IV SA/Po 970/20

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tomasz Grossmann Sędzia WSA Marek Sachajko Asesor sądowy WSA Maria Grzymisławska-Cybulska (spr.) po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 29 października 2020 r. sprawy ze skargi T. W. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] marca 2020 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania administracyjnego oddala skargę w całości UZASADNIENIE T. W., reprezentowany przez S. W. wnioskiem z dnia [...] grudnia 2019 roku uzupełnionym pismem z dnia [...].12.2019 r., wniósł o stwierdzenie nieważności decyzji Wójta Gminy T. P. z dnia [...].08.2012 r. (znak [...]) odmawiającej ustalenia na rzecz S. W. warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie hali magazynowo-biurowej na terenie działek o nr ewid. nr [...] w m. S. , gm. T. P. . Postanowieniem z dnia [...] marca 2020 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze odmówiło wszczęcia postępowania administracyjnego w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji Wójta Gminy T. P. z dnia [...].08.2012 r. (znak [...]) dotyczącej ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji na działce nr [...] w m. S. . Samorządowe Kolegium Odwoławcze uzasadniając odmowę merytorycznego zbadania wniosku o stwierdzenie nieważności w oparciu o akta sprawy wyjaśniło, że zgodnie z art. 61 a § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (j.t.: Dz. U. z 2020r., poz. 256, dalej k.p.a.), gdy żądanie, o którym mowa w art. 61, zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Wyjaśniono, że analiza treści art. 61 a § 1 k.p.a. wskazuje, że ustawodawca wprowadził w tej regulacji dwie samodzielne i niezależne przesłanki wydania postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania. Jedną z nich jest wniesienie podania przez osobę, która nie jest stroną. Druga przesłanka stanowi o sytuacji, gdy w sprawie istnieją inne uzasadnione przyczyny uniemożliwiające wszczęcie postępowania. Przyczyny te nie zostały jednak skonkretyzowane. Stąd należy przez nie rozumieć takie sytuacje, które stanowiły przeszkodę do wszczęcia postępowania w sprawie. Zauważono, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia [...].01.2012 r. (znak [...]) już uchyliło w całości decyzję Wójta Gminy T. P. z dnia z dnia [...].08.2012 r. (znak [...] – odmawiającą ustalenia warunków zabudowy), której stwierdzenia nieważności się domagano, i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Wskazano, że postępowanie nieważnościowe jest nadzwyczajnym trybem postępowania, a wniosek o stwierdzenie nieważności może dotyczyć zarówno decyzji ostatecznej, jak i nieostatecznej. Podkreślono, że w orzecznictwie sądowoadministracyjnym wskazuje się, że orzeczenie o odmowie wszczęcia postępowania o stwierdzenie nieważności można wydać z przyczyn podmiotowych i przedmiotowych, np. takich, gdy żądanie stwierdzenia nieważności dotyczy decyzji, która jeszcze nie została wydana, która została w określonym trybie wyeliminowana z obrotu prawnego, jak również, gdy podmiot żądający wszczęcia nie ma legitymacji strony. Postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności rozpoczęte na żądanie strony składa się z dwóch etapów. W pierwszej fazie badane są jedynie kwestie formalne. Kolegium wyjaśniło, że w niniejszej sprawie zaistniały przeszkody przedmiotowe uniemożliwiające prowadzenie postępowania, gdyż wniosek o wszczęcie postępowania nieważnościowego dotyczył decyzji organu I instancji już uchylonej w postępowaniu odwoławczym. Skargę na powyższe postanowienie wniósł w ustawowym terminie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu T. W. nie wskazując żadnych zarzutów. