I OW 142/20

SENTENCJA Dnia 20 listopada 2020 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA: Zbigniew Ślusarczyk (spr.), Sędzia NSA: Małgorzata Borowiec, Mariusz Kotulski, Sędzia del. WSA:, po rozpoznaniu w dniu 20 listopada 2020 roku na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej wniosku Wójta Gminy J. o rozstrzygnięcie sporu o właściwość pomiędzy Wójtem Gminy J. a Burmistrzem Miasta S. w przedmiocie wskazania organu właściwego do ustalenia na rzecz J. C. prawa do świadczeń z pomocy społecznej postanawia: wskazać Burmistrza Miasta S. jako organ właściwy w sprawie. UZASADNIENIE Dyrektor Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w J. działająca z upoważnienia Wójta Gminy J. zwróciła się do Naczelnego Sądu Administracyjnego z wnioskiem o rozstrzygnięcie sporu o właściwość między Wójtem Gminy J. a Burmistrzem Miasta S. przez wskazanie organu właściwego do ustalenia na rzecz J. C. prawa do świadczeń z pomocy społecznej. W uzasadnieniu wskazano, że centrum życiowe J. C. znajduje się w S., w którym wynajmuje miejsce noclegowe przy ul. C. [...], płacąc za nie 450 zł miesięcznie. Ponadto wnioskodawca podejmuje na terenie S. prace dorywcze oraz korzysta ze świadczeń podstawowej opieki zdrowotnej. W odpowiedzi na wniosek działająca z upoważnienia Burmistrza S. Dyrektor Ośrodka Pomocy Społecznej w S. wniosła o wskazanie, że Wójt Gminy J. jest właściwy w sprawie. W ocenie organu wnioskodawca jest osobą bezdomną, niezamieszkałą w lokalu mieszkalnym w rozumieniu art. 2 ust. 1 pkt 4 ustawy z 21 czerwca 2001 r. o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego (Dz. U. z 2020 r., poz. 611 ze zm.), niezameldowaną na pobyt stały. Wynajem miejsca noclegowego nie spełnia bowiem kryteriów uznania za zaspokojenie potrzeb mieszkaniowych, nawet gdy z różnych przyczyn jest to stan przedłużający się. Podano, że ostatnim miejscem zameldowania wnioskodawcy na pobyt stały były [...], gmina J. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Naczelny Sąd Administracyjny rozstrzyga spory o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego i między samorządowymi kolegiami odwoławczymi, o ile odrębna ustawa nie stanowi inaczej, oraz spory kompetencyjne między organami tych jednostek a organami administracji rządowej - art. 15 § 1 pkt 4 w związku z art. 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.) dalej zwanej "p.p.s.a." Przez spór o właściwość, o którym mowa w art. 4 p.p.s.a., należy rozumieć sytuację, w której przynajmniej dwa organy administracji publicznej uważają się za właściwe w sprawie (spór pozytywny), względnie dochodzi między tymi organami do sporu negatywnego, kiedy każdy z nich uważa się za niewłaściwy. Z takim właśnie sporem o właściwość w ujęciu negatywnym mamy do czynienia w niniejszej sprawie, bowiem żaden z organów nie uznaje swojej właściwości w sprawie ustalenia na rzecz J. C. prawa do świadczeń z pomocy społecznej. Właściwość miejscowa organów udzielających świadczeń z pomocy społecznej uregulowana została w art. 101 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2019, poz. 1507 ze zm.) dalej zwanej "u.p.s.", zgodnie z którym właściwość miejscową gminy ustala się według miejsca zamieszkania osoby ubiegającej się o świadczenie (ust. 1), przy czym ustawa nie definiuje pojęcia "miejsce zamieszkania", co oznacza, że należy je rozumieć zgodnie z ogólną definicją tego terminu, zawartą w przepisach Kodeksu cywilnego, który w art. 25 stanowi, że miejscem zamieszkania osoby jest miejscowość, w której osoba ta przebywa z zamiarem stałego pobytu. O miejscu zamieszkania w świetle wskazanego wyżej przepisu decydują zatem dwa czynniki, które muszą wystąpić łącznie: zewnętrzny, czyli fakt przebywania i wewnętrzny, czyli zamiar stałego pobytu, przy czym ustalenie tego zamiaru powinno