II OSK 2380/19

TEZY W postępowaniu odwoławczym, o którym mowa w art. 32 ust. 3 kodeksu wizowego, konsul jest zobowiązany stosować do decyzji, którą po ponownym rozpatrzeniu sprawy odmawia wydania wizy Schengen, art. 81 ust. 1 i 3 w zw z.art. 94 ust. 4 Prawa Konsularnego. SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Zdzisław Kostka /spr./ Sędziowie sędzia NSA Marzenna Linska-Wawrzon sędzia del. WSA Agnieszka Wilczewska-Rzepecka Protokolant starszy asystent sędziego Anita Lewińska-Karwecka po rozpoznaniu w dniu 18 grudnia 2019 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Konsula Rzeczypospolitej Polskiej w Pekinie od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 13 grudnia 2018 r., sygn. akt IV SA/Wa 1884/18 w sprawie ze skargi Z. L. na decyzję Konsula Rzeczypospolitej Polskiej w Pekinie z dnia [...] kwietnia 2018 r. w przedmiocie odmowy wydania wizy Schengen oddala skargę kasacyjną. UZASADNIENIE Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 13 grudnia 2018 r., sygn. akt IV SA/Wa 1884/18, na skutek skargi Z. L., obywatelki Chin, uchylił decyzję Konsula Rzeczypospolitej Polskiej w Pekinie z [...] kwietnia 2018 r. o odmowie wydania skarżącej wizy Schengen. Wyrok ten został wydany w następujących istotnych okolicznościach faktycznych sprawy. Konsul Rzeczypospolitej Polskiej w Pekinie decyzją z [...] kwietnia 2018 r., wydaną na formularzu ustalonym w załączniku szóstym Rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) nr 810/2009 z dnia 13 lipca 2009 r. ustanawiającego Wspólnotowy Kodeks Wizowy (kodeks wizowy) (Dz.U. UE. L. z 2009 r. nr 243, str. 1 ze zm.), odmówił przyznania skarżącej wizy Schengen, zaznaczając, spośród punktów określających powody wydania decyzji, punkty ósmy i dziewiąty, czyli, że okazało się, że informacje złożone na potwierdzenie celów i warunków planowanego pobytu nie są wiarygodne oraz że nie można było stwierdzić, czy faktycznie skarżąca zamierza powrócić do państwa pochodzenia przed terminem upływu ważności wizy. Skarżąca złożyła wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, w którym odniosła się do wskazanych w decyzji powodów odmowy wydania jej wizy w taki sposób, że wynika z tego wniosku, iż uważa, że wskazane przez Konsula powody odmowy wydania jej wizy nie zachodzą. Rozpoznając wskazany wniosek Konsul Rzeczypospolitej Polskiej w Pekinie wydał decyzję z [...] kwietnia 2018 r., także na formularzu ustalonym we wspomnianym załączniku kodeksu wizowego, w której ponownie zaznaczył, spośród punktów określających powody wydania decyzji, punkty ósmy i dziewiąty. Skarżąca w skardze kwestionowała odmowę wydania jej wizy Schengen twierdząc, że spełniła przesłanki otrzymania wizy. Sąd pierwszej instancji uznał, że skarga jest zasadna w zakresie, w jakim kwestionuje wydanie decyzji na skutek wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. W ocenie tego Sądu organ administracji nie był uprawniony do wydania decyzji po ponownym rozpatrzeniu sprawy jedynie na formularzu ustalonym w załączniku do kodeksu wizowego. Powinien był wyjaśnić skarżącej, jakie konkretne przesłanki były podstawą odmowy wydania wizy, przy czym mógł się posłużyć formularzem ustalonym w kodeksie wizowym. Uzasadniając swoje stanowisko Sąd pierwszej instancji wskazał, że zgodnie z art. 32 ust. 3 kodeksu wizowego postępowanie odwoławcze od decyzji o odmowie wydania wizy jest prowadzone zgodnie z prawem krajowym państwa członkowskiego, które podjęło tę decyzję. Analizując polskie przepisy prawne Sąd doszedł do wniosku, że do tego postępowania odwoławczego nie ma zastosowania Kodeks postępowania administracyjnego. Uznał natomiast, że polega ono na ponownym rozpatrzeniu sprawy przez konsula oraz że konsul, mimo że nie stosuje w tym postępowaniu przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego, nie jest zwolniony ze stosowania jakichkolwiek reguł i zasad postępowania. Odwołując się do wyroku TSUE z dnia 13 grudnia 2017 r. (C-403/16) oraz powołanego w tym wyroku motywu 29 kodeksu wizowego Sąd pierwszej instancji uznał, że reguły postępowania dla konsula rozpoznającego wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy wynikają z art. 41 Karty praw podstawowych Unii Europejskiej. W związku z tym Sąd pierwszej instancji