II GSK 1667/22

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Mirosław Trzecki po rozpoznaniu w dniu 25 listopada 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej D.R. od postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 15 czerwca 2022 r., sygn. akt III SA/Łd 272/22 w sprawie ze skargi D.R. na uchwałę Rady Miejskiej w Łodzi z dnia 19 stycznia 2022 r. nr LIV/1632/22 w przedmiocie zasad usytuowania na Terenia Miasta Łodzi miejsc sprzedaży i podawania napojów alkoholowych postanawia: uchylić zaskarżone postanowienie. UZASADNIENIE Postanowieniem z 15 czerwca 2022 r., sygn. akt III SA/Łd 272/22, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi odrzucił skargę D.R. na uchwałę Rady Miejskiej w Łodzi z 19 stycznia 2022 r. nr LIV/1632/22 w sprawie zasad usytuowania na terenie Miasta Łodzi miejsc sprzedaży i podawania napojów alkoholowych oraz zwrócił wpis sądowy od skargi. Sąd pierwszej instancji orzekał w następującym stanie sprawy: Rada Miejska w Łodzi 19 stycznia 2022 r podjęła uchwałę nr LIV/1632/22 w sprawie zasad usytuowania na terenie Miasta Łodzi miejsc sprzedaży i podawania napojów alkoholowych. W § 1 uchwały ustalono, że na terenie Miasta Łodzi miejsce sprzedaży i podawania napojów alkoholowych przeznaczonych do spożycia poza miejscem sprzedaży może być usytuowane w odległości nie mniejszej niż 50 metrów, a przeznaczonych do spożycia w miejscu sprzedaży w odległości nie mniejszej niż 30 metrów od wymienionych w niej obiektów chronionych. Skargę na powyższą uchwałę wniósł D.R. (dalej "skarżący"), który sprzeciwił się rozróżnieniu w zakresie odległości od obiektów chronionych miejsce sprzedaży i podawania napojów alkoholowych przeznaczonych do spożycia poza miejscem sprzedaży i przeznaczonych do spożycia w miejscu sprzedaży. Podniósł, iż z uwagi na zapisy uchwały niemożliwe byłoby uzyskanie przez niego zezwolenia na sprzedaż alkoholu w sklepie zrzeszonym w palcówkach "[...]", stanowiącym jego własność. Skarżący dodał, iż posiada ważne do 30 czerwca 2022 r. zezwolenie na sprzedaż alkoholu wydane na podstawie uchwały Rady Miejskiej w Łodzi Nr LXXIII/1975/18 z 4 lipca 2018 r. WSA w Łodzi odrzucił skargę na powyższą uchwałę. W ocenie Sądu, skarżący nie miał interesu prawnego we wniesieniu skargi. WSA stwierdził, że zaskarżona uchwała w dacie wniesienia skargi (18 lutego 2022 r.) nie weszła jeszcze w życie i nie została opublikowana. Uchwała nr LIV/1632/22 w sprawie zasad usytuowania na terenie Miasta Łodzi miejsc sprzedaży i podawania napojów alkoholowych weszła w życie dopiero 19 lutego 2022 r. (została opublikowana w Dz. Urz. Woj. Łódzk. poz. 677 z 4 lutego 2022 r.). W ocenie Sądu, zaskarżona uchwała w dacie wniesienia przez skarżącego skargi, a następnie wejścia w życie zaskarżonej uchwały oraz rozpoznania jego skargi nie powoduje dla skarżącego ograniczeń i nie pozbawia skarżącego uprawnień, albowiem jego zezwolenie na sprzedaż napojów alkoholowych przeznaczonych do spożycia poza miejscem sprzedaży obowiązywało do 30 czerwca 2022 r. Taki stan sprawy spowodował, że skarżący nie posiadał – zdaniem Sądu pierwszej instancji – legitymacji skargowej (interesu prawnego) do wniesienia skargi na zaskarżoną uchwałę, o którym mowa w art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2021 r., poz. 1372; dalej "u.s.g."). Zaskarżona uchwała nie wpływała na sferę aktualnych, realnych, indywidualnych praw lub obowiązków skarżącego. Wniesiona skarga była przedwczesna, ponieważ interes prawny do wniesienia skargi na uchwałę musi mieć charakter aktualny, nie zaś przyszły lub hipotetyczny. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył skarżący, wnosząc o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy WSA w Łodzi do ponownego rozpoznania, a także zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego. 1. na podstawie art. 174 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r., poz. 329; dalej "p.p.s.a.") mogącą mieć istotny wpływ na wynik sprawy obrazę przepisów postępowania w postaci naruszenia: art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 58 § 1 pkt 5a p.p.s.a. poprzez odrzucenie skargi, podczas gdy WSA w Łodzi w oparciu o zgromadzony materiał w sprawie powinien uznać, że skarżący wykazał naruszenie zaskarżoną uchwałą Rady Miejskiej w Łodzi z 19 stycznia 2022 r. nr LIV/1632/22 jego interesu prawnego, czego konsekwencją winno być ustalenie istnienia legitymacji procesowej skarżącego oraz rozpoznanie zrzutów dotyczących niezgodności z prawem zaskarżonej uchwały Rady Miejskiej w Łodzi z 19 stycznia 2022 r. nr LIV/1632/22, zgłoszonych w skardze; art. 58 § 1 pkt 5 lub pkt 6 p.p.s.a. w zw. z przepisem art. 53 § 2a p.p.s.a. oraz w zw. z przepisem art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a. poprzez błędne uznanie, że zaskarżenie uchwały Rady Miejskiej w Łodzi z 19 stycznia 2022 r. nr LIV/1632/22 jest niedopuszczalne, albowiem akt ten nie wszedł jeszcze w życie i nie wywołuje skutków prawnych i w konsekwencji w ocenie Sądu pierwszej instancji nie może naruszać interesu prawnego ani uprawnienia żadnego podmiotu, co skutkowało bezpodstawnym odrzuceniem skargi, podczas gdy skarga została złożona zgodnie z obowiązującymi przepisami, a w szczególności zgodnie z wymogami przepisu art. 101 ust. 1 u.s.g., przepisu art. 53 § 2a w zw. z przepisem art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a., zgodnie z którymi skarga na uchwałę organu gminy może być wniesiona w każdym czasie i nie ma jakichkolwiek podstaw do uznania, iż dla skuteczności skargi koniecznym jest odczekanie, aż uchwała ta wejdzie w życie; 2. na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. naruszenie prawa materialnego: a) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w zw. z art. 101 ust. 1 u.s.g., poprzez odrzucenie skargi podczas gdy WSA w Łodzi w oparciu o zgromadzony materiał w sprawie powinien uznać, że skarżący posiada legitymację procesową do zaskarżenia uchwały Rady Miejskiej w Łodzi z 19 stycznia 2022 r. nr LIV/1632/22, bowiem doszło do naruszenia interesu prawnego skarżącego poprzez wydaną uchwałę Rady Miejskiej w Łodzi z 19 stycznia 2022 r. nr LIV/1632/22; b) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w zw. z art. 101 ust. 1 u.s.g. poprzez błędną wykładnię i w konsekwencji błędne zastosowanie polegające na uznaniu, że przepis ten przyznaje legitymację skargową podmiotom, których interesy prawne lub uprawnienia zostały naruszone uchwałą organu gminy, która weszła w życie, co skutkowało bezpodstawnym odrzuceniem skargi jako niedopuszczalnej, podczas gdy przepis ten w sposób jednoznaczny stwierdza, że każdy czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą podjętą przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej może ją zaskarżyć do sądu, a zatem przepis ten wymaga, dla dopuszczalności złożenia skargi, aby uchwała została podjęta i nie przewiduje, iż koniecznym jest odczekanie ze złożeniem skargi, aż akt ten wejdzie w życie, a zatem WSA w Łodzi w sposób nieuprawniony sformułował dodatkowy, pozaustawowy wymóg formalny skargi na uchwałę organu gminy; Skarżący wniósł o dopuszczenie i przeprowadzenie dowodu z: postanowienia z 9 