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w odpowiedzi na skargę wniosło o jej oddalenie podtrzymując swą dotychczasową argumentację. Do akt wpłynęło pismo S. W. działającego w imieniu T. W. z [...].07.2020.r. w którym w odpowiedzi na wezwanie z dnia [...] czerwca 2020 r. wskazano, że skarga dotyczy postanowienia Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] marca 2020 r. nr [...] odmawiającego wszczęcia postępowania administracyjnego w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji Wójta Gminy T. P. z dnia 05 .09.2012 r. (znak [...]) w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji na działce nr [...], w miejscowości S. (k.28 akt). Następnie S. W. skorygował w/w pismo wskazując, że dotyczy ono stwierdzenia nieważności decyzji Wójta Gminy T. P. z dnia z dnia [...].08.2012 r. (znak [...]) w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji na działce nr [...], w miejscowości S. (k.180 akt). W piśmie tym Skarżący wskazał, iż interes prawny w zaskarżeniu w/w postanowienia wywodzi z art. 28 k.p.a. w zw. z art. 140 k.c. i art. 61 ust.1 pkt 1-5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, gdyż jej synowi przysługuje prawo do pełnego, dopuszczalnego przez prawo korzystania z jego nieruchomości, w tym do jej zabudowania po wystąpieniu przesłanek do wydania decyzji o warunkach zabudowy. Skarżąc powołał się również na treść art. 140 Kodeksu cywilnego. T. W. podał ponadto, iż w niniejszej sprawie Samorządowe Kolegium Odwoławcze niezasadnie przyjęło, że nie zachodziły podstawy do stwierdzenia nieważności decyzji Wójta Gminy T. P. "z dnia [...] września 2012 r." (znak [...]) obejmującej działkę nr [...]. Decyzja ta została bowiem wydana z rażącym naruszeniem prawa przez co uniemożliwiono "mojemu synowi korzystanie z działki zgodnie z możliwością jej zagospodarowania oraz zgodnie z jego planami". Sąd orzekający przyjął, że pomimo stwierdzonych nieścisłości w w/w piśmie (wynikających zapewne z bardzo licznych postępowań inicjowanych przez rodzinę p. W.) pismo to (po jego korekcie) dotyczy niniejszej sprawy na co wskazuje nr decyzji Wójta Gminy T. P. z dnia z dnia [...].08.2012 r. (znak [...]) obejmującej działkę nr [...]. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje: W niniejszej sprawie skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Przystępując do rozpoznania niniejszej sprawy należy podnieść, że Sąd dostrzega, że złożona skarga jest bardzo uboga w swej treści i nie zawiera – literalnie wyrażonych – wszystkich elementów, o których mowa w art. 57 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019, poz. 2325 – dalej jako: p.p.s.a.). Tym niemniej, Sąd zauważa, że ocena takiej skargi winna nastąpić z uwzględnieniem również pozostałych przepisów Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, w tym art. 134 p.p.s.a. Sąd mając na uwadze unormowania tej ostatniej regulacji dokonał oceny złożonej w niniejszej sprawie skargi i doszedł do wniosku, że skoro T. W. zdecydował się zakwestionować postanowienie o wskazanym numerze, to mając na uwadze istotę samej skargi należy przyjąć, że kwestionuje on w istocie podstawę prawną jego wydania i zwraca się o jego uchylenie (żadne inne dokumenty znajdujące się w aktach sprawy tej oceny Sądu nie podważają). Dokonując zatem oceny dopuszczalności złożonej w niniejszej sprawie skargi Sąd wziął pod uwagę, że w istocie strona Skarżąca sporządzając skargę zarzuciła organom naruszenie prawa i uczyniła to na miarę swoich możliwości. Sądy administracyjne kontrolują legalność działalności administracji publicznej, przy czym, co trzeba zaznaczyć, czynią to w ramach sprawowanego wymiaru sprawiedliwości (art. 1 § 1 i 2 ustawy Prawo o ustroju sądów administracyjnych), a nie związany zarzutami skargi Sąd I instancji, zobowiązany jest do dokonania kontroli zaskarżonego aktu – niezależnie – od zarzutów i wniosków skargi. Finalnie należy również zauważyć, że uzupełnienie złożonej skargi stanowią pisma pełnomocnika Skarżącego z dnia [...] lipca 2020 r. Na wstępie należy wskazać, że niniejszą sprawę na podstawie art. 119 pkt 3 p.p.s.a. rozpoznano w trybie uproszczonym (zarządzenia z k.290 akt sprawy). Przedmiotem kontroli w tym postępowaniu jest postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] marca 2020 r. nr [...] odmawiające wszczęcia postępowania administracyjnego w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji Wójta Gminy T. P. z dnia [...].08.2012 r. (znak [...]) odmawiającej ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji na działce nr [...] w m. S. . Na podstawie art. 61 § 1 k.p.a. (t.j. Dz.U. z 2020 r. poz. 256 ze zm. dalej jako: "k.p.a."), postępowanie administracyjne wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu. Natomiast gdy żądanie, o którym mowa w art. 61 k.p.a., zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, to zgodnie z treścią art. 61 a § 1 k.p.a. organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania, na które zgodnie z § 2 ww. artykułu służy zażalenie. Przepis art. 61a § 1 k.p.a. określa zatem dwie przesłanki, które powodują, iż postępowanie w danej sprawie nie może być wszczęte - przesłankę podmiotową, która wiąże się z brakiem przymiotu strony podmiotu składającego podanie lub przesłankę, że z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte. Wszczęcie postępowania administracyjnego jest zatem uzależnione od wstępnej oceny, czy podmiot występujący z takim wnioskiem posiada legitymację do występowania w roli strony postępowania administracyjnego lub występuje negatywna przesłanka przedmiotowa. Po dokonaniu wstępnej oceny przez organ, po wpłynięciu wniosku o wszczęcie postępowania, iż dany podmiot nie posiada oczywistej legitymacji w tym zakresie, lub z innych uzasadnionych przyczyn, postępowanie nie może być wszczęte, organ ma obowiązek wydać akt administracyjny - postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania administracyjnego. W związku z wnioskiem o stwierdzenie nieważności decyzji Wójta Gminy T. P. , uchylonej decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...].10.2012 r. nr [...] (k.40 akt adm.) należało rozważyć czy istnieje przeszkoda przedmiotowa do wszczęcia postępowania jak również i podmiotowa, choć dla zasadności wydania postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania wystarczające jest wystąpienie jednej z nich. W tym celu należało wziąć pod uwagę szereg okoliczności. Zasadą jest że wniosek o stwierdzenie nieważności może złożyć strona postępowania. W wyjątkowych sytuacjach, taki wniosek może złożyć podmiot, który legitymuje się interesem prawnym. W okolicznościach badanej sprawy poza sporem pozostaje, że wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji z dnia [...].08.2012 r. złożył T. W., który jako właściciel dz. nr [...] został przez Wójta Gminy T. P. uznany za stronę postępowania zakończonego wydaniem decyzji z dnia [...].08.2012 r. nr [...] Jak wynika z akt administracyjnych decyzja z dnia [...].08.2012 r. była T. W. doręczona, a także był on informowany w toku poprzedzającego wydanie tej decyzji postępowania, w trybie art. 61 § 4 oraz art. 10 § 1 k.p.a. Przesłanki do stwierdzenia nieważności decyzji określono w art. 156 § 1 k.p.a. Mają one postać wad kwalifikowanych i odnoszą się do konkretnej decyzji, wieńczącej określony rodzaj postępowania czy to w trybie zwykłym czy nadzwyczajnym. Wada kwalifikowana to szczególna postać naruszenia prawa. Skoro z treści przepisu art. 156 k.p.a. wynika, że organ stwierdza nieważność decyzji, to oznacza, że - zasadą jest - istnienie decyzji, która w przypadku wystąpienia kwalifikowanych wad może zostać usunięta z obrotu w trybie stwierdzenia jej nieważności. W przypadku braku takiej decyzji z powodu wyeliminowania jej z obrotu prawnego, brak jest przedmiotu sprawy o stwierdzenie nieważności. Uchylenie decyzji wywołuje skutek ex nunc co oznacza, że skutek ten działa na przyszłość od momentu podjęcia aktu o uchyleniu decyzji. Stwierdzenie nieważności decyzji eliminuje skutki takiej decyzji od momentu jej podjęcia. Występuje tu bowiem skutek ex tunc. W judykaturze akcentuje się, że decyzja jest aktem stosowania prawa (por. wyrok NSA z dnia [...].11.2016 r. sygn. II OSK [...]). Występują też akty obowiązywania prawa. Są nimi np. akty prawa miejscowego. W świetle ugruntowanego stanowiska judykatury, stwierdzenie nieważności uchwały uznaje się za uzasadnione wówczas gdy jej - uchylone przepisy można nadal zastosować - do sytuacji z przeszłości, teraźniejszości lub przyszłości. Jak podkreśla się, bowiem w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego jeżeli uchwała została uchylona lub zmieniona, lecz może być - nadal - stosowana do sytuacji z okresu poprzedzającego uchylenie lub zmianę, to nadal istnieje potrzeba weryfikacji twierdzeń co do naruszania przez uchwałę interesu prawnego lub uprawnień danego podmiotu (por. Uchwała TK z [...].09.1994 r., sygn. W [...], Lex nr 25333). Jednocześnie utrata mocy obowiązującej przepisu prawa następuje w sytuacji, gdy nie może być on zastosowany (por. wyrok TK z [...].04.1994 r., sygn. K [...], Lex nr 25111). To stanowisko Trybunału Konstytucyjnego, w ocenie Sądu sprawę niniejszą rozpoznającego, jakkolwiek dotyczyło aktu prawa miejscowego, to jednak stanowi wskazówkę przy badaniu wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji. Cechą decyzji administracyjnej jest to, że jest ona wykonalna i wywołuje określone skutki prawne. Nie oznacza to, że w każdym przypadku można wystąpić o stwierdzenie nieważności decyzji uchylonej. Taką ewentualność można sobie natomiast wyobrazić, gdy decyzja będzie wywoływała skutki na przyszłości, odmiennie kształtując sytuację prawną podmiotu. Jeśli decyzja będzie podstawą wydania innych decyzji, wyeliminowanie skutków wadliwej decyzji uzasadnia ewentualne wdrożenie postępowania w sprawie stwierdzenia jej nieważności, gdyż taka decyzja może być źródłem wydania innych decyzji kształtujących w przyszłości sytuację prawną podmiotu w oparciu o wadliwą decyzję pierwotną np. w procesie budowlanym - decyzje powiązane ( np. wydanie decyzji w oparciu o wadliwą decyzję pierwotną, będzie mogło stanowić podstawę do stwierdzenia nieważności decyzji pierwotnej, by wyeliminować ją z obrotu ze skutkiem ex tunc). Nieważność decyzji z samej swej natury wywołuje daleko bardziej idące konsekwencje niż jej uchylenie. Tak więc nawet uchylenie decyzji, a więc nie funkcjonowanie jej w obrocie prawnym, nie powoduje - automatycznie - niemożności stwierdzenia jej nieważności. Kluczowym jest bowiem przyjrzenie się skutkom jakie dane rozstrzygnięcie będzie ze sobą niosło. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia [...] listopada 2015 r. stanął na stanowisku, że postępowanie o stwierdzenie nieważności decyzji nie staje się bezprzedmiotowe tylko z tego względu, że wskutek wcześniejszych zdarzeń kwestionowana decyzja utraciła moc wiążącą ze skutkiem ex nunc. "W każdej bowiem sprawie rozważenia wymaga to, jakie skutki konkretna decyzja wywołała od momentu jej wydania do daty wyeliminowania jej z obrotu prawnego i czy ochrona interesu prawnego wnioskodawcy uzasadnia prowadzenie postępowania nieważnościowego" (por. wyrok NSA z dnia [...] listopada 2015 r. sygn. akt II OSK [...]). Stanowisko to w pełni podziela Sąd w składzie rozpoznającym sprawę niniejszą. Dlatego dokonując oceny legalności zaskarżonego postanowienia Kolegium należało mieć na uwadze, że uchyloną decyzją z dnia [...].08.2012 r. nr [...] odmówiono ustalenia warunków zabudowy. Decyzja ta (jako odmawiająca ustalenia warunków zabudowy) nie była zatem źródłem kształtowania na przyszłość sytuacji prawnej podmiotu - w rozumieniu - konieczności wydawania innych aktów, gdyż jest to decyzja autonomiczna. Nie stanowiła ona elementu w procesie wydawania decyzji powiązanych ze sobą. Przepisy prawa materialnego właściwe w niniejszej sprawie zawiera ustawa z dnia 27 marca 2003 roku o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2012, poz. 647 – w dacie wydawania uchylonej decyzji odmawiającej ustalenia warunków zabudowy; aktualnie - Dz.U. z 2020r. poz. 293 z późn. zm. - dalej u.p.z.p.). zauważyć trzeba, że nawet decyzja o warunkach zabudowy nie przesądza jeszcze o prawie do prowadzenia konkretnej inwestycji w konkretnym miejscu, a jedynie określa, czy dana inwestycja w danym miejscu jest w ogóle możliwa (por. wyrok NSA z dnia [...] kwietnia 2012 r., II OSK [...], Lex nr 1216331). Z samej, bowiem istoty decyzji o warunkach zabudowy wynika, że jej wydanie nie wiąże się dla stron z obowiązkiem działania, zaniechania, czy też z nakazem znoszenia zachowania innych podmiotów (por. postanowienie NSA z dnia [...].01.2013 r., sygn. akt