II SA/Wr 358/20

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Halina Filipowicz-Kremis Sędziowie: Sędzia WSA Olga Białek (spr.) Asesor WSA Wojciech Śnieżyński po rozpoznaniu w Wydziale II na posiedzeniu niejawnym w dniu 24 listopada 2020 r. sprawy ze skargi G. L. na decyzję Wojewody D. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie odmowy wydania kserokopii aktu małżeństwa I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji; II. zasądza od D. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we W. na rzecz strony skarżącej kwotę 100 zł (słownie: sto złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. UZASADNIENIE W dniu [...] r. za pośrednictwem platformy ePUAP do Urzędu Stanu Cywilnego w W. wpłynął wniosek skarżącego o sporządzenie poświadczonej za zgodność z oryginałem kopii aktu małżeństwa jego dziadków – S. i W. L., którzy pobrali się w urzędzie w dniu [...] r. Na dowód swojego pokrewieństwa załączył kopie w/w aktu małżeństwa oraz aktu urodzenia swojego i swojego ojca. Ponadto stwierdził, że podstawą materialnoprawną jego wniosku jest art. 23 k.c., a żądana kopia aktu jest mu niezbędna celem przeprowadzenia pogłębionych badań genealogicznych nad historią jego rodziny i stanowiłaby materiał źródłowy do dalszych poszukiwań, a także stałaby się rodzinną pamiątką do prywatnego archiwum domowego, które wnioskodawca osobiście prowadzi. Skarżący zwrócił się nadto z prośbą o udzielenie informacji, czy w aktach zbiorowych rejestracji stanu cywilnego do w/w aktu małżeństwa znajdują się wskazane przez niego dokumenty. Następnie wniósł o wydanie mu poświadczonych za zgodność z oryginałem kserokopii dokumentów z akt zbiorowych do w/w aktu stanu cywilnego. Pismem z dnia [...] r. Kierownik Urzędu Stanu Cywilnego w W. poinformował skarżącego, że wykonywanie kserokopii aktów stanu cywilnego nie ma oparcia w żadnym z przepisów ustawy Prawo o aktach stanu cywilnego, a zatem skarżący może złożyć (wyłącznie) wniosek o wydanie (zupełnego, skróconego lub wielojęzycznego) aktu małżeństwa w/w osób. Pismem z dnia [...] r. zaadresowanym do Kierownika Urzędu Stanu Cywilnego w W. skarżący wniósł o wydanie decyzji w sprawie jego wniosku z [...] r. Pismem z dnia [...] r. organ I instancji wezwał skarżącego do uzupełnienia braków formalnych tegoż pisma poprzez wykazanie interesu prawnego do uzyskania wnioskowanych kopii dokumentów. Skarżący odpowiedział na wezwanie organu, pismem z [...] r. Decyzją z [...] r. (nr [...]) Kierownik Urzędu Stanu Cywilnego w W. odmówił wydania skarżącemu potwierdzonych za zgodność z oryginałem kserokopii dokumentów z akt zbiorowych do aktu małżeństwa S. L. i W. P. W uzasadnieniu wyjaśnił, że odnośnie żądania wydania kopii oryginału aktu małżeństwa w toku postępowania skierowano do skarżącego stosowną pisemną informację w tym zakresie. Decyzją z dnia [...] r. (nr [...]) Wojewoda D. utrzymał w mocy powyższe rozstrzygnięcie organu I instancji. Wskazał jednak, że nie została dotychczas załatwiona zgodnie z procedurą administracyjną kwestia wydania żądanej przez wnioskodawcę kopii samego aktu. Po otrzymaniu decyzji organu odwoławczego skarżący (pismem z dnia [...] r.) wniósł do Kierownika USC w W. dodatkowe podanie o sporządzenie dla niego przez organ fotokopii w/w aktu małżeństwa na podstawie art. 130 ust. 5 ustawy Prawo o aktach stanu cywilnego i przesłanie jej drogą elektroniczną Decyzją z dnia [...] r. (nr [...] ) Kierownik USC w W. orzekł o odmowie wydania potwierdzonej za zgodność z oryginałem kserokopii aktu małżeństwa S. L. i W. P. sporządzonego w księdze małżeństw w USC w W. pod historycznym nr [...]