przyjął, że konsul ma obowiązek uzasadnić podjęte rozstrzygnięcie i nie może ograniczyć się do zakreślenia na formularzu podstaw odmowy wydania wizy. Sąd zaznaczył, że w przeciwnym razie cudzoziemiec nie ma możliwości zapoznania się z przesłankami, jakimi kierował się konsul przy podejmowaniu rozstrzygnięcia. Brak możliwości zapoznania się z przesłankami rozstrzygnięcia organu administracji oznacza, zdaniem Sądu pierwszej instancji, naruszenie prawa do dobrej administracji. Sąd ten stwierdził, że skoro cudzoziemiec zaskarżył decyzję organu administracji, podając we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy dodatkowe argumenty, ma prawo zapoznać się z powodami odrzucenia tych dodatkowych argumentów. W odniesieniu do skarżącej Sąd pierwszej instancji stwierdził, że zupełnie nie wiadomo, jakie konkretnie okoliczności spowodowały, że organ administracji uznał, iż nie daje ona gwarancji powrotu do kraju pochodzenia przed upływem terminu ważności wizy oraz że podawane przez nią informacje nie są wiarygodne. Sąd pierwszej instancji przy tym zaznaczył, że z art. 21 ust. 7 kodeksu wizowego wynika, że podstawowe znaczenie przy rozpatrywaniu wniosku o wydanie wizy ma to, czy przedstawione dokumenty są autentyczne i wiarygodne oraz czy oświadczenia złożone przez osobę ubiegającą się o wizę są prawdziwe i wiarygodne. W związku z tym, zdaniem tego Sądu, w sytuacji, gdy organ administracji odmawia wydania wizy, gdyż kwestionuje wiarygodność informacji podanych przez cudzoziemca, obowiązkiem tego organu jest wyjaśnienie powodów uznania informacji za niewiarygodne, co powinno mieć miejsce w uzasadnieniu decyzji. Wydanie zaskarżonej decyzji na formularzu, na którym zakreślono dwa powody odmowy wydania wizy bez wyjaśnienia przesłanek odmowy, narusza więc, zdaniem Sądu pierwszej instancji, art. 41 Karty praw podstawowych. Ponadto według Sądu pierwszej instancji, tak sporządzona decyzja nie może być poddana kontroli przez sąd administracyjny. W skardze kasacyjnej, zaskarżając wyrok Sądu pierwszej instancji w całości, Konsul Rzeczypospolitej Polskiej w Pekinie przytoczył podstawy kasacyjne dotyczące naruszenia przepisów postępowania i prawa materialnego. W podstawie kasacyjnej dotyczącej przepisów postępowania zarzucono naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a. polegające na niedostatecznym wyjaśnieniu podstawy prawnej rozstrzygnięcia poprzez "brak należytego rozeznania całokształtu przepisów prawa, które mogły mieć zastosowanie w sprawie, brak wyjaśnienia podstawy prawnej, na której oparte zostało rozstrzygnięcie oraz brak sformułowania wytycznych dla organu", a także polegające na "błędnym ustaleniu i pominięciu przez Sąd pierwszej instancji okoliczności, że decyzja organu wydana w wyniku ponownego rozpatrzenia sprawy zawierała uzasadnienie". Natomiast w podstawie kasacyjnej dotyczącej naruszenia prawa materialnego zarzucono naruszenie art. 41 Karty praw podstawowych Unii Europejskiej w zw. z motywem 29 oraz art. 32 ust. 1 – 3 kodeksu wizowego poprzez uznanie, że wydanie przez konsula decyzji na formularzu określonym w załączniku szóstym do tego kodeksu w wyniku ponownego rozpatrzenia sprawy i uzasadnienie tej decyzji poprzez wskazanie na przyczyny odmowy wydania wizy Schengen określone w tym formularzu i w art. 32 ust. 1 kodeksu wizowego narusza powołany przepis Karty praw podstawowych. We wnioskach skargi kasacyjnej zażądano uchylenia zaskarżonego wyroku i rozpoznania skargi albo uchylenia tego wyroku i przekazania sprawy Sądowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania, a także zasądzenia zwrotu kosztów postępowania. Ponadto w przypadku wątpliwości co do wykładni powołanych przepisów prawa Unii wniesiono o zwrócenie się do Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej z następującym pytaniem prejudycjalnym: Czy art. 41 Karty praw podstawowych Unii Europejskiej, interpretowany łącznie z motywem 29 oraz art. 32 ust. 1 – 3 kodeksu wizowego sprzeciwia się wydaniu przez organ odwoławczy, działający w warunkach art. 32 ust. 3 kodeksu wizowego, decyzji odmownej o wydaniu wizy Schengen na formularzu stanowiącym załącznik szósty powołanego kodeksu? Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznając skargę kasacyjną zważył, co następuje. Skarga kasacyjna nie jest zasadna, gdyż wyrok Sądu pierwszej instancji mimo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu. W ocenie NSA nie jest trafne powołanie się przez Sąd pierwszej instancji na art. 41 Karty praw podstawowych Unii Europejskiej (Dz.U. UE. C. z 2007 r. nr 303, str. 1 ze zm.). Zgodnie z ustępem pierwszym tego przepisu każdy ma prawo do bezstronnego i sprawiedliwego rozpatrzenia swojej sprawy w rozsądnym terminie przez instytucje, organy i jednostki organizacyjne Unii. W związku z tym unormowane w art. 41 Karty praw podstawowych prawo do dobrej administracji odnosi się do postępowania przed instytucjami, organami i jednostkami organizacyjnymi Unii, a nie do postępowania, jak ma to miejsce w rozpoznawanej sprawie, przed organem państwa członkowskiego Unii. Na wskazane ograniczenie, wynikającego z Karty praw podstawowych, prawa do dobrej administracji wskazano w orzecznictwie NSA, np. w postanowieniu z 22 czerwca 2017 r., sygn. akt II ONP 1/17. Mimo tego zaskarżony wyrok odpowiada prawu, gdyż obowiązek uzasadnienia, wykraczającego poza formularz przewidziany w szóstym załączniku do kodeksu wizowego, decyzji wydanej przez konsula na skutek wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, w której podjęto decyzję o odmowie wydania wizy Schengen, wynika z przepisów krajowych. Zgodnie z art. 32 ust. 3 zdanie pierwsze i drugie kodeksu wizowego osobom ubiegającym się o wizę, którym odmówiono wydania wizy, przysługuje prawo do odwołania się od takiej decyzji i postępowanie odwoławcze jest prowadzone przeciwko państwu członkowskiemu, które podjęło ostateczną decyzję w sprawie wniosku, zgodnie z prawem krajowym tego państwa członkowskiego. Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej w wyroku z 13 grudnia 2017 r., C-403/16, wyjaśnił, że szczegółowe zasady wskazanej procedury odwoławczej należą do porządku prawnego każdego państwa członkowskiego, przy poszanowaniu zasad równoważności i skuteczności oraz że musi ona gwarantować na pewnym etapie postępowania środek odwoławczy do sądu. Trybunał m.in. stwierdził, że "zgodnie z brzmieniem art. 32 ust. 3 kodeksu wizowego osobom ubiegającym się o wizę, którym odmówiono wydania wizy, przysługuje prawo dood takiej decyzji, przy czym postępowanie odwoławcze ma być prowadzone przeciwko państwu członkowskiemu, które podjęło ostateczną decyzję w sprawie wniosku", że "(w)ynika z tego, że w wypadku ostatecznej decyzji o odmowie wydania wizy przepis ten wyraźnie przyznaje osobom ubiegającym się o wizę możliwość odwołania się zgodnie z prawem krajowym państwa członkowskiego, które podjęło tę decyzję" oraz że "(p)rawodawca Unii pozostawił zatem w gestii państw członkowskich decyzję w przedmiocie charakteru i konkretnych zasad procedur odwoławczych dostępnych dla osób ubiegających się o wizę". Dalej TSUE przypomniał, że "zgodnie z utrwalonym orzecznictwem wobec braku norm Unii w tej dziedzinie na mocy zasady autonomii proceduralnej do wewnętrznego porządku prawnego każdego państwa członkowskiego należy uregulowanie szczegółowych zasad proceduralnych dotyczących środków prawnych mających na celu ochronę uprawnień przysługujących podmiotom prawa, pod warunkiem jednak, że zasady te nie są mniej korzystne niż te odnoszące się do podobnych sytuacji podlegających prawu krajowemu (zasada równoważności) oraz że w praktyce nie uniemożliwiają lub nie czynią nadmiernie uciążliwym wykonywania uprawnień przyznanych w prawie Unii (zasada skuteczności)". W ocenie NSA z powyższego wynika, że po pierwsze, postępowanie odwoławcze od decyzji o odmowie wydania wizy Schengen, w tym możliwość odwołania do sądu, jest regulowane przez przepisy krajowe, po drugie, że w tym postępowaniu odwoławczym nie musi być stosowany formularz, o którym mowa w załączniku szóstym do kodeksu wizowego. W Polsce postępowanie administracyjne przed konsulem zostało uregulowane w ustawie z dnia 25 czerwca 2015 r. - Prawo konsularne (t.j. Dz.U. z 2020 r. poz. 195). W ustawie tej uregulowano m.in. formę i treść decyzji wydawanych przez konsula (art. 81 i art. 82), prawo wniesienia odwołania od decyzji konsula (art. 88) oraz prawo złożenia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, gdy przepis szczególny to przewiduje (art. 94). Z art. 76 