II OSK 2048/20

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Andrzej Wawrzyniak Sędziowie: Sędzia NSA Barbara Adamiak (spr.) Sędzia NSA Małgorzata Masternak-Kubiak po rozpoznaniu w dniu 15 grudnia 2020 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej A. P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 18 grudnia 2019 r. sygn. akt III SA/Gl 857/19 w sprawie ze skargi A. P. na decyzję Ś. Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w K. z dnia 6 sierpnia 2019 r. nr ... w przedmiocie choroby zawodowej oddala skargę kasacyjną. UZASADNIENIE Zaskarżonym wyrokiem z dnia 18 grudnia 2019 r. sygn. akt III SA/Gl 857/19 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach, oddalił skargę A. P. na decyzję S. Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w K. z dnia 6 sierpnia 2019 r. nr ... w przedmiocie choroby zawodowej. W uzasadnieniu wyroku Sąd wskazał, że kontroli podlegała decyzja S. Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego z 6 sierpnia 2019 r., którą utrzymano w mocy decyzję Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w R. S. z 10 lutego 2017 r. odmawiającą stwierdzenia u strony choroby zawodowej pod postacią przewlekłej choroby układu ruchu wywołanej sposobem wykonywania pracy, przewlekłego zapalenia okołostawowego barku wymienionego w pozycji ... wykazu chorób zawodowych stanowiącym załącznik do rozporządzenia Rady Ministrów z 30 września 2009r. w sprawie chorób zawodowych (Dz.U. z 2013 r. poz.1367). Skarżący był badany w Wojewódzkim Ośrodku Medycyny Pracy w K., Poradni Chorób Zawodowych w S. Lekarze specjaliści w opinii z 15 lipca 2016 r. w oparciu o wskazany w aktach opis wykonywanych przez skarżącego czynności, ocenionych jako praca w narażeniu, stwierdzili, że od czerwca 2014 r. skarżący korzysta z świadczeń emerytalnych, zaś w 2015 r. zgłosił się do poradni ortopedycznej ze względu na nasilenie dolegliwości bólowych. W wyniku przeprowadzonego w czerwcu 2015 r. badania MR prawego stawu barkowego ujawniono zmiany zwyrodnieniowe wytwórcze w obrębie barku z naderwaniem ścięgna głowy długiej mięśnia dwugłowego ramienia. Nadto badany przeszedł w kwietniu 2015 r. zawał mięśnia sercowego i jest po angioplastyce naczyń wieńcowych i inplantacji stendu. Lekarze orzecznicy nie stwierdzili dostatecznych podstaw do rozpoznania u badanego choroby zawodowej, a to ze względu na uraz barku prawego w lutym 2014 r. oraz nasilenie dolegliwości bólowych już po zakończeniu pracy zawodowej. Stanowisko to zostało potwierdzone w opinii z 11 stycznia 2017 r. i 26 czerwca 2018 r. oraz z 27 lipca 2018 r. (wydane już po wyroku WSA w Gliwicach z 18.12.2017 r.), w której podkreślono, że zmiany zwyrodnieniowe – wytwórcze rozpoznane są wśród całej populacji, w tym osób nie pracujących fizycznie. W toku postępowania lekarze orzecznicy odnosząc się do wywiadu z badanym podawali, że doznał on urazu prawego barku w lutym 2014 r. w pracy, jednakże nie zgłosił tego zdarzenia jako wypadek w pracy, nie posiadał żadnej dokumentacji medycznej, nie korzystał ze zwolnienia od świadczenia pracy z tego tytułu. Okoliczność ta jedynie została odnotowana w dokumentacji, nie mogła mieć natomiast decydującego wpływu na wnioski końcowe opinii. Sąd przywołał wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z 18 grudnia 2017 r.