. W uzasadnieniu wskazał, ze żaden przepis prawa nie przewiduje możliwości sporządzenia kserokopii aktu stanu cywilnego, natomiast wykonanie fotokopii aktu można umożliwić nieodpłatnie osobie uprawnionej do otrzymania odpisu aktu w przypadku, gdy dany akt nie podlega już przeniesieniu do rejestru stanu cywilnego i niemożliwe jest wydanie jej odpisu. Od wydanej decyzji skarżący złożył odwołanie do Wojewody D. wskazując, że skoro - na podstawie art. 45 ustawy Prawo o aktach stanu cywilnego - jest uprawniony do uzyskania odpisu aktu małżeństwa swoich dziadków to tym samym, na mocy art. 130 ust. 5 tej ustawy, posiada prawo do uzyskania fotokopii tego aktu. Z uwagi jednak na zamieszkiwanie przez niego w Wielkiej Brytanii oraz stan epidemii wprowadzony w Polsce i wynikające z niego obostrzenia, zwrócił się pisemnie do Kierownika USC w W., aby przesłał mu drogą elektroniczną fotokopię z oryginału w/w aktu małżeństwa niemającą wartości dokumentu urzędowego (pierwotnie wnioskował o przesłanie mu poświadczonej za zgodność z oryginałem kopii tego aktu). Organ ten rozstrzygnął sprawę odmownie, dlatego "wobec niedających się pogodzić różnic w interpretacji przepisów prawnych" konieczne stało się złożenie odwołania celem uzyskania zgody na wydanie wnioskowanej kopii aktu bądź decyzji będącej podstawą do zaskarżenia do sądu. Decyzją z dnia [...] r. (nr [...]) Wojewoda D. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji. Wskazał, że decyzja Kierownika USC w W. dotyczy odmowy wydania skarżącemu kopii aktu małżeństwa jego dziadków – S. L. i W. P. Podniósł, że materialnoprawną przesłankę rozstrzygnięcia wydanego w rozpatrywanej sprawie stanowią przepisy ustawy z dnia 28 listopada 2014 r. - Prawo o aktach stanu cywilnego. Przywołał (dalej) kolejno art. 45, art. 124 ust. 1 akt w/w ustawy i wskazał, że art. 130 ust. 4 ww. stanowi (jednak), że po upływie okresów przechowywania, o których mowa w art. 128 ust. 1 (tj. 100 lat od zamknięcia księgi urodzeń oraz 80 lat od zamknięcia księgi małżeństw i księgi zgonów), akty stanu cywilnego sporządzone w dotychczasowych księgach stanu cywilnego nie podlegają już przeniesieniu do rejestru stanu cywilnego i wówczas nie jest już możliwe wydanie odpisu takiego aktu z rejestru. Osobie uprawnionej do otrzymania odpisu można zaś umożliwić nieodpłatnie wykonanie fotokopii aktu stanu cywilnego sporządzonego w księdze stanu cywilnego prowadzonej przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy, jeżeli jej wykonanie nie zagraża trwałości księgi i zawartych w niej aktów stanu cywilnego, przy czym fotokopia aktu stanu cywilnego me ma mocy dokumentu urzędowego (art. 130 ust. 5 tej ustawy). Zdaniem organu II instancji umiejscowienie powyższego zapisu w tym artykule ustawy oznacza, że osoba uprawniona do otrzymania odpisu aktu, która go jednak nie może otrzymać, gdyż dany akt nie podlega już przeniesieniu do rejestru, może wykonać (sama) fotokopię takiego aktu, o ile stan księgi na to pozwala. Odnośnie zaś wydania kserokopii aktu, to czynność ta nie ma oparcia w żadnym z przepisów ustawy. Organ podkreślił (nadto), że skarżący najpierw wniósł o sporządzenie i przesłanie mu poświadczonej za zgodność z oryginałem kopii aktu małżeństwa jego dziadków – S. i W. L., po czym zmienił żądanie i wniósł o sporządzenie dla niego przez organ fotokopii w/w aktu małżeństwa na podstawie art. 130 ust. 5 Prawo o aktach stanu cywilnego. Reasumując organ II instancji wskazał, że akt małżeństwa nr [...] został sporządzony w księdze małżeństw w USC w W. w [...] r., a następnie został przeniesiony do rejestru stanu cywilnego prowadzonego w systemie teleinformatycznym i odpisy tego aktu mogą być wydawane z tego rejestru. Tym samym w tym przypadku, nie ma zastosowania możliwość wykonania przez stronę fotokopii aktu z księgi, przewidziana w art. 130 ust. 5 w/w ustawy Powyższego nie zmienia fakt bycia zstępnym S. i W. L. przez skarżącego, który w tej sytuacji może otrzymać tylko odpis wskazanego aktu z rejestru stanu cywilnego. Jeżeli skarżący chciałby zaś - jak twierdził w piśmie z