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 12 grudnia 2013 r. o cudzoziemcach (t.j. Dz.U. z 2020 r. poz. 35 ze zm.) wynika, że w przypadku wydania przez konsula decyzji o odmowie wydania wizy Schengen przysługuje wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy przez ten organ. Na podstawie powołanych przepisów można przyjąć, że w przypadku rozpoznania przez konsula wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, w której podjęto decyzję o odmowie wydania wizy Schengen, konsul wydaje decyzję (art. 94 ust. 3 Prawa konsularnego), która powinna zawierać m.in. uzasadnienie faktyczne i prawne, obejmujące odpowiednio wskazanie faktów, które konsul uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, dla których odmówił innym dowodom wiarygodności i mocy dowodowej oraz wyjaśnienie podstawy prawnej i wskazanie przepisów prawa (art. 81 ust. 1 i 3 w zw. z art. 94 ust. 4 Prawa konsularnego). W ocenie NSA brak podstaw, aby uznać, że decyzja konsula wydana na skutek rozpoznania wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, w której podjęto decyzję o odmowie wydania wizy, mogła być wydana na formularzu przewidzianym w załączniku szóstym do kodeksu wizowego. Z systematyki kodeksu wizowego wynika, że taka decyzja nie może być wydana w postępowaniu odwoławczym. O możliwości wydania decyzji na formularzu przewidzianym w załączniku szóstym kodeksu wizowego mowa jest tylko w art. 32 ust. 2 tego kodeksu, dotyczącym odmowy wydania wizy. Natomiast w przepisie, który dotyczy postępowania odwoławczego od decyzji o odmowie wydania wizy, nie stanowi się o tym, aby decyzja mogła być wydana na formularzu określonym w załączniku szóstym do kodeksu wizowego. W tym przepisie wspomina się jedynie powołany formularz w celu wskazania, że informacja udzielana przez państwa członkowskie o prawie do odwołania jest podawana tak, jak to określono w formularzu decyzji określonym w załączniku szóstym do kodeksu wizowego. Istotne jest przy tym, że stanowiąc w art. 32 ust. 3 kodeksu wizowego, że postępowanie odwoławcze jest prowadzone zgodnie z prawem krajowym państwa członkowskiego, które podjęło decyzję o odmowie wydania wizy, nie zastrzeżono wyjątku w celu zastosowania formularza decyzji. W końcu, niestosowanie formularza, o którym mowa w załączniku szóstym kodeksu wizowego, w postępowaniu odwoławczym nie narusza zasad równoważności i skuteczności. Wydanie na skutek wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, w której podjęto decyzję o odmowie wydania wizy Schengen, decyzji odpowiadającej w zakresie uzasadnienia wymogom określonym w art. 81 ust. 1 i 3 Prawa konsularnego nie jest mniej korzystne niż ma to miejsce w podobnych sytuacjach podlegających prawu krajowemu, gdyż unormowanie zawarte w art. 81 ust. 1 i 3 Prawa konsularnego odpowiada regulacji wynikającej z art. 107 § 1 i 3 w zw. z art. 140 i w zw. z art. 127 § 3 k.p.a., dotyczącej treści i formy decyzji wydanej po ponownym rozpatrzeniu sprawy w postępowaniu administracyjnym. Zastosowanie do decyzji wydanej na skutek wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy art. 81 ust. 1 i 3 Prawa konsularnego nie czyni także skorzystania przez cudzoziemca z prawa do odwołania, w szczególności z prawa odwołania do sądu, nadmiernie uciążliwym. Wręcz przeciwnie, uzasadnienie takiej decyzji, odnoszące się do podniesionych we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy argumentów, czyni to prawo skuteczniejsze. Mając na uwadze powyższe NSA uznał, że w postępowaniu odwoławczym, o którym mowa w art. 32 ust. 3 kodeksu wizowego, konsul jest zobowiązany stosować do decyzji, którą po ponownym rozpatrzeniu sprawy odmawia wydania wizy Schengen, art. 81 ust. 1 i 3 w zw. z art. 94 ust. 4 Prawa konsularnego. W świetle przyjętej wykładni prawa zaskarżony wyrok, którym uchylono decyzję konsula, jest zgodny z prawem. Tym samym podstawy skargi kasacyjnej okazały się niezasadne. Ponadto, wobec tego, że w ocenie NSA w rozpoznawanej sprawie nie miał zastosowania art. 41 Karty praw podstawowych nie było konieczne zwracanie się do TSUE z pytaniem prejudycjalnym o wykładnię tego przepisu prawa. W tym stanie rzeczy NSA na podstawie art. 184 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.) skargę kasacyjną oddalił.