II OSK 1887/21

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Roman Ciąglewicz Sędziowie: sędzia NSA Paweł Miładowski sędzia del. WSA Piotr Broda (spr.) po rozpoznaniu w dniu 23 listopada 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej H. K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 14 kwietnia 2021 r. sygn. akt II SA/Po 701/20 w sprawie ze skargi H. K. na postanowienie Wielkopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Poznaniu z dnia 22 lipca 2020 r. nr WOA.7722.91.2020.KP w przedmiocie opłaty legalizacyjnej oddala skargę kasacyjną. UZASADNIENIE Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wyrokiem z 14 kwietnia 2021 r., sygn. akt II SA/Po 701/20 oddalił skargę H. K. (dalej skarżąca) na postanowienie Wielkopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Poznaniu z dnia 22 lipca 2020 r., nr WOA.7722.91.2020.KP w przedmiocie opłaty legalizacyjnej. Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] postanowieniem z dnia 2 lipca 2019 r., znak PINB.50.2.2019, działając na podstawie art. 48 ust. 2 i 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2018 r. poz. 1202, ze zm.; dalej zwanej ustawą) nakazał skarżącej wstrzymać prowadzenie robót budowlanych związanych z budową wiaty - szopy na maszyny rolnicze bez wymaganego prawem pozwolenia na budowę, na działce o nr ewid. [...] położonej w miejscowości [...] oraz nałożył obowiązek przedstawienia, w terminie do dnia 30 listopada 2019 r., decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, czterech egzemplarzy projektu budowlanego oraz oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Wielkopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Poznaniu, po rozpoznaniu zażalenia skarżącej, postanowieniem z dnia 14 sierpnia 2019 r., znak WOA.7722.161.2019.KP utrzymał w mocy kwestionowane rozstrzygnięcie. Następnie skarżąca zaskarżyła to postanowienie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu, który wyrokiem z dnia 22 stycznia 2020 r., sygn. akt II SA/Po 932/19 oddalił skargę, a Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 2 września 2020 r., sygn. akt II OSK 1074/20 oddalił skargę kasacyjną od tego wyroku wniesioną przez skarżącą. W międzyczasie, przy piśmie z dnia 30 lutego 2020 r. skarżąca przedłożyła komplet dokumentów w celu zatwierdzenia i uzyskania pozwolenia na wznowienie robót budowlanych w tym projekt budowlany rozbudowy budynków gospodarczych o wiatę służącą celom rolniczym - przechowywaniu maszyn rolniczych. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z dnia 16 czerwca 2020 r., znak PINB.50.2.2019, na zasadzie art. 49 ust. 1 i 2 ustawy ustalił wobec skarżącej wysokość opłaty legalizacyjnej na kwotę 25.000 zł z tytułu legalizacji wykonanej wiaty - szopy bez wymaganego pozwolenia na budowę. Przedstawił wyliczenie z którego wynika, że opłata jest iloczynem stawki "s" w kwocie 500 zł, jej pięćdziesięciokrotności, współczynnika kategorii obiektu budowlanego "k" (w tym przypadku 1) i współczynnika wielkości obiektu "w" (także 1). Współczynniki "k" i "w" przyjęto w oparciu o założenie, że obiekt, to budynek służący gospodarce rolnej, jak produkcyjna, gospodarcza, inwentarsko-składowa. Jest to obiekt II kategorii obiektów budowlanych. Na skutek zażalenia skarżącej Wielkopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z dnia 22 lipca 2020 r., na podstawie art. 123, art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2020 r. poz. 256, ze zm.; dalej zwanej k.p.a.), utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie, podzielając sposób wyliczenia opłaty legalizacyjnej. Rozpoznając skargę Wojewódzki Sąd Administracyjny w zaskarżonym wyroku stwierdził, że nie zawiera ona usprawiedliwionych postaw. Sąd przypomniał dotychczasowy przebieg postępowania, a w szczególności, że postanowienie o wstrzymaniu robót oraz o obowiązku przedłożenia dokumentacji było prawidłowe, co wiążąco przesądził Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wyrokiem z dnia 22 stycznia 2020 r., sygn. akt II SA/Po 932/19 i dodatkowo potwierdził Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 2 września 2020 r., sygn. akt II OSK 1074/20 oddalając wniesioną przez skarżącą skargę kasacyjną. Powołując art. 49 ust. 1 i 2 stwierdził, że w jego ocenie opłatę legalizacyjną wyliczono prawidłowo: (s = 500 zł) x (krotność = 50) x (k = 1) x (w = 1), co daje wynik 25.000 zł. Ustosunkowując się do twierdzeń skarżącej wskazał natomiast, że są one niezrozumiałe, zwłaszcza, że sama - w piśmie z dnia 20 maja 2020 r. odpowiadając na zawiadomienie o zamiarze wydania postanowienia w oparciu o kategorię III obiektu budowlanego - skorygowała organ, zaznaczając, że "mój obiekt mieści się w II