maja 2022 r. Miejskiej Komisji Rozwiązywania Problemów Alkoholowych w Łodzi nr DZSP-ZSS-VI.7340.L169.2022 dla stwierdzenia realności naruszenia interesu prawnego skrzącego; stanowiska Miejskiej Komisji Rozwiązywania Problemów Alkoholowych w Łodzi z 8 czerwca 2022 r. w sprawie nr DZSP-ZSS-VI.7340.1.169.2022 dla stwierdzenia realności naruszenia interesu prawnego skrzącego. Wskazał, że wiedział, że w momencie ubiegania się o wydanie zezwolenia na sprzedaż napojów alkoholowych, przeznaczonych do spożycia poza miejscem sprzedaży, jego wniosek będzie rozpoznawany w oparciu o przepisy nowej uchwały. W momencie orzekania przez WSA w Łodzi zaskarżona uchwała już obowiązywała. Skarżący stwierdził, że ma prawo zgłaszać swoje zastrzeżenia co do uchwalanych aktów prawa już na etapie ich stanowienia, nie ma konieczności oczekiwać ze składaniem skargi do ich wejścia w życie. Podkreślił również, że w toku trwania postępowania skarżący złożył wniosek o wydanie zezwolenia na sprzedaż napojów alkoholowych przeznaczonych do spożycia poza miejscem sprzedaży. Miejska Komisja Rozwiązywania Problemów Alkoholowych w Łodzi zaopiniowała negatywnie jego wniosek. Powyższe świadczy o realności naruszenia interesu prawnego skarżącego. W odpowiedzi na skargę kasacyjną organ wniósł o jej oddalenie i zasądzenie kosztów postępowania procesowego według norm przepisanych. W piśmie z 14 listopada 2022 r. skarżący zgłosił kolejne wnioski dowodowe z dokumentów, tj. nieprawomocnych decyzji z 28 września 2022 r. o odmowie wydania skarżącemu zezwolenia na sprzedaż napojów alkoholowych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a. Z tego względu Naczelny Sąd Administracyjny przy rozpoznaniu sprawy związany był granicami skargi kasacyjnej. Granice te wyznaczone są wskazanymi w niej podstawami, którymi może być naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (art. 174 pkt 1 p.p.s.a.) albo naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.). Naczelny Sąd Administracyjny bada bowiem legalność wyroku Sądu pierwszej instancji jedynie w zakresie zakwestionowanym w skardze kasacyjnej, a nie rozpoznaje sprawy ponownie w jej całokształcie. Zadaniem autora skargi kasacyjnej jest więc sformułowanie zarzutów kasacyjnych, a w odniesieniu do zarzutu naruszenia przepisów postępowania również wykazanie, że to naruszenie miało wpływ na wynik sprawy. Przypomnieć należy, że Sąd pierwszej instancji odrzucił skargę D.R., uznając, że nie ma on interesu prawnego w zaskarżeniu uchwały nr LIV/1632/22, ponieważ w chwili wniesienia skargi uchwała ta nie weszła jeszcze w życie, a skarżący legitymował się zezwoleniem na sprzedaż napojów alkoholowych przeznaczonych do spożycia poza miejscem sprzedaży ważnym do 30 czerwca 2022 r. Skarżący zakwestionował to stanowisko Sądu pierwszej instancji. Stosownie do art. 101 ust. 1 u.s.g. każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem, podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego. Jak podkreśla się w doktrynie nie każdy może wnieść skargę na uchwałę podjętą przez organ gminy. Skarżący musi legitymować się, zgodnie z normą prawa materialnego interesem prawnym lub uprawnieniem (por. D. Dąbek [w:] Ustawa o samorządzie gminnym, red. P. Chmielnicki, Warszawa 2022, art. 101, .A. Matan [w:] Ustawa o samorządzie gminnym. Komentarz, wyd. III, red. B. Dolnicki, Warszawa 2021, art. 101). Interes prawny musi być aktualny i realny osobisty (własny, indywidualny) oraz dotyczyć bezpośrednio sfery prawnej określonego podmiotu. Naruszenie interesu prawnego podmiotu składającego skargę musi cechować się