I OSK 1830/07

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Jolanta Rajewska Sędziowie NSA Izabella Kulig-Maciszewska (spr.) Paweł Miładowski Protokolant Tomasz Zieliński po rozpoznaniu w dniu 3 grudnia 2008 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Komendanta Wojewódzkiego Policji w Olsztynie od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 5 września 2007r. sygn. akt II SA/Ol 702/07 w sprawie ze skargi R. K. na decyzję Komendanta Wojewódzkiego Policji w Olsztynie z dnia [...] kwietnia 2007r. nr [...] w przedmiocie równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego oddala skargę kasacyjną. UZASADNIENIE Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie wyrokiem z dnia 5 września 2007 r. sygn. akt II SA/Ol 702/07, uchylił zaskarżoną przez R. K. decyzję Komendanta Wojewódzkiego Policji w Olsztynie z dnia [...] kwietnia 2007 r. Nr [...] oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji, wydane w przedmiocie równoważnika pieniężnego za brak lokalu . Wyrok ten zapadł w następujących okolicznościach sprawy: Komendant Powiatowy Policji w Ostródzie decyzją z dnia [...] kwietnia 2007 r., wydaną na podstawie art. 92 ust. 2 i art. 97 ust. 5 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (Dz. U. z 2007 r. Nr 43, poz. 277 ze zm.) oraz § 1 ust. 1, § 3 i § 9 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 28 czerwca 2002 r. w sprawie wysokości i szczegółowych zasad przyznawania, odmowy przyznania, cofania i zwracania przez policjantów równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego (Dz. U. Nr 100, poz. 918 ze zm.), odmówił R. K. prawa do równoważnika za brak lokalu mieszkalnego. W uzasadnieniu Komendant podał, że wnioskodawca w wyniku postępowania o stwierdzenie nabycia spadku po Z. K. i F. K. nabył udział wynoszący 1/3 części gospodarstwa rolnego, w skład którego wszedł m.in. murowany parterowy dom mieszkalny. R. K. zrzekł się tego prawa, zachowując uprawnienia do zamieszkiwania w części domu na podstawie umowy dożywocia. Powyższe skutkuje brakiem podstaw do przyznania wnioskowanego świadczenia. W ocenie Komendanta bez znaczenia jest czas nabycia prawa do budynku oraz jego zrzeczenia się, w szczególności dla ustalenia uprawnienia nie ma znaczenia, czy wnioskodawca był w tym czasie policjantem. Komendant Wojewódzki Policji w Olsztynie, po rozpatrzeniu odwołania R. K. decyzją z dnia [...] kwietnia 2007 r. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję stwierdzając, że R. K. przenosząc umową dożywocia z dnia [...] kwietnia 1994 r. na rzecz brata przysługujący mu udział we współwłasności gospodarstwa rolnego w zamian za m.in. prawo do zamieszkiwania w części domu, rozporządził prawem do domu i określił w ten sposób własne potrzeby mieszkaniowe. Obecnie odwołujący się zamieszkuje w Ostródzie, przy ul. [...] w lokalu mieszkalnym należącym do jego teściów i nie posiada lokalu mieszkalnego, o którym mowa w § 1 ust. 1 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 28 czerwca 2002 r. Komendant podkreślił, że uprawnienia policjanta do równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego nie mogą być interpretowane w oderwaniu od art. 95 ust. 1 pkt 4 ustawy o Policji i wywiódł z treści tego przepisu oraz z art. 92 ust. 1 ustawy o Policji, że policjantowi nie przysługuje prawo do lokalu mieszkalnego w razie zbycia przez policjanta własnościowego prawa od spółdzielczego lokalu mieszkalnego, stanowiącego odrębną nieruchomość albo domu, o którym mowa w art. 95 pkt 2, tym samym nie przysługuje mu równoważnik pieniężny za brak lokalu. W ocenie tego organu treść § 1 ust. 2 pkt 1 powołanego wyżej rozporządzenia nie uprawnia do wniosku, że termin zrzeczenia się przez policjanta prawa do lokalu mieszkalnego (domu) ma znaczenie i dotyczy czasu, od dnia zawarcia stosunku służbowego. Rozpoznając skargę R. K. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie wskazał, iż był on współwłaścicielem w 1/3 części gospodarstwa rolnego, zabudowanego m.in. murowanym parterowym domem mieszkalnym. Umową dożywocia z dnia [...] kwietnia 1994 r., sporządzoną w formie aktu notarialnego (repertorium A Nr [...]) przeniósł na rzecz swojego brata T. K. przysługujący mu udział w zamian za świadczenia dożywotnie. Świadczenie to obejmuje m.in. zapewnienie zamieszkiwania w jednym pokoju położonym od strony południowej ze wspólną używalnością kuchni położonej od strony zachodniej i wspólnym wejściem do domu (§ 3 tego aktu). Wobec powyższego, rozpatrując wniosek R. K. o przyznanie mu równoważnika za brak lokalu mieszkalnego należało również ustalić czy pokój, w którym skarżący ma prawo dożywotniego zamieszkiwania, zaspokaja potrzeby mieszkaniowe policjanta, o których mowa w mowa w art. 88 ust. 1 ustawy o Policji. Komendant Powiatowy Policji w Ostródzie nie poczynił jednak ustaleń w powyższym zakresie, czym naruszył przepisy art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a. Skoro organ pierwszej instancji nie zebrał pełnego materiału dowodowego i nie wyjaśnił dokładnie stanu faktycznego sprawy, to utrzymanie przez Komendanta Wojewódzkiego Policji w Olsztynie decyzji Komendanta Powiatowego Policji w Ostródzie nr [...] z dnia [...] kwietnia 2007 r., wydanej w oparciu o taki materiał, stanowi naruszenie prawa procesowego, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Ponownie rozpatrując sprawę organ pierwszej instancji przeprowadzi postępowanie dowodowe we wskazanym wyżej zakresie. W oparciu o prawidłowo zebrany i kompletny materiał dowodowy organ rozstrzygnie o ewentualnym istnieniu w sprawie przesłanek określonych w art. 92 ust. 1 ustawy o Policji. Komendant Wojewódzki Policji w Olsztynie złożył skargę kasacyjną od powyższego wyroku zarzucając naruszenie przepisów prawa materialnego przez jego błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie art. 88 ust. 1 ustawy o Policji przez przyjęcie, iż rozpatrując wniosek skarżącego o przyznanie równoważnika za brak lokalu, należało również ustalić czy pokój, w którym skarżący ma prawo dożywotniego zamieszkiwania, zaspokaja potrzeby mieszkaniowe policjanta i nie czyniąc tego organ administracji naruszył przepisy art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że ustawa i rozporządzenie w żadnym wypadku nie wiążą kwestii prawa do równoważnika pieniężnego z powierzchnią lokalu. Inaczej bowiem skonstruowane zostały zasady korzystania z przydziału lokalu i z pomocy finansowej, inaczej zaś z równoważnika pieniężnego. Przydział lokalu uzależniony jest od powierzchni już zajmowanego przez policjanta lokalu – jeśli jest zbyt mała, to przysługuje mu prawo do lokalu. W przypadku równoważnika pieniężnego za brak lokalu obowiązuje jeszcze inna zasada – jego przyznanie jest niedopuszczalne, a przyznany równoważnik podlega cofnięciu, jeśli policjant nabył lokal we właściwej miejscowości, przy czym nie ma prawnego znaczenia powierzchnia mieszkalna tego lokalu. Konieczne jest wskazanie bowiem, że art. 88 ust. 1 i art. 94 ustawy odwołują się do przysługujących policjantowi norm zaludnienia. Zaś art. 92 ustawy tego nie czyni, a nie można uznać, że ta różnica jest przypadkowa i nie ma prawnego znaczenia. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionej podstawy i w związku z tym podlegała oddaleniu. Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., zwanej dalej P.p.s.a.