kategorii obiektów budowlanych załącznika do ustawy prawo budowlane i będzie budynkiem służącym gospodarce rolnej". W ten sposób, zdaniem Sądu, przyznała, że traktuje swój legalizowany obiekt, jako obiekt II kategorii obiektów budowlanych stosownie do załącznika do ustawy Prawo budowlane. Jeżeli tak, to wynik wyliczenia opłaty legalizacyjnej - jak przyjął - nie mógł być inny. Z tych powodów Sąd I instancji oddalił skargę na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325, ze zm.; dalej p.p.s.a.). Skargę kasacyjną wniosła skarżąca, zaskarżając powyższy wyrok w całości. Jednocześnie zarzuciła naruszenie: 1. art. 29 ust. 2 ustawy poprzez jego niezastosowanie, podczas gdy z całości materiału dowodowego wynika, iż wiaty-szopy na maszyny rolnicze nie wymagają uzyskania pozwolenia na budowę; 2. art. 49b ust. 5 w zw. z art. 59g ust. 1 w zw. z art. 59f ust. 1 ustawy przez ich błędne zastosowanie i w rezultacie wyliczenie opłaty legalizacyjnej w oparciu o te przepisy na kwotę 25.000 zł, mimo że w przedmiotowej sprawie, mamy do czynienia z wiatą, do której nie potrzeba ani pozwolenia na budowę, ani też zgłoszenia; 3. art. 7 i art. 77 §1 k.p.c. przez ustalenie, że przedmiotowa konstrukcja stanowi wiatę-szopę, podczas gdy z zebranego w sprawie materiału dowodowego, a w szczególności z wyjaśnień skarżącej, wynika, że mamy do czynienia z wiatą, składającą się pierwotnie z kilku mniejszych wiat; 4. art. 80 w zw. z art. 107 § 3 k.p.a. przez dowolną ocenę zebranego w sprawie materiału dowodowego i ustalenie, że skarżąca przyznała, że doszło do zrealizowania samowoli budowlanej oraz przez niewyjaśnienie, na jakiej podstawie oparto to twierdzenie, podczas gdy skarżąca wyjaśniła, że wybudowała wiaty, które następnie połączyła w jedną wiatę; 5. art. 8 i art. 9 w zw. z art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. przez niewyjaśnienie pojęcia altany i wiaty, mimo że kwestie te mają kluczowe znaczenie dla rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie. W oparciu o wskazane zarzuty pełnomocnik skarżącej wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Poznaniu, rozpoznanie skargi kasacyjnej na posiedzeniu niejawnym oraz zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego przed Naczelnym Sądem Administracyjnym według norm przepisanych. Wniosła też o wstrzymanie wykonania postanowienia z dnia 16 czerwca 2020 r. Postanowieniem z dnia 1 października 2021 r., sygn. akt II OSK 1887/21 Naczelny Sąd Administracyjny odmówił wstrzymania wykonania postanowienia Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z 16 czerwca 2020 r., znak PINB.50.2.2019. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Stosownie do postanowień art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu bierze jednak pod rozwagę nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z przesłanek nieważności postępowania wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a. Sprawa ta mogła być zatem rozpoznana przez Naczelny Sąd Administracyjny tylko w granicach zakreślonych w skardze kasacyjnej. Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. Na wstępie należy zauważyć, że zasadnie zwrócił uwagę Sąd I instancji, że kwestia oceny prawidłowego zdefiniowania obiektu, którego dotyczy przedmiotowe postępowanie legalizacyjne oraz wdrożenia właściwego trybu postępowania, było już przedmiotem rozpoznania przez WSA w Poznaniu, który wyrokiem z dnia 22 stycznia 2020 r. sygn. akt II SA/Po 932/19, utrzymanym w mocy wyrokiem NSA z dnia 2 września 2020 r. sygn. akt II OSK 1074/20 przesądził, że sporny obiekt stanowi wiatę-szopę, na budowę której wymagane było pozwolenie na budowę. Jak wskazał w powołanym wyroku NSA "skoro z poczynionych przez organy nadzoru budowlanego ustaleń wynika (niezakwestionowanych w tym zakresie przez skarżącą), iż powierzchnia zabudowy zrealizowanego przez skarżącą obiektu wynosi 149,98 m2, a więc w sposób wyraźny przekracza dopuszczalną powierzchnię zabudowy dla obiektów niewymagających uzyskania pozwolenia na budowę, to zasadnie przyjęto, że skarżąca takim pozwoleniem powinna się legitymować. Tym samym nie można stwierdzić, aby doszło do naruszenia, wskazanego w uzasadnieniu skargi kasacyjnej, przepisu prawa materialnego, tj. art. 29 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane". W tej sytuacji mając na uwadze treść art. 153 p.p.s.a. zgodnie, z którym ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie, zarzuty skargi kasacyjnej w tym zakresie nie mogły odnieść zamierzonego skutku. Zawarte w art. 153 p.p.s.a. unormowanie o związaniu sądów, jak i organów oznacza, że w przypadku sądów wspomnianym wyrokiem związany był zarówno wojewódzki sąd administracyjny, jak i