II OZ [...]). Wskazuje się wręcz, że decyzja o warunkach zabudowy stanowi szczegółową urzędową informację o tym, jaki obiekt i pod jakimi warunkami inwestor może na danym terenie zrealizować (por. wyrok NSA z dnia [...].12.2014 r. sygn. II OSK [...]). W rozpoznawanej sprawie wniosek o stwierdzenie nieważności dotyczył uchylonej decyzji - odmawiającej - ustalenia warunków zabudowy. Już istota takiej decyzji wskazuje, że nie ma podstaw do eliminacji jej ze skutkiem ex tunc, gdyż jej zasięg oddziaływania i kształtowania sytuacji prawnej podmiotu zamyka się w treści tej decyzji. Słusznie Kolegium stwierdziło, że ta okoliczność stanowi przeszkodę do prowadzenia postępowania nieważnościowego, uzasadniającą odmowę jego wszczęcia, gdyż nie istnieje przedmiot wniosku strony a decyzja, której dotyczy wniosek, nie została podjęta w systemie decyzji powiązanych. Uchylona decyzja odmawiająca ustalenia warunków zabudowy nie wywołuje takich skutków, które wymagałyby ich eliminacji ze skutkiem ex tunc i nie jest możliwe również aby ta uchylona decyzja wywoływała na przyszłość skutki prawne, kształtując sytuację prawną podmiotu. Co do - zasady - w razie złożenia wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji już uchylonej w chwili złożenia tego wniosku należy oceniać, czy istniały przesłanki do stwierdzenia jej nieważności. Niemniej w okolicznościach badanej sprawy, Samorządowe Kolegium Odwoławcze - w tej konkretnej sprawie -odmawiając wszczęcia postępowania administracyjnego w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji Wójta Gminy T. P. z dnia [...].10.2012 r. (znak [...]) odmawiającej ustalenia warunków zabudowy nie uchybiło przepisom k.p.a. Jakkolwiek, bowiem - co do zasady - aktualne są wyżej przytoczone rozważania odnośnie możliwości stwierdzania nieważności decyzji uchylonych, to mając na względzie charakter - konkretnie - podjętej przez Wójta Gminy T. P. decyzji z dnia [...].08.2012 r. nr [...] należało podzielić stanowisko Kolegium wyrażone w zaskarżonym postanowieniu. Fundamentalnym dla oceny prawidłowości rozstrzygnięcia Kolegium było ustalenie, czy i ewentualnie jakie skutki mogła wywołać uchylona decyzja Wójta Gminy T. P. z [...].08.2012 r. nr [...]. Sąd dostrzega, że uzasadnienie zaskarżonego postanowienia Kolegium, jest dotknięte wadą, ponieważ nie odwołuje się ono w sposób szczegółowy do skutków decyzji odmawiającej ustalenia warunków zabudowy. W ocenie Sądu, wada ta jednak pozostaje bez wpływu na wynik sprawy, ponieważ w przekazanych przez Kolegium aktach sprawy, znajduje się pełna dokumentacja postępowania zakończonego wydaniem decyzji Wójta Gminy T. P. z [...].08.2012 r. nr [...]. Kluczowe znaczenie miało natomiast to, że domagano się stwierdzenia nieważności - uchylonej decyzji odmawiającej ustalenia warunków zabudowy. Jako taka, nie mogła ona więc wywoływać bezpośrednich skutków materialnoprawnych, a jedynie skutki faktyczne w postaci uniemożliwienia zrealizowania objętej żądaniem wniosku o ustalenie warunków zabudowy inwestycji. Przedmiotowa decyzja ze swej natury nie rodziła bowiem żadnych obowiązków, ani praw. Inna sytuacja miałaby miejsce, gdyby organ w niniejszej sprawie wydał decyzję ustalającą warunki zabudowy. Jednakże w przypadku decyzji odmawiającej ustalenia warunków zabudowy decyzja taka nie mogła rodzić żadnych skutków, które miałyby podlegać cofnięciu w wyniku postępowania nieważnościowego. Tym samym zarówno uchylenie owej decyzji, jak i stwierdzenie jej nieważności, kreowałoby taką samą sytuację prawną po stronie Skarżącego, ponieważ zarówno wyeliminowanie decyzji z mocą wsteczną (ex tunc) w toku postępowania nieważnościowego, jak i z momentem wydania decyzji uchylającej ją (ex nunc) prowadziłoby to takich samych konsekwencji. Dlatego też postępowanie o stwierdzenie nieważności wcześniej uchylonej decyzji Wójta Gminy T. P. z [...].08.2012 r., znak [...] byłoby bezprzedmiotowe, a co za tym idzie rozstrzygnięcie podjęte przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze było prawidłowe. Wobec powyższego na podstawie art. 151 p.p.s.a. skargę oddalono.