(sygn. akt IV SA/Gl 476/17), w którym zalecono przy ponownym rozpoznaniu sprawy ustalenie co było przyczyną stwierdzonej u skarżącego choroby w postaci przewlekłego około stawowego zapalenia barku prawego, która odpowiada jednostce chorobowej wymienionej w poz. ... wykazu chorób zawodowych. Jednocześnie w wyroku z 18 czerwca 2019 r. (sygn. akt III SAB/Gl 6/19) orzekając o przewlekłym prowadzeniu postępowania Sąd ten stwierdził, że pismo Instytutu Medycyny Pracy i Zdrowia Środowiskowego w S. z 26 czerwca 2017 r. stanowiło wykonanie zaleceń zawartych w wyroku WSA w Gliwicach z 18 grudnia 2017 r., a zostało dodatkowo uzupełnione w opinii z 27 lipca 2018 r. Dalsza korespondencja organów sanitarnych z tym Instytutem nie była celowa, a organ winien ocenić zgromadzony w sprawie materiał dowodowy i wydać decyzję. Sąd stwierdził, że ocenia stanu zdrowia skarżącego w zakresie ustalenia istnienia choroby zawodowej nastąpiła zgodnie ze wskazówkami zawartymi w uzasadnieniu wyroku WSA w Gliwicach z 18 grudnia 2017 r., a lekarze orzecznicy nie stwierdzili związku przyczynowo-skutkowego pomiędzy warunkami wykonywania pracy a stanem zdrowia skarżącego, w szczególności podkreślając nasilenie dolegliwości bólowych w 2015 roku to jest w okresie gdy skarżący korzystał ze świadczeń emerytalnych, nie wykonywał już pracy w narażeniu. Jednocześnie wskazano na brak jakiejkolwiek dokumentacji dotyczącej zdarzenia w pracy z lutego 2014 r., na które skarżący wskazał w wywiadzie. Sąd uznał, że orzeczenia lekarskie wydane zostały na podstawie właściwie sporządzonej analizy narażenia zawodowego oraz dostępnej dokumentacji medycznej, a opinia ta nie musi zawierać oryginałów dokumentacji medycznej przedstawionej lekarzowi orzecznikowi. Sąd wywiódł zatem, że nie były zasadne zarzuty, że wydane decyzje zapadły bez przeprowadzenia właściwego postępowania, w oparciu o niepełny materiał dowodowy. W szczególności organ odwoławczy w sposób wszechstronny oraz wnikliwy przeprowadził postępowanie dowodowe, uzupełnił je o rozpatrzenie zarzutów zawartych w odwołaniu, co znalazło odzwierciedlenie zwłaszcza w uzasadnieniu wydanej decyzji, stosownie do art. 107 § 3 kodeksu postępowania administracyjnego. W oparciu o powyższe, Sąd pierwszej instancji stwierdził, że wydane w niniejszej sprawie orzeczenia lekarskie w sposób wyczerpujący przedstawiały powody, z których wyprowadzono wniosek o braku podstaw do stwierdzenia choroby zawodowej. Z ich treści wynikało, że podjęte ustalenia w zakresie stanu klinicznego na podstawie badania lekarskiego i przeprowadzonych badań dodatkowych zostały skonfrontowane z zakresem oceny narażenia zawodowego oraz charakterystyki stanowiska pracy podanego przez pracodawcę. Mając zatem na względzie powyższe Sąd zgodził się ze stanowiskiem organów Inspekcji Sanitarnej, że wydane w sprawie orzeczenia lekarskie poprzedzono dokładną analizą zgromadzonej dokumentacji, są obiektywne i przekonujące. W badaniach tych odniesiono się do schorzeń skarżącego i etiologii ich powstania, co dodatkowo omówiono w opinii uzupełniającej. Mając powyższe na względzie Sąd podzielił stanowisko organu, że w stanie faktycznym i prawnym niniejszej sprawy nie zaistniały podstawy do stwierdzenia u skarżącego choroby zawodowej. W ocenie Sądu postępowanie zostało przeprowadzone w sposób prawidłowy, a zaskarżonej decyzji nie można zarzucić wadliwości, uzasadniającej jej wyeliminowanie z obrotu prawnego. Organy w toku prowadzonego postępowania w sposób należyty wyjaśniły bowiem okoliczności stanu faktycznego oraz dokonały prawidłowego ustalenia mającej zastosowanie normy. Sporządzone natomiast uzasadnienie wyjaśnia podstawę prawną przyjętego rozstrzygnięcia w sposób wyczerpujący, nie naruszając tym samym wyrażonej w art. 11 kodeksu postępowania administracyjnego zasady przekonywania. W sprawie nie doszło też do naruszenia prawa strony do czynnego w nim udziału, gdyż strona została zawiadomiona zgodnie z art. 10 kodeksu postępowania administracyjnego o możliwości zapoznania się z aktami sprawy i wypowiedzenia co do zgromadzonego w nich materiału dowodowego (pismo z 19 listopada 2019 r. k.89 akt adm.), a