Naczelny Sąd Administracyjny. Nie było zatem możliwe kwestionowanie na tym etapie postępowania legalizacyjnego zakwalifikowania przez organ nadzoru budowlanego wykonanych przez skarżącą kasacyjnie robót budowlanych jako samowoli budowlanej, jak również kwestionowanie podstawy prawnej jej legalizacji. Pomimo, że co do zasady rozpatrując zażalenie na postanowienie ustalające wysokość opłaty legalizacyjnej, organ nie może ograniczać się do skontrolowania wymiaru opłaty pomijając samą zasadność wydania pozytywnego postanowienia; kwestia wysokości jest tylko jedną z okoliczności podlegających badaniu przez organ, który ma obowiązek oceniać całokształt materiału dowodowego i badać, czy może on stanowić podstawę do dokonania legalizacji wykonanej budowy. Organ prowadzący postępowanie w sprawie opłaty legalizacyjnej czuwa, zatem nie tylko nad prawidłowością zastosowania przepisów prawa materialnego o wysokości opłaty, ale również uwzględnia wszelkie znane mu nieusuwalne przeszkody prawne uniemożliwiające wydanie w przyszłości decyzji zatwierdzającej projekt budowlany (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z: 14 stycznia 2009 r. sygn. akt II OSK 1812/07; 19 stycznia 2016 r. sygn. akt II OSK 1193/14; 19 stycznia 2017 r. sygn. akt II OSK 1089/15). W toku całego postępowania legalizacyjnego skarżąca kasacyjnie nie kwestionowała, że wybudowany przez nią sporny obiekt stanowił szopę-wiatę służącą do przechowywania maszyn rolniczych, na budowę której nie uzyskała pozwolenia. To również skarżąca kasacyjnie w piśmie z dnia 20 maja 2020 r. wskazała, że przedmiotowy obiekt przy ustalaniu wysokości opłaty legalizacyjnej należy zakwalifikować do II kategorii obiektów budowlanych załącznika do ustawy, jako budynku służącego gospodarce rolnej. Także przedłożony przez skarżącą w toku postępowania legalizacyjnego projekt budowlany dotyczył rozbudowy budynków gospodarczych o wiatę. Stąd niezrozumiała jest argumentacja zawarta w uzasadnieniu skargi kasacyjnej sugerująca, że sporny obiekt to kilka wiat połączonych ze sobą, na budowę których nie było wymagane ani pozwolenie na budowę, ani zgłoszenie, z uwagi na wielkość, ich liczbę oraz powierzchnię działki na której zostały zlokalizowane. Należało zatem przyjąć, że częścią budynku będzie taka konstrukcja, która wchodzi w skład obiektu budowlanego, który spełnia wszystkie wymagania określone w art. 3 pkt 2 ustawy. Zwykle więc "częścią budynku" jest ten fragment budynku, który był przedmiotem dobudowy, nadbudowy, rozbudowy lub przebudowy istniejącego budynku (por. wyrok NSA z dnia 6 kwietnia 2022 r. sygn. akt II OSK 1515/19, LEX nr 3401390). Chybione zatem są zarzuty skargi kasacyjnej wskazujące na naruszenie art. 29 ust. 2 oraz art. 49 ust. 5 w zw. z art. 59g ust. 1 i art. 59f ust. 1 ustawy Nie znajdują uzasadnienia także zarzuty kasacyjne naruszenia przepisów postępowania, pomijając przy tym ich wadliwą konstrukcję, poprzez brak powołania jako naruszonego art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7,art. 8, art. 9, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. oraz art. 107 § 3 k.p.a. Sąd I instancji prawidłowo ocenił przeprowadzone przez organy nadzoru budowlanego postępowanie i zasadnie uznał, że nie zostały naruszone zasady wynikające z powołanych w zarzucie przepisów k.p.a. Organy podjęły wszelkie czynności w celu dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy w zakresie niezbędnym do jej załatwienia. Należy zauważyć, że realizacji wyrażonej w przepisie art. 7 k.p.a. zasady prawdy obiektywnej służy przepis art. 77 § 1 k.p.a., który stanowi, że organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy. Obowiązek ten jest niezależny od tego, czy niezbędny materiał dowodowy potwierdza stanowisko strony, czy też je podważa. Obowiązek organu uwzględniania interesu społecznego i słusznego interesu strony w odniesieniu do kwestii stanu faktycznego sprawy skierowany jest na podejmowanie wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, co nie może być rozumiane jako zautomatyzowana konieczność wyprowadzania wniosków zbieżnych ze stanowiskiem strony w sytuacji, gdy stan faktyczny sprawy nie daje ku temu podstaw. Niezrozumiały jest zarzut naruszenia art. 7 i art. 77 § 1 k.p.c., które to przepisy nie miały w sprawie zastosowania. Mając na uwadze powyższe, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku. Jednocześnie w myśl art. 182 § 2 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznał skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym, ponieważ strona, która ją wniosła, zrzekła się rozprawy, a druga strona, w terminie czternastu dni od dnia doręczenia skargi kasacyjnej, nie zażądała przeprowadzenia rozprawy.