być oparte o kryteria zobiektywizowane. Od wskazanej powyżej zasady przewidziano wyjątek w odniesieniu do osób bezdomnych - w myśl art. 101 ust. 2 u.p.s. w stosunku do tych osób właściwą miejscowo jest gmina ostatniego ich zameldowania na pobyt stały. Dla rozpoznania zaistniałego w sprawie sporu o właściwość konieczne jest ustalenie, czy wnioskujący o przyznanie świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej J. C. jest osobą bezdomną. Pojęcie osoby bezdomnej, na użytek ustawy o pomocy społecznej, definiuje jej art. 6 pkt 8, zgodnie z którym osobą bezdomną jest osoba niezamieszkująca w lokalu mieszkalnym w rozumieniu przepisów o ochronie praw lokatorów i mieszkaniowym zasobie gminy i niezameldowaną na pobyt stały, w rozumieniu przepisów o ewidencji ludności, a także osobę niezamieszkującą w lokalu mieszkalnym i zameldowaną na pobyt stały w lokalu, w którym nie ma możliwości zamieszkania. Przepis ten przewiduje zatem dwa odrębne stany faktyczne pozwalające na uznanie osoby za bezdomną. Pierwszy odnosi się do osoby, która nie mieszka w lokalu mieszkalnym i jednocześnie nie posiada stałego zameldowania, natomiast drugi dotyczy osoby niezamieszkującej w lokalu mieszkalnym, ale posiadającej stałe zameldowanie w lokalu, w którym nie ma możliwości zamieszkania. W każdym z tych przypadków przewidziane w ustawie przesłanki muszą wystąpić kumulatywnie. W myśl art. 2 ust. 1 pkt 4 ustawy z 21 czerwca 2001 o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego (Dz. U. z 2020 r., poz. 611 ze zm.) pod pojęciem lokalu należy rozumieć lokal służący do zaspokajania potrzeb mieszkaniowych, a także lokal będący pracownią służącą twórcy do prowadzenia działalności w dziedzinie kultury i sztuki; nie jest w rozumieniu tej ustawy lokalem pomieszczenie przeznaczone do krótkotrwałego pobytu osób, w szczególności znajdujące się w budynkach internatów, burs, pensjonatów, hoteli, domów wypoczynkowych lub w innych budynkach służących do celów turystycznych lub wypoczynkowych. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego J. C. nie można uznać za osobę bezdomną w rozumieniu cytowanych wyżej przepisów. Nie sposób przyznać racji Burmistrzowi S., że wnioskodawca nie zamieszkuje w lokalu mieszkalnym w rozumieniu ww. przepisów. Skoro wnioskodawca wynajmuje ten lokal do celów mieszkalnych, opłaca czynsz najmu w wysokości 450 zł, a lokal spełnia podstawowe funkcje umożliwiające zamieszkiwanie w nim osób przez cały rok (posiada ogrzewanie i łazienkę z WC i ciepłą wodą - por. kwestionariusz rodzinnego wywiadu środowiskowego z 10 grudnia 2019 r.), to brak jest podstaw do przyjęcia, że nie może być uznany za lokal mieszkalny, o jakim mowa w art. 6 pkt 8 u.p.s. Sąd nie kwestionuje przy tym trudnej sytuacji mieszkaniowej strony, jednakże nie może to mieć wpływu na ocenę sprawy z punktu widzenia obowiązujących przepisów prawa (por. postanowienie NSA z 9 czerwca 2017 r. sygn. akt I OW 18/17 i z 16 kwietnia 2014 r. sygn. akt I OW 331/13). W tym stanie rzeczy przyjąć należy, że w sprawie zastosowanie znajdzie art. 101 ust. 1 u.p.s. Z akt sprawy wynika, że J. C. przebywa w S., w wynajętym lokalu przy ul. C. [...]. W tym mieście koncentruje swoje sprawy osobiste i życiowe - podejmuje się prac dorywczych, jest zarejestrowany w jednej z sandomierskich przychodni podstawowej opieki zdrowotnej oraz w Powiatowym Urzędzie Pracy w S. Powyższe okoliczności faktyczne pozwalają w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego na stwierdzenie, że to w S. znajduje się miejsce zamieszkania wnioskodawcy w rozumieniu art. 101 ust. 1 u.p.s. w zw. z art. 25 k.c. W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 4 w zw. z art. 15 § 1 pkt 4 i § 2 p.p.s.a. w zw. z art. 101 ust. 1 u.p.s. wskazał Burmistrza Miasta S. jako organ właściwy w sprawie.