VII SA/Wa 1419/14

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Bożena Więch-Baranowska (spr.), Sędzia WSA Mirosława Kowalska, Sędzia WSA Halina Emilia Święcicka, Protokolant spec. Agnieszka Wrzodak, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 19 grudnia 2014 r. sprawy ze skargi O Sp. z o.o. z siedzibą w [...] na decyzję Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia [...] maja 2014 r. znak: [...] w przedmiocie odmowy przedłużenia terminu wykonania nakazu I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji; II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku; III. zasądza od Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego na rzecz O Sp. z o.o. z siedzibą w [...] kwotę 200 (dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. UZASADNIENIE Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego decyzją wydaną dnia [...] maja 2014 r. na podstawie art. 7 pkt 1 , art.89 pkt 1 i art. 93 ust. 1 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami oraz art. 17 pkt 2, art. 127 § 2, art. 155 i art. 138 § 1 kpa utrzymał w mocy decyzję [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z dnia [...] stycznia 2014 r. W uzasadnieniu wydanej decyzji organ podał, że jak wynika z akt sprawy [...] Wojewódzki Konserwator Zabytków decyzją z dnia [...] stycznia 2008 r. znak [...] zezwolił O sp. z o.o. z siedzibą w [...] na prace budowlane polegające na rewaloryzacji i rewitalizacji zabytkowego dworu w [...] zgodnie z przedstawionym projektem budowlanym remontu i rewitalizacji dworu w [...] . Decyzją Nr [...] z dnia [...] stycznia 2012 r. znak [...][...]Wojewódzki Konserwator Zabytków działając na podstawie art. 45 ust. 1 pkt 2 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami nakazał O sp. z o.o. dostosowanie kształtu dachu budynku dworu w [...] do stanu zgodnego z rysunkami projektowymi elewacji budynku, znajdującymi się w ww. projekcie budowlanym w terminie do dnia 31 stycznia 2014 r. Orzeczenie to stało się ostateczne. Omikron sp. z o.o. pismem z dnia [...] listopada 2013 r. zwróciła się do [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z wnioskiem o zmianę terminu wykonania nakazanych prac, wskazanego w ww. decyzji z dnia [...] stycznia 2012 r. do stycznia 2017 r. wskazując na obecne trudności finansowe firmy. [...] Wojewódzki Konserwator Zabytków decyzją nr [...]z dnia [...] stycznia 2014 r. znak [...] odmówił ze stanowiska konserwatorskiego przedłużenia terminu wykonania nakazu dostosowania kształtu dachu dworu w [...] do stanu zgodnego z rysunkami projektowymi elewacji budynku. W uzasadnieniu organ wyjaśnił, że "wydanie zgody na przedłużenie ww. terminu spowoduje oddalenie w czasie koniecznych z punktu widzenia konserwatorskiego zmian w wyglądzie budynku". Organ ten podkreślił, że zrealizowane przez inwestora niezgodnie z pozwoleniem trójkątne lukarny z dwuspadowym dachem są skrajnie obce architekturze dworskiej [...]. Organ odwoławczy podkreślił, że w jego ocenie decyzja organu I instancji jest zgodna z prawem. Wskazał, że wprawdzie [...] Wojewódzki Konserwator Zabytków nie wskazał w swojej decyzji jej podstawy prawnej, ale jej podstawą był przepis art. 155 kpa. Analiza ww. przepisu, akt sprawy oraz zaskarżonej decyzji [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków daje podstawy do uznania, iż organ pierwszej instancji zbadał przedmiotowy wniosek pod kątem przesłanek wskazanych w ww. przepisie, według zasady wynikającej z art. 7 kpa. W aktach sprawy znajduje się wniosek o zmianę ostatecznej decyzji jedynej strony postępowania zakończonego tą decyzją. Ponadto żaden przepis prawa nie sprzeciwia się jej zmianie. Pozostało zatem do zbadania czy za zmianą decyzji we wnioskowanym zakresie przemawia interes