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznając sprawę związany jest granicami skargi kasacyjnej, a z urzędu bada jedynie czy nie zachodzą przesłanki nieważności postępowania sądowego określone w § 2 powyższego przepisu. Ponieważ w niniejszej sprawie nie zachodzą takie przesłanki, to Sąd rozpoznał skargę zgodnie ze zgłoszonym zarzutem. Przy czym zasada związania granicami skargi kasacyjnej oznacza, iż Sąd nie ma kompetencji do zmiany czy też precyzowania przedstawionych zarzutów. W niniejszej sprawie oparto skargę kasacyjną jedynie na zarzucie naruszenia prawa materialnego, poprzez błędną wykładnię oraz niewłaściwe zastosowanie przepisu art. 88 ust. 1 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (tekst jedn. Dz. U. z 2007 r. Nr 43, poz. 277). Przepis ten odnosi się do generalnej zasady, iż policjantowi w służbie stałej przysługuje prawo do lokalu mieszkalnego w miejscowości, w której pełni służbę lub w miejscowości pobliskiej, z uwzględnieniem liczby członków rodziny oraz ich uprawnień wynikających z przepisów odrębnych. Błędna wykładnia polega na mylnym rozumieniu treści określonej normy prawnej, jednakże w skardze kasacyjnej w żaden sposób nie wskazano na czym miałaby polegać nieprawidłowa wykładnia powołanego przepisu art. 88 ust. 1. Nie wskazano również na czym miałoby polegać niewłaściwe zastosowanie tego przepisu przez Sąd pierwszej instancji. Niewłaściwe zastosowanie polega bowiem na błędnej subsumcji co wyraża się w tym, że ustalony w sprawie stan faktyczny został błędnie uznany za odpowiadający stanowi hipotetycznemu przewidzianemu w konkretnej normie prawnej, względnie gdy do ustalonego stanu faktycznego błędnie nie zastosowano określonej hipotezy normy prawnej. Przy czym podkreślić należy, iż powołany przepis nie stanowił bezpośrednio podstawy rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie, gdzie rozpoznawana była kwestia przyznania równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego uregulowana w art. 92 ust. 1 ww. ustawy o Policji. Jednakże skarga kasacyjna w zakresie naruszenia tego przepisu nie zawiera sformułowanego stosownego zarzutu, co oznacza, iż Naczelny Sąd Administracyjny, związany granicami skargi kasacyjnej, nie posiada kompetencji do rozstrzygania tej kwestii. Natomiast w skardze kasacyjnej upatruje się naruszenia przepisu art. 88 ust. 1 poprzez uznanie przez Sąd pierwszej instancji, iż organ naruszył przepisy postępowania, tj. art. 7, 77 § 1 i art. 80 K.p.a., nie ustalając czy posiadany przez Rafała Klimeckiego pokój zaspokaja potrzeby mieszkaniowe. Tak jak to wskazano wyżej, zarzut dotyczy naruszenia prawa materialnego poprzez błędną jego wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, kasator zaś odwołuje się do przepisów postępowania. Jeżeli uznano, iż Sąd pierwszej instancji nieprawidłowo przyjął, że w toku postępowania organ naruszył przepisy postępowania określone w Kodeksie postępowania administracyjnego, to w skardze kasacyjnej winien być sformułowany stosowny zarzut w tym zakresie. Brak takiego zarzutu powoduje, iż Sąd nie może dokonywać oceny tego ustalenia. Reasumując stwierdzić należy, że sformułowany w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia przepisu art. 88 ust. 1 ww. ustawy o Policji nie jest usprawiedliwiony, a brak stosownych zarzutów co do naruszeń innych przepisów uniemożliwia ustosunkowanie się do prezentowanego przez Sąd pierwszej instancji stanowiska, co do przesłanek przyznania równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego. Z tych wszystkich względów Naczelny Sąd Administracyjny na mocy art. 184 P.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku.