brak podstaw do odrzucenia skargi. Na uwzględnienie nie zasługiwał także zarzut skarżącego dotyczący naruszenia zasady dwuinstancyjności. Została ona wyrażona w art. 15 K.p.a., która wymaga, aby organ odwoławczy rozpatrzył sprawę merytorycznie, a nie dokonał wyłącznie kontroli zasadności argumentów podniesionych w odwołaniu od decyzji organu pierwszej instancji. Komendant Główny Policji dokonał wyczerpującej oceny, czy w sprawie zaistniała podstawa do wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności przedmiotowych orzeczeń. Komendant Główny Policji odniósł się również do zasadniczych kwestii zawartych w odwołaniu skarżącego. Sąd nie dopatrzył się w działaniu organu administracji naruszenia norm prawa, które uzasadniałyby uwzględnienie skargi. Mając na uwadze powyższe, po rozpoznaniu sprawy na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym, zgodnie z art. 119 pkt 3 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Sąd uznał, że zaskarżone postanowienie odpowiada prawu, a zarzuty skargi okazały się niezasadne. Tym samym, działając na podstawie art. 151 powołanej wyżej ustawy, Sąd oddalił skargę orzekając, jak w sentencji wyroku.