społeczny lub słuszny interes strony. W ocenie organu odwoławczego organ pierwszej instancji w rozpatrywanej decyzji stwierdził i należycie uzasadnił brak interesu społecznego, który mogłyby przemawiać za zmianą terminu wykonania nakazanych w decyzji ostatecznej [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z dnia [...] stycznia 2012 r prac. Zdaniem organu odwoławczego spółka miała wystarczający czas ( 2 lata od otrzymania decyzji zobowiązującej ) na doprowadzenie zabytku do zgodnego z pozwoleniem stanu we wskazany w tej decyzji sposób. Ponadto podkreślił, że decyzje wydawane na podstawie art. 155 kpa są decyzjami opartymi na konstrukcji uznania administracyjnego, co wprost wynika z redakcji tego przepisu tj. użyciu wyrażenia "może". Przepis art. 155 kpa stwarza zatem jedynie możliwość a nie obowiązek zmiany ostatecznej decyzji. Zdaniem organu odwoławczego dokonana przez [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków ocena i będące jej wynikiem rozstrzygnięcie pozostawione uznaniu administracyjnemu nie nasuwają zastrzeżeń, mieszczą się bowiem w dyspozycji art. 155 kpa a granice tego uznania nie zostały przekroczone. Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego wniosła O sp. z o.o. w [...]. Wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji skarżąca zarzuciła organowi naruszenie: a) art. 138 § 1 pkt 1 kpa w związku z art. 15 kpa poprzez utrzymanie w mocy decyzji organu pierwszej instancji, która została wydana bez ustalenia stanu faktycznego , a tym samym naruszenie zasady dwuinstancyjności postępowania, b) art. 155 kpa poprzez błędną wykładnię polegającą na uznaniu, że organ nie ma obowiązku rozważenia przesłanek w tym przepisie wskazanych tj. przesłanki "interesu społecznego" lub "słusznego interesu strony" bez odniesienia się do okoliczności sprawy, c) art. 7, 77, 107 § 1 i 80 kpa poprzez nieustalenie stanu faktycznego sprawy, d) art. 9 kpa, który stanowi że organy czuwają nad tym aby strony nie poniosły szkody z powodu nieznajomości prawa i w tym celu udzielają im niezbędnych wyjaśnień i wskazówek. W odpowiedzi na skargę Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego wnosząc o jej oddalenie podtrzymał argumenty przedstawione w uzasadnieniu decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Zgodnie z brzmieniem art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych ( Dz.U Nr 153 poz 1269 ze zm.) sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Podkreślenia przy tym wymaga, iż zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz U z 2012 r. poz. 270) (dalej p.p.s.a.) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołana podstawą prawną. Biorąc pod uwagę powyższe kryteria Sąd uznał, iż skarga powinna zostać uwzględniona gdyż zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem art. 7, 77 § 1 i art. 78 kpa oraz i art. 80 kpa i art. 107 § 3 kpa. Przedmiotem kontroli Sądu była decyzja Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia [...] maja 2014 r. wydana na podstawie art. 155 kpa. Należy wskazać że art. 155 kpa jest jednym z nadzwyczajnych trybów wzruszenia decyzji ostatecznych. Przepis ten stanowi, że decyzja ostateczna, na mocy której strona nabyła prawo może być w każdym czasie za zgodą strony uchylona lub zmieniona przez organ administracji publicznej, który ją wydał, jeżeli przepisy szczególne nie sprzeciwiają się uchyleniu lub zmianie takiej decyzji i przemawia za tym interes społeczny lub słuszny interes stron; przepis art. 154 § 2 kpa stosuje się odpowiednio. Przepis ten nie może być interpretowany rozszerzająco, a zmiana decyzji może nastąpić tylko w przypadku spełnienia wszystkich przesłanek określonych w tym przepisie. W orzecznictwie sądowym oraz w piśmiennictwie ukształtował