nadto była aktywna w toku tegoż postępowania formułując swe stanowisko w pismach procesowych. Organ pominął wnioski dowodowe skarżącego zawarte w piśmie z 1 sierpnia 2019 r. odwołując się do wyroku WSA w Gliwicach z 18 czerwca 2019 r. (sygn. akt III SAB/Gl 6/19) w kwestii toku prowadzonego postępowania i konieczności dalszego uzupełniania opinii lekarskich. W ocenie Sądu, w sprawie nie doszło więc do naruszenia przepisów postępowania przywołanych w skardze. Mając na względzie powyższe Wojewódzki Sąd Administracyjny, na podstawie art. 151 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, oddalił skargę. W skardze kasacyjnej A. P. zaskarżył powyższy wyrok w całości, wnosząc o zmianę zaskarżonego wyroku w całości poprzez stwierdzenie u skarżącego choroby zawodowej, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości oraz poprzedzającej go decyzji S. Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania w tym kosztów zastępstwa procesowego w wysokości prawem przepisanej. Skarżący kasacyjnie oświadczył, że zrzeka się rozprawy. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono: I. w ramach podstawy kasacyjnej wskazanej w art. 174 pkt 1 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi naruszenie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach następujących przepisów prawa materialnego: 1. art. 2351 Kodeksu pracy przez brak jego zastosowania i brak uchylenia decyzji S. Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w K. z dnia 6 sierpnia 2019 r., w sytuacji w której w toku postępowania prowadzonego przez S. Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w K. w ogóle nie zbadano, czy w realiach niniejszej sprawy zachodzi wysokie prawdopodobieństwo związku przyczynowo-skutkowego pomiędzy charakterem wykonywanej przez skarżącego pracy a rozpoznanym u skarżącego schorzeniem; II. w ramach podstawy kasacyjnej wskazanej w art. 174 pkt 2 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi naruszenie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy w postaci: 1. art. 151 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi przez oddalenie skargi pomimo mającego istotny wpływ na wynik sprawy naruszenia przez S. Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w K. przy wydawaniu decyzji z dnia 6 sierpnia 2019 r. przepisów postępowania w postaci art. 7, art. 77 § 1 i 80 kodeksu postępowania administracyjnego, - przez brak należytego wyjaśnienia i ocenienia sprawy przez brak zlecenia wydania kolejnej opinii przez inny Wojewódzki Ośrodek Medycyny Pracy niż Wojewódzki Ośrodek Medycyny Pracy w K., w sytuacji, w której dotychczas sporządzone opinie biegłych lekarzy są opiniami niepełnymi, nielogicznymi i budzącymi liczne wątpliwości, - przez brak ustalenia czy w realiach niniejszej sprawy zachodzi wysokie prawdopodobieństwo związku przyczynowo-skutkowego pomiędzy charakterem wykonywanej przez skarżącego pracy a rozpoznanym u skarżącego schorzeniem, - przez brak ustalenia czy zgormadzony w sprawie materiał dowodowy pozwala na obalenie domniemania wystąpienia u skarżącego choroby zawodowej w sytuacji, w której skarżący wykonywał pracę w sposób rodzący ryzyko powstania choroby zawodowej; 2. art. 151 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi przez oddalenie skargi pomimo mającego istotny wpływ na wynik sprawy naruszenia, przez S. Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego przy wydawaniu decyzji z dnia 6 sierpnia 2019 r., przepisów postępowania w postaci art. 153 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi przez brak realizacji oceny prawnej i wskazań co do dalszego postępowania wyrażonych w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 18 grudnia 2017 r. sygn. akt IV SA/GI 476/17. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: 1. Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. 2. Skargę kasacyjną oparto na zarzutach naruszenia przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. 2.1. Naruszenie prawa materialnego wyprowadzono z art. 2351 Kodeksu pracy, zarzucając jego niezastosowanie. Według art. 2351 Kodeksu pracy: "Za chorobę zawodową uważa się chorobę, wymienioną w wykazie chorób zawodowych, jeżeli w wyniku oceny warunków pracy można stwierdzić bezspornie lub z wysokim prawdopodobieństwem, że została ona spowodowana działaniem czynników szkodliwych dla zdrowia występujących w środowisku pracy albo w związku ze sposobem wykonywania pracy, zwanych «narażeniem zawodowym»". Niezastosowanie przepisu prawa materialnego to nie wyprowadzenie konsekwencji prawnej zapisanej w normie prawa materialnego do stanu faktycznego sprawy odpowiadającego hipotetycznemu stanowi faktycznemu tej normy prawnej. Tak postawiony zarzut w skardze kasacyjnej pozostaje w związku z drugą podstawą kasacyjną opartą na naruszeniu przepisów postępowania, które mogło mieć wpływ na wynik sprawy. 2.2. Naruszenie przepisów postępowania mające wpływ na wynik sprawy oparto na naruszeniu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w związku z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 kodeksu postępowania administracyjnego. Artykuł 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi reguluje podstawę prawną zastosowania środka prawnego wobec zaskarżonej decyzji. Sąd administracyjny uwzględni skargę na decyzję i ją uchyla, jeżeli stwierdzi naruszenie przepisów postępowania, jeżeli naruszenie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Dla oceny prawidłowego ustalenia stanu faktycznego sprawy zgodnie z przepisami kodeksu postępowania administracyjnego wymagało uwzględnienia przez Sąd szczególnej regulacji rozpoznania spraw stwierdzenia choroby zawodowej. Przed organami Państwowej Inspekcji Sanitarnej właściwymi do rozpoznania i rozstrzygnięcia spraw stwierdzenia choroby zawodowej zastosowanie mają przepisy kodeksu postępowania administracyjnego z tym, że wymaga uwzględnienia regulacja szczególna. Na podstawie delegacji ustawowej zawartej w art. 237 § 1 Kodeksu pracy Rada Ministrów została upoważniona do określenia w drodze rozporządzenia sposobu i trybu postępowania dotyczącego zgłaszania podejrzenia, rozpoznawania i stwierdzania chorób zawodowych. W wykonaniu delegacji ustawowej Rada Ministrów w rozporządzeniu z dnia 30 czerwca 2009 r. w sprawie chorób zawodowych (Dz.U. z 2013 r. poz. 1367) unormowała sposób i tryb postępowania dotyczącego zgłaszania podejrzenia, rozpoznawania i stwierdzania chorób zawodowych. Regulacja § 6 ust. 1 powołanego rozporządzenia stanowi wprost, że to do lekarza spełniającego wymagania kwalifikacyjne określone w przepisach wydanych na podstawie art. 9 ust. 3 ustawy z dnia 27 czerwca 1997 r. o służbie medycyny pracy należy wydanie orzeczenia o rozpoznaniu choroby zawodowej albo o braku podstaw do jej rozpoznania, na podstawie wyników przeprowadzonych badań lekarskich i pomocniczych, dokumentacji medycznej pracownika lub byłego pracownika, dokumentacji przebiegu zatrudnienia oraz oceny narażenia zawodowego. Zgodnie z § 6 ust. 3 powołanego rozporządzenia, ocenę narażenia zawodowego przeprowadza w toku rozpoznania choroby zawodowej – lekarz zatrudniony w jednostce orzeczniczej, o której mowa w § 5 ust. 2 i 3 tego rozporządzenia. Takie ukształtowanie postępowania w sprawie stwierdzenia choroby zawodowej powoduje, że organy Państwowej Inspekcji Sanitarnej dokonują jedynie oceny co do wszechstronnego uzasadnienia rozpoznania lub braku podstaw rozpoznania choroby zawodowej. W