dnia [...] r. - "rozwiać wątpliwości co do kompletności treści aktu z uzyskanym odpisem", to może wystąpić do Kierownika USC w W. przechowującego oryginalny akt małżeństwa o wydanie zaświadczenia o zamieszczonych lub niezamieszczonych w rejestrze stanu cywilnego danych dotyczących w/w osób. Zaświadczenie takie jest przewidziane w ustawie m.in. z uwagi na fakt, iż - zgodnie z art. 124 ust. 2 pkt 1 ww. ustawy - przeniesienie aktu stanu cywilnego do rejestru stanu cywilnego polega na zamieszczeniu w rejestrze stanu cywilnego treści aktu stanu cywilnego z chwili jego sporządzenia, ale jedynie w zakresie wymaganym w niniejszej ustawie, zatem akt stanu cywilnego w rejestrze może nie zawierać niektórych danych figurujących w akcie papierowym. Dlatego też zdaniem Wojewody D., skoro skarżący domaga się sporządzenia fotokopii aktu stanu cywilnego, której w rozpatrywanej sprawie nie można wykonać, to Kierownik USC w W. zasadnie wydał stosowną decyzję administracyjną odmawiającą sporządzenia żądanego dokumentu. Końcowo organ II instancji podniósł, że w sentencji wydanej decyzji organ I instancji wskazał, że odmawia wydania potwierdzonej za zgodność z oryginałem kserokopii aktu małżeństwa mimo iż wnioskodawca zmienił żądanie i wniósł o sporządzenie fotokopii tego aktu niemającej mocy dokumentu urzędowego. Jednakże w uzasadnieniu decyzji organ stwierdził, że w niniejszej sprawie nie ma podstaw prawnych do zrobienia zarówno fotokopii aktu, jak i jego kserokopii. Zatem wskazanie w sentencji decyzji niewłaściwego określenia - w ocenie Wojewody D. - nie miało wpływu na rozstrzygnięcie merytoryczne wydane w sprawie. Pismem z dnia [...] r. skarżący wywiódł skargę od decyzji administracyjnej Wojewody D. z [...] r. (nr [...]). W uzasadnieniu skargi podniósł (w szczególności), że jako zstępny osób, których dotyczy akt, jest uprawniony do uzyskania odpisu z aktu małżeństwa swoich dziadków. Tym samym na podstawie art. 130 ust. 5 Prawo o aktach stanu cywilnego posiada możliwość uzyskania fotokopii tego aktu. Nadto zarzucił, iż prowadzone postępowanie przed organem I instancji obarczone jest naruszeniami proceduralnymi (powoływanie się na błędne przepisy prawa, wybiórcza załatwienie sprawy, brak dopełnienia obowiązku wynikającego z art. 9 k.p.a., brak prawidłowych pouczeń). Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie, aczkolwiek z innych przyczyn, niż te które zostały podniesione w skardze. Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2017 r. poz. 2188 ze. zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zgodnie natomiast z art. 145 § 1 p.p.s.a., uwzględnienie przez sąd administracyjny skargi i uchylenie decyzji następuje, gdy sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania, inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy. Zakres tej kontroli wyznacza art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 2325, dalej p.p.s.a., stanowiący, że sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a. Oznacza to, że Sąd, dokonując oceny zgodności z prawem zaskarżonej decyzji ma prawo i obowiązek uwzględnić również okoliczności, wprawdzie niewskazane w skardze jako zarzut, ale mające wpływ na tę ocenę, jak również, że władny jest stwierdzić nieważność zaskarżonego aktu także wówczas gdy strona wnosi o jego uchylenie. Rozpatrując niniejszą sprawę Sąd dopatrzył się naruszeń prawa procesowego, skutkujących taką wadliwością zaskarżonej decyzji, która wymagała wyeliminowania jej z obrotu prawnego na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. W pierwszej kolejności wskazać należy, że skarżący (pierwotnie) wnioskiem z dnia [...] r., (doprecyzowanym w dniu [...] r.) skierowanym do Urzędu Stanu Cywilnego w W. wniósł o "sporządzenie kopii, poświadczonej za zgodność z oryginałem aktu małżeństwa sowich dziadków S. i W. L.". Następnie skarżący pismem z dnia [...] r. skierowanym do tegoż samego organu wniósł o "sporządzenie fotokopii niemającej wartości dokumentu urzędowego aktu małżeństwa sowich dziadków S. i W. L.". Tym samym przyjąć należy, że skarżący wniósł de facto zarówno o wydanie kopii aktu małżeństwa dziadków, potwierdzonej za zgodność z oryginałem, jak również o wydanie fotokopii niemającej wartości dokumentu urzędowego w/w aktu. Organy natomiast przyjęły, że skarżący dokonał "zamiany" pierwotnego żądania "z kserokopii na fotokopię", aczkolwiek ustaleń tych dokonały samodzielnie, nie wzywając skarżącego do złożenia wyjaśnień w tym zakresie. W konsekwencji powyższego, Kierownik Urzędu Stanu Cywilnego w W. decyzją z dnia [...] r. ([...]) – po rozpatrzeniu wniosku skarżącego z dnia [...] r., uzupełnionego pismami z dnia [...] r. i [...] r., odmówił wydania - jedynie - potwierdzonej za zgodność z oryginałem kserokopii aktu małżeństwa S. L. i J. W. P. sporządzonego w księdze małżeństw w Urzędzie stanu Cywilnego w W. pod historycznym numerem [...]. Następnie, decyzja ta została utrzymana w mocy przez Wojewodę D. w dniu [...] r. (nr [...]), który w uzasadnieniu podniósł m.in., że "w sentencji decyzji organ I instancji wskazał, że odmawia wydania potwierdzonej za zgodność z oryginałem kserokopii aktu małżeństwa mimo, iż wnioskodawca zmienił żądanie i wniósł o sporządzenie fotokopii tego aktu niemającej mocy dokumentu urzędowego". Jednakże skoro w uzasadnieniu decyzji organ I instancji stwierdził, że w sprawie nie ma podstaw prawnych do zrobienia zarówno fotokopii aktu, jak i jego kserokopii. Zatem - zdaniem Wojewody D. - wskazanie w sentencji decyzji "niewłaściwego określenia", nie miało wpływu na rozstrzygnięcie merytoryczne wydane w sprawie. I z takim rozstrzygnięciem Wojewody D. (jak i organu I instancji) – nie sposób się jednak – zdaniem tutejszego Sądu zgodzić. Podnieść bowiem należy, że zgodnie z art. 61 § 1 ustawy z dnia 18 lutego 2020 r. kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2020 r., poz. 2564) – dalej k.p.a. organ administracji może wszcząć postępowanie administracyjne na żądanie strony lub z urzędu. Z przepisu art. 61 § 1 k.p.a. wynika więc, że w postępowaniu administracyjnym ustawodawca przewidział dwa sposoby inicjowania działalności organów - skargowy (na wniosek) i z urzędu. W trybie skargowym, organ rozstrzyga (wydając decyzję, tak jak to miało miejsce w rozpatrywanej sprawie) na podstawie art. 107 k.p.a., który określa elementy składowe decyzji: oznaczenie organu administracji publicznej, datę wydania, oznaczenie strony lub stron, powołanie podstawy prawnej, rozstrzygnięcie, uzasadnienie faktyczne i prawne, pouczenie, czy i w jakim trybie służy od niej odwołanie, podpis z podaniem imienia i nazwiska oraz stanowiska służbowego osoby upoważnionej do wydania decyzji. Wynikający z art. 107 § 1 pkt 5 k.p.a. obowiązek organu zamieszczenia w decyzji rozstrzygnięcia oznacza obowiązek rozstrzygnięcia całości sprawy, ponieważ obowiązek ten jest odzwierciedleniem uprawnienia strony do załatwienia sprawy zgodnie zakresem jej wniosku. Treść rozstrzygnięcia powinna zawsze być związana z przedmiotem postępowania i stanowić swoistą odpowiedź organu administracyjnego na postawione we wniosku żądanie strony. Rozstrzygnięcie zawarte w decyzji jest rozumiane jako osnowa decyzji bądź sentencja decyzji i jako takie musi być sformułowane jasno i precyzyjnie, tak aby było zrozumiałe dla stron postępowania administracyjnego. Tylko o decyzji zawierającej prawidłowe rozstrzygnięcie można natomiast powiedzieć, że załatwia sprawę administracyjna co do jej istoty, zgodnie z art. 104 § 2 k.p.a. Rozstrzygnięcie jest zatem bez wątpienia - jednym z najważniejszych - immanentnych składników decyzji (postanowienia) i nie jest możliwe jego zastąpienie uzasadnieniem decyzji. Wynika to z władczego