II GSK 984/20

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Zbigniew Czarnik po rozpoznaniu w dniu 20 października 2020 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej P Sp. z o.o. w K od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach z dnia 20 maja 2020 r., sygn. akt II SA/Ke 426/20 w sprawie ze sprzeciwu P Sp. z o.o. w K od decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K z dnia [..] marca 2020 r., nr [...] w przedmiocie odmowy uchylenia decyzji w sprawie zmiany zezwolenia na wykonywanie regularnych przewozów osób w krajowym transporcie drogowym oddala skargę kasacyjną UZASADNIENIE Wyrokiem z 20 maja 2020 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach (dalej: WSA w Kielcach lub Sąd I instancji) oddalił sprzeciw P Sp. z o.o. z siedzibą w K (dalej: wnosząca sprzeciw lub spółka) na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K (dalej: Kolegium) z dnia [...]marca 2020 r. w przedmiocie odmowy uchylenia decyzji w sprawie zmiany zezwolenia. Ze stanu faktycznego sprawy przyjętego przez Sąd I instancji wynika, że decyzją z [..] listopada 2019 r. Marszałek Województwa Świętokrzyskiego (dalej: Marszałek) zmienił zezwolenie dla spółki na wykonywanie regularnych przewozów osób w krajowym transporcie drogowym w ramach linii regularnej J – K . Wnioskiem z 18 grudnia 2019 r. M K domagał się wznowienia postępowania zakończonego powyższą decyzją. Postanowieniem z 23 grudnia 2019 r. Marszałek wznowił postępowanie w sprawie zmiany zezwolenia, a decyzją z [...] lutego 2020 r. odmówił uchylenia decyzji własnej z [...] stycznia 2019 r. w sprawie zmiany zezwolenia. W uzasadnieniu organ wskazał, że M K słusznie nie brał udziału w postępowaniu zakończonym decyzją ostateczną z dnia [...] listopada 2019 r., gdyż zmiana ta nie miała wpływu na sytuację finansową jego firmy. Decyzją z [...] marca 2020 r. Kolegium uchyliło decyzję Marszałka z [...] lutego 2020 r. SKO wskazało, że aby można było za stronę niniejszego postępowania uznać M K , należałoby wykazać, że zmiana zezwolenia wydana dla Spółki stanowi zagrożenie dla jego działalności. Prowadząc postępowanie wznowieniowe w sprawie zmiany zezwolenia dla P Sp. z o.o., Marszałek wskazał, że pogorszenie kondycji finansowej M K nastąpiło wcześniej niż dokonana w dniu [...] listopada 2019r. zmiana zezwolenia dla P . W ocenie Kolegium stanowisko organu I instancji, zgodnie z którym "ewentualny spadek sprzedaży biletów, o którym pisze M K w swoim wniosku spowodowany jest przede wszystkim ograniczeniem komunikacji przez przedsiębiorcę" nie zostało poparte żadnymi wyjaśnieniami czy też dowodami. Kolegium podało ponadto, że wyrokiem z dnia 17 grudnia 2019 r. Naczelny Sąd Administracyjny uchylił wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach z dnia 6 czerwca 2019 r. o sygn. akt II SA/Ke 304/19, decyzję SKO oraz decyzję Marszałka, o odmowie uchylenia decyzji własnej w sprawie wydania na rzecz P Sp. z o.o. zezwolenia na wykonywanie regularnych przewozów w krajowym transporcie drogowym w ramach linii regularnej J-K . Powodem uchylenia tych wszystkich rozstrzygnięć było dostrzeżone przez Naczelny Sąd Administracyjny pominięcie przez organy danych dotyczących sprzedaży biletów z kas fiskalnych i oparcie się jedynie na danych dotyczących sprzedaży biletów ulgowych. Uchybienie to prowadzi do "naruszenia art. 22a ust. 5 ustawy o transporcie drogowym, bowiem nie nastąpiła pełna analiza sytuacji rynkowej, w zakresie określonym w art. 22a ust. 5 ustawy, to jest pełne porównanie kompletnych rozkładów jazdy konkurujących na tych samych trasach przewoźników". Mając na względzie powyższe SKO zwróciło uwagę, że również w niniejszym postępowaniu organ I instancji nie przeprowadził takiej analizy w zakresie danych z kas fiskalnych. WSA w Kielcach oddalił sprzeciw spółki. Sąd uznał, że organ II instancji zasadnie wydał decyzję kasatoryjną. Decyzja taka może zapaść wyłącznie w sytuacji, gdy wątpliwości organu drugiej instancji co do stanu faktycznego nie da się wyeliminować w trybie art. 136 k.p.a. W ocenie WSA organ odwoławczy w niniejszym przypadku zasadnie uznał, że zachodzą przesłanki do zastosowania dyspozycji art. 138 § 2 k.p.a. Organ I instancji po wznowieniu postępowania na podstawie przesłanki przewidzianej w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. na wniosek M K odmówił uchylenia decyzji własnej w sprawie zmiany zezwolenia wydanego dla Spółki uznając, że wnioskodawcy nie przysługiwał status strony w postępowaniu. Sąd I instancji