się jednolity pogląd co do znaczenia użytego w tym przepisie sformułowania "przepisy szczególne", jako przesłanki negatywnej stosowania art. 155 kpa, zawartej w przepisach odrębnych. Chodzić tu będzie nie tylko o wyrażony expressis verbis zakaz zmieniania określonego rodzaju decyzji administracyjnych, czy też zakaz wynikający z istoty niektórych rozwiązań prawnych o charakterze restryktywnym ( zob. Borkowski ( w) B Adamiak , J Borkowski "kpa. Komentarz" wyd. CH Beck Warszawa 2002 r., str. 685-686) ale także uregulowany w poszczególnych ustawach własny tryb zmiany decyzji ostatecznej, wydanej w oparciu o przepisy takiej ustawy. Przez przepisy szczególne, które sprzeciwiają się zmianie lub uchyleniu takiej decyzji należy rozumieć m.in. takie przepisy, które w sposób jednoznaczny nie pozostawiający organowi tzw. luzu decyzyjnego kształtują treść rozstrzygnięcia, mającego zapaść w danym stanie faktycznym. Innymi słowy przepisy, które stanowią podstawę do wydania tzw. decyzji związanej. Mając na uwadze powyższe organ nie może w trybie art. 155 kpa powołując się na interes społeczny lub słuszny interes strony wydać rozstrzygnięcia, które pozostawałoby w sprzeczności z przepisem nakazującym organowi w danych okolicznościach faktycznych wydanie orzeczenia o ściśle określonej treści. Uchylenie lub zmiana decyzji o powołaniu się na treść art. 155 kpa może zajść jedynie wtedy gdy ustawodawca w przepisie materialnoprawnym przewidzi pewien "luz decyzyjny". Tylko w takim obszarze wzgląd na interes społeczny lub słuszny interes strony może doprowadzić do uchylenia lub zmiany decyzji. Jeżeli w przypadku art. 155 kpa można mówić o wadliwości, to wyłącznie w znaczeniu nieodpowiedniego rozumienia ( w zakreślonych prawem granicach) interesu społecznego lub słusznego interesu strony. W razie zaś gdy ustawodawca w sposób sztywny i bezwarunkowy narzuca określone rozwiązanie o stosowaniu art. 155 kpa nie może być mowy ( zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 24 kwietnia 2012 r. sygn. akt II OSK 188/11). Przenosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy należy podkreślić, iż Sąd nie podziela stanowiska organu odwoławczego iż decyzja organu pierwszej instancji jest zgodna z prawem bowiem w ocenie Sądu wydana została z naruszeniem podstawowych zasad postępowania administracyjnego, bowiem nie przeanalizował wniosku pod kątem przesłanek z art. 155 kpa. Nie zrobił tego również organ odwoławczy ( w szczególności nie rozważył słusznego interesu skarżącej spółki). Uchybienia te uniemożliwiają Sądowi dokonanie kontroli zgodności z prawem wydanego rozstrzygnięcia. W tym miejscu należy podkreślić, że istnienie przesłanek wskazanych w art. 155 kpa tj. istnienie interesu społecznego lub słusznego, a więc kwalifikowanego interesu strony musi być ustalone w konkretnej sprawie i uzyskać zindywidualizowaną treść, wynikającą ze stanu faktycznego i prawnego sprawy. Przy czym słuszny interes strony a więc interes, który jest godny ochrony i nie stoi w sprzeczności z prawem powinien by oceniany przez organ według wynikającej z art. 7 kpa zasady załatwienia sprawy w sposób zgodny ze słusznym interesem stron. Ocena czy w konkretnej sprawie zachodzą przesłanki wskazane w art. 155 kpa należy do organu odwoławczego, który przy rozpatrywaniu sprawy w powyższym trybie nie może ograniczyć się wyłącznie do skontrolowania legalności decyzji pierwszej instancji i zaniechać rozpoznania sprawy w świetle przesłanek do uchylenia lub zmiany decyzji określonych w art. 155 kpa. Ponownie rozstrzygając sprawę organy będą zobowiązane do uwzględnienia powyższych uwag Sądu. Z tych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c i art. 152 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji wyroku.