charakteru aktu administracyjnego, który kształtuje prawa i obowiązki strony i musi w związku z tym być jednoznaczny i precyzyjny. Obowiązek taki wynika z podstawowych zasad postępowania administracyjnego, w tym zasady praworządności (art. 6 k.p.a.), jak i zasady pogłębiania zaufania do organów państwa (art. 8 k.p.a.) (patrz wyrok NSA z dnia 10 stycznia 2017 r., II OSK 910/15 ). Nie jest zatem dopuszczalne rozstrzyganie o części uprawnień lub obowiązków stron w osnowie decyzji, a o pozostałej części w uzasadnieniu. Element uzasadnienia, nie spełnia zatem elementarnego wymogu wynikającego z art. 107 § 1 pkt 5 k.p.a. (patrz wyrok WSA w Gorzowie Wlkp. z 27 listopada 2019 r. o sygn. akt II SA/Go 618/19 ). A do tego sprowadzało się natomiast - zdaniem Sądu – rozstrzygnięcie organu I instancji, utrzymane w mocy przez Wojewodę D. Kierownik Urzędu Stanu Cywilnego W. w decyzji z dnia [...] r. w rozstrzygnięciu odniósł się bowiem - jedynie do części żądań skarżącego - zawartych odpowiednio we wnioskach z dnia [...] r. i z [...] i [...] r. tj. do prośby wydania potwierdzonej za zgodność z oryginałem kserokopii aktu małżeństwa S. L. i J. W. P. sporządzonego w księdze małżeństw w Urzędzie stanu Cywilnego w W. pod historycznym numerem [...]. Nie odniósł się już natomiast do żądania wydania "fotokopii" tegoż aktu. Jednocześnie organ ten w uzasadnieniu decyzji (co niesłusznie zaaprobował Wojewoda D.) wskazał, m.in., że "żaden przepis ustawy nie przewiduje możliwości sporządzenia kserokopii aktu, brak jest podstaw prawnych w przedmiotowej sprawie do zrobienia zarówno fotokopii aktu jak i jego kserokopii". Taki natomiast – wybiórczy, niezgodny z zakresem wniosku - sposób rozpoznania wniosku skarżącego stoi w sprzeczności w opisanymi wyżej zasadami. Uzasadnienie decyzji stanowi bowiem integralną część decyzji, a jego zadaniem jest wyjaśnienie rozstrzygnięcia, stanowiącego dyspozytywną część decyzji (vide wyrok NSA z dnia 30 czerwca 1983 r., I SA 178/83, ONSA 1983, nr 1 poz. 51). Oznacza to zatem, że pomiędzy osnową decyzji (rozstrzygnięciem), a jej uzasadnieniem nie mogą występować (jakiekolwiek) rozbieżności, jak również, że nie można orzekać w przedmiocie wniosku strony skarżącej oddzielnie w osnowie decyzji oraz w jej uzasadnieniu, tak jak to miało miejsce w sprawie. Osnowa rozstrzygnięcia decyzji organu I instancji (utrzymana w mocy przez organ II instancji) odnosi się bowiem jedynie do żądania wydania "potwierdzonej za zgodność z oryginałem kserokopii małżeństwa dziadków skarżącego", zaś jej uzasadnienie - również - do żądania wydania fotokopii tegoż aktu. Dlatego też w tym rozumieniu, Sąd uznał za zasadny zarzut podniesiony w skardze, a odnoszący się do "wybiórczego rozpoznania sprawy". Mając to wszystko na uwadze Sąd stwierdził, że organy (obu instancji) wydając decyzje nie dopełniły standardów procedury administracyjnej, a w szczególności nie przeprowadziły postępowania wyjaśniającego zamierzającego do precyzyjnego (jednoznacznego) ustalenia zakresu żądania skarżącego. Ponadto organy działały z naruszeniem zasady praworządności (art. 6 k.p.a.), mającej przecież walor zasady konstytucyjnej (art. 7 Konstytucji RP), zgodnie z którą organy administracji mają obowiązek działać na podstawie i w granicach prawa. To zaś implikuje w szczególności powinność rozpoznawania i rozstrzygania spraw przez organy administracji zgodnie zakresem wniosku (żądania) strony. Takie postępowanie organów naruszyło nadto - zdaniem Sądu - zasadę zaufania do władzy publicznej (art. 8 § 1 k.p.a.). Biorąc powyższe pod uwagę powyższe, Wojewódzki Sąd Administracyjny uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Kierownika Urzędu Stanu Cywilnego w W. z dnia [...] r. na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 135 p.p.s.a. Orzeczenie o kosztach Sąd oparł na treści art. 200 p.p.s.a.