podzielił stanowisko Kolegium, zgodnie z którym postępowanie dowodowe przeprowadzone przez organ I instancji zawiera istotne braki. Organ oparł się na domniemaniu, którego nie zweryfikował w żaden sposób, że spadek rentowności przedsiębiorstwa M K spowodowany jest w całości ograniczeniem przez niego komunikacji i że w związku z tym decyzja zmieniająca zezwolenie nie wpływa w żadnym stopniu na zagrożenie jego funkcjonowania. Wnosząca sprzeciw złożyła skargę kasacyjną od wyroku WSA, zaskarżając to orzeczenie w całości. Wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości, ewentualnie uchylenie zaskarżonego wyroku w całości oraz poprzedzającej go decyzji Kolegium z [...]marca 2020 r., a także o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego. Zaskarżonemu wyrokowi zarzuciła naruszenie przepisów prawa procesowego, które miało wpływ na wynik sprawy: "art. 145 § 1 pkt c" i art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.), dalej: p.p.s.a. w zw. z art. art. 80 k.p.a. poprzez przyjęcie przez Sąd I instancji, że analiza w zakresie regularnego przewozu osób na linii regularnej J –K nie została przeprowadzona przez organ I instancji w sposób odpowiadający przepisom art. 22a ust. 5 u.t.d. i tym samym nie jest możliwa ocena czy zmiana zezwolenia wydanego dla Spółki na wykonywanie regularnych przewozów na linii J –K stanowi zagrożenie dla już istniejących linii regularnych – pomimo, że z materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie wprost wynika, że zmiana zezwolenia wydanego dla Spółki nie niesie za sobą implikacji w postaci zagrożenia dla już istniejących linii regularnych, w tym linii regularnej obsługiwanej przez M K. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 182 § 2a p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny (dalej: NSA) rozpoznaje skargę kasacyjną od wyroku wojewódzkiego sadu administracyjnego oddalającego sprzeciw od decyzji na posiedzeniu niejawnym. Z art. 182 § 3 p.p.s.a. wynika, że w takim przypadku NSA orzeka w składzie jednego sędziego. Zgodnie z art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć wyłącznie na naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (pkt 1) lub na naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (pkt 2). NSA rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., a zatem w zakresie wyznaczonym w podstawach kasacyjnych przez stronę wnoszącą omawiany środek odwoławczy, z urzędu biorąc pod rozwagę tylko nieważność postępowania, której przesłanki w sposób enumeratywny wymienione zostały w art. 183 § 2 p.p.s.a., a które w niniejszej sprawie nie występują. Związanie podstawami skargi kasacyjnej polega na tym, że wskazanie przez stronę wnoszącą skargę kasacyjną naruszenia konkretnego przepisu prawa materialnego, czy też procesowego, określa zakres kontroli NSA. W skardze kasacyjnej spółka postawiła zarzut w ramach podstawy kasacyjnej określonej w art. 174 pkt 2 p.p.s.a., czyli naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Skuteczność zarzutu sformułowanego w ramach tej podstawy kasacyjnej uzależniona jest zatem od wykazania przez stronę, że gdyby nie doszło do zarzucanego uchybienia przepisom postępowania, to mogłoby zapaść orzeczenie wojewódzkiego sądu administracyjnego o innej treści niż zaskarżone. Zdaniem NSA, zarzut skargi kasacyjnej jest chybiony w zakresie, w jakim wskazuje na naruszenie art. 151 i "art. 145 § 1 pkt c" p.p.s.a. Wbrew twierdzeniom autora skargi kasacyjnej, w tej sprawie nie doszło do oddalenia skargi, lecz do oddalenia sprzeciwu. Wprawdzie zgodnie z art. 64b § 1 p.p.s.a. do sprzeciwu od decyzji stosuje się odpowiednio przepisy o skardze, ale tylko wówczas, jeżeli ustawa nie stanowi inaczej. W niniejszej sprawie nie mogły znaleźć nawet odpowiedniego zastosowania przepisy art. 151 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a., które określają rozstrzygnięcia wojewódzkiego sądu administracyjnego, jakie mogą zapaść wskutek rozpoznania skargi. Ustawodawca w art. 151a § 1 i 2 p.p.s.a. przewidział bowiem szczególną regulację dotyczącą rozstrzygnięć podejmowanych przez sąd po rozpoznaniu sprzeciwu od decyzji. Oznacza to, że WSA nie mógł zastosować i nie zastosował w tej sprawie art. 151, ani art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. Zaskarżony wyrok został wydany na podstawie art. 151a § 2 p.p.s.a., zgodnie z którym w przypadku nieuwzględnienia sprzeciwu od decyzji sąd oddala sprzeciw. W skardze kasacyjnej nie został postawiony zarzut naruszenia tego