razie braku pełnego uzasadnienia wydanego orzeczenia występują o jego uzupełnienie. Rozpoznanie choroby zawodowej oraz związku przyczynowego z warunkami pracy musi opierać się na orzeczeniu lekarskim, wymaga to bowiem wiedzy specjalistycznej. Podniesione zatem zarzuty naruszenia art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 kodeksu postępowania administracyjnego nie są zasadne. Sąd dokonał oceny ustalenia stanu faktycznego w oparciu o obowiązujące przepisy prawa regulujące rozpoznanie spraw chorób zawodowych. Sąd podkreślił na związanie w tym zakresie wskazaniami co do dalszego postępowania wyrażonymi w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 18 grudnia 2017 r. sygn. akt IV SA/GI 476/17, w którym wskazano przy ponownym rozpoznaniu sprawy ustalenie co było przyczyną stwierdzonej choroby zawodowej. Organy wystąpiły o uzupełniającą opinię w tym zakresie do Instytutu Medycyny Pracy i Zdrowia Środowiskowego w S.. Sąd stwierdził, że organy Państwowej Inspekcji Sanitarnej wykonały wskazania w powołanym wyroku. Ta ocena Sądu została potwierdzona w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 18 czerwca 2019 r. sygn. akt III SAB/GI 6/19. Sąd dokonując oceny prawidłowości ustalenia stanu faktycznego powołał regulację § 8 ust. 1 i 2 rozporządzenia w sprawie chorób zawodowych, podkreślając obowiązek organów Państwowej Inspekcji Sanitarnej, wskazał na zakres oceny orzeczenia lekarskiego, które nie obejmuje merytorycznej kontroli ale dokonanie oceny wyczerpujących ustaleń w świetle art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 kodeksu postępowania administracyjnego. Takiej kontroli organy dokonały opierając się na ocenie orzeczeń lekarskich, jako wydanych na podstawie analizy zgromadzonej dokumentacji, dotyczącej schorzeń skarżącego i etiologii ich powstania. Dokonując oceny prawidłowości ustalenia stanu faktycznego Sąd stwierdził, że nie został naruszony art. 153 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnym. Organy wykonały ocenę prawną i wskazania co do dalszego postępowania. W skardze kasacyjnej nie podważono ustaleń w zakresie zrealizowania wskazań co do dalszego postępowania, a jedynie podjęto polemikę co do tego stanowiska. Podjęcie czynności ustalenia stanu faktycznego w sprawie były zgodne z przepisami prawa, zarzut zatem naruszenia przepisów postępowania, które miało wpływ na wynik sprawy jest niezasadny. 2.3. Konsekwentnie nie jest zasadny zarzut naruszenia art. 2351 Kodeksu pracy przez niewłaściwe zastosowanie. Orzeczenia lekarskie nie dały podstaw do stwierdzenia, że choroba skarżącego została spowodowana bezspornie lub z wysokim prawdopodobieństwem charakterem wykonywanej pracy. W orzeczeniach lekarskich wykluczono ten związek, co Sąd analizując treść tych orzeczeń lekarskich w pełni wykazał w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku. Argumentacja w skardze kasacyjnej, że uzasadnione było zasięgnięcie opinii innego Wojewódzkiego Ośrodka Medycyny Pracy nie jest zasadna. Organy dokonały oceny orzeczeń lekarskich z punktu widzenia sporządzenia zgodnie z wymogami stawianymi opinii biegłego, a to dało podstawy do rozstrzygnięcia sprawy decyzją. Rozpoznanie sprawy braku podstaw do stwierdzenia choroby zawodowej nie zamyka skarżącemu obrony na drodze postępowania cywilnego w sprawie renty z tytułu choroby zawodowej, rozpoznawanej zgodnie z przepisami kodeksu postępowania cywilnego z dopuszczalnością powołania biegłego sądowego. Takiej możliwości prawnej nie ma w postępowaniu sądowoadministracyjnym. 3. W tym stanie rzeczy, skoro skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach, na mocy art. 184 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji. ----------------------- 7