przepisu. Pomimo wady formalnej zarzutu podniesionego w skardze kasacyjnej, Sąd II instancji dokona jego oceny mając na uwadze uchwałę NSA z 26 października 2009 r., I OPS 10/09, ONSAiWSA 2010, nr 1, poz. 1. W ocenie spółki w sprawie doszło do naruszenia art. 80 k.p.a. poprzez przyjęcie, że analiza w zakresie regularnego przewozu osób na linii regularnej J –K nie została przeprowadzona przez organ I instancji w sposób odpowiadający przepisom art. 22a ust. 5 u.t.d. i tym samym nie jest możliwa ocena, czy zmiana zezwolenia wydanego dla Spółki na wykonywanie regularnych przewozów na linii J –K stanowi zagrożenie dla już istniejących linii regularnych – pomimo, że z materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie wprost wynika, że zmiana zezwolenia wydanego dla Spółki nie niesie za sobą implikacji w postaci zagrożenia dla już istniejących linii regularnych, w tym linii regularnej obsługiwanej przez M K. Przypomnieć należ, że zgodnie z art. 22a ust. 3 i ust. 5 u.t.d. podjęcie decyzji w sprawie wydania nowego lub zmiany istniejącego zezwolenia na linie komunikacyjne o długości do 100 km, w szczególności w zakresie zwiększenia pojemności pojazdów, częstotliwości ich kursowania, zmiany godzin odjazdów z poszczególnych przystanków powinno być poprzedzone analizą sytuacji rynkowej w zakresie regularnego przewozu osób. Analiza ta jest przeprowadzana co najmniej raz w roku z uwzględnieniem: 1) istniejącej komunikacji, w tym rodzaju pojazdów, godzin ich odjazdów lub częstotliwości kursów oraz ich dostosowania do potrzeb społecznych; 2) dotychczasowego wywiązywania się przewoźników posiadających zezwolenia z realizacji przewozów i stosowanych taryf; 3) przewidywanych zmian w natężeniu przewozu podróżnych; 4) miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy lub planu zagospodarowania przestrzennego województwa. Organ wydając nowe zezwolenie lub zmieniając już istniejące zezwolenie ma obowiązek dokonać analizy rynkowej z uwzględnieniem czynników określonych w art. 22a ust. 5 u.t.d. Przepis ten nie zawiera zamkniętego katalogu podlegających ocenie czynników. Podstawę analizy rynkowej przy udzielaniu czy zmianach zezwoleń stanowi to, czy zgodnie z art. 22a ust. 1 pkt 2 lit. a) u.t.d. projektowana linia regularna nie będzie stanowić zagrożenia dla już istniejących linii regularnych. Zatem przedmiotem analizy powinna być sytuacja ekonomiczna przewoźnika już działającego na danej linii w kontekście potencjalnego wpływu zmian w rozkładach jazdy konkurencyjnych przewoźników na tę sytuację ekonomiczną. W rozpoznawanej sprawie organ I instancji stwierdził arbitralnie, że niewielka zmiana trasy przejazdu spowodowana zapotrzebowaniem społecznym i niewielkie przesunięcia niektórych kursów nie spowodują zagrożenia dla komunikacji już istniejącej. Ponadto Marszałek wskazuje, że ewentualny spadek sprzedaży biletów, o którym pisze M K spowodowany jest przede wszystkim ograniczeniem komunikacji przez przedsiębiorcę. W konsekwencji powyższego organ stwierdza, że M K nie przysługiwał status strony w niniejszym postępowaniu oraz słusznie nie brał on udziału w postępowaniu zakończonym decyzją ostateczną Marszałka z [...]listopada 2019 r. Ze względu na uznaniowość rozstrzygnięcia podejmowanego na podstawie art. 22a ust.1 pkt 2 u.t.d. organ prowadzący postępowanie zobowiązany jest w sposób szczególnie staranny zebrać i rozpatrzyć całokształt materiału dowodowego sprawy. Słusznie wskazało Kolegium, że organ I instancji nie poparł żadnymi wyjaśnieniami ani dowodami tezy o tym, że przyczyną spadku sprzedaży biletów jest ograniczenie kursów przez M K . Zgodzić się należy z organem II instancji, że skoro w sprawie nie dokonano analizy w zakresie danych z kas fiskalnych, to nie nastąpiła pełna analiza sytuacji rynkowej, o której stanowi art. 22a ust.5 u.t.d. Podkreślenia wymaga, że sprzeciw od decyzji jest środkiem zaskarżenia, służącym w istocie do weryfikacji prawidłowego ustalenia przez organ administracyjny przesłanek uchylenia decyzji i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. W art. 64e p.p.s.a. ustawodawca jednoznacznie określił, że rozpoznając sprzeciw od decyzji, sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 kpa. Tym samym sprzeciw inicjuje kontrolę sądową działania organu drugiej instancji w ograniczonym zakresie, wykluczając tym samym całościową kontrolę legalności postępowania administracyjnego. Ze wskazanych powodów Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną na podstawie art. 184 p.p.s.a.