bezpośredniością, aktualnością i realnością. Aktualność interesu prawnego oznacza, że w dacie wejścia w życie takiego aktu interes ten w danej sytuacji faktycznej i prawnej obiektywnie istnieje. Wymóg ten wiąże się z "realnością" interesu prawnego. Powinien on rzeczywiście istnieć we wskazanej dacie. Nie może to być interes tylko przewidywany w przyszłości ani też hipotetyczny. Naruszenie interesu konkretnej osoby ma polegać na stworzeniu realnego zagrożenia, istniejącego już w chwili wejścia w życie uchwały, a jeżeli nie zostanie zniwelowane na skutek wezwania do usunięcia naruszenia prawa, w dacie wniesienia skargi do sądu administracyjnego. Naruszenie to nie może polegać na tym, że w przyszłości uchwała mogłaby wywołać skutki bliżej nieokreślone, czyli stwarzać zagrożenie wystąpienia naruszenia w przyszłości. Interes prawny, którego istnienie warunkuje przyznanie legitymacji skargowej na podstawie art. 101 u.s.g., powinien bezpośrednio dotyczyć sfery prawnej skarżącego (A. Matan [w:] Ustawa o samorządzie gminnym. Komentarz, wyd. III, red. B. Dolnicki, Warszawa 2021, art. 101). Nadmienić jednak należy, że w orzecznictwie wyrażony został pogląd, że do naruszenia interesu prawnego, o którym mowa w art. 101 ust. 1 u.s.g. i dopuszczalności wniesienia skargi do sądu administracyjnego nie jest konieczne odczekanie przez stronę, aż określona uchwała, która w jej ocenie zawiera postanowienia naruszające jej interes prawny, wejdzie w życie i realnie pogorszy sytuację prawną jednostki. Z zasady państwa prawa wyrażonej w art. 2 Konstytucji wypływa zasada zaufania obywateli do państwa, która nakazuje przyjęcie takiej interpretacji przepisów prawa, aby umożliwić obywatelom sądowe dochodzenie swoich praw, a w przypadku wprowadzenia przepisów pociągających za sobą niekorzystne skutki dla ich sytuacji prawnej, także wówczas, gdy przepis nie zaczął jeszcze obowiązywać. Konieczne jest jedynie, aby w chwili orzekania przez sąd administracyjny, uchwała poddana kontroli legalności, już obowiązywała. Ochronie podlegać musi zaufanie obywatela na etapie stanowienia prawa, jego stosowania, jak również oczekiwania na wejście w życie prawa, gdyż tylko w ten sposób możliwe jest wdrożenie w życie zasady racjonalności działania państwa i wszystkich jego organów, w tym także sądów administracyjnych. W państwie prawa należy zatem dążyć do uruchomienia ochrony sądowej przed realnym naruszeniem interesów prawnych jednostki. Nieakceptowalne jest warunkowanie dopuszczalności skargi do sądu administracyjnego od doprowadzania do sytuacji naruszenia interesu prawnego jednostki w chwili wnoszenia skargi, jeśli na etapie wyrokowania przepis będzie już obowiązywał i pogorszał sytuację prawną wnoszącego skargę (por. postanowienie z 6 października 2021 r., sygn. akt III OSK 5958/21). NSA w składzie obecnie orzekającym pogląd ten podziela i przyjmuje za własny. Nie można więc było podzielić stanowiska Sądu pierwszej instancji, który stwierdził, że skarżący nie legitymował się interesem prawnym, ponieważ w dniu złożenia skargi uchwała nr LIV/1632/22 jeszcze nie weszła w życie. Niewątpliwie bowiem w dniu wydawania zaskarżonego postanowienia uchwała ta obowiązywała. Z tego powodu NSA uznał za uzasadnione zarzuty wskazane w pkt 1 b) i 2 b) w petitum skargi kasacyjnej. Nie zasługuje na uwzględnienie również stanowisko Sądu pierwszej instancji o hipotetycznym charakterze interesu prawnego skarżącego. Należy bowiem stwierdzić, że zaskarżona uchwała została podjęta 19 stycznia 2022 r. i weszła w życie 19 lutego 2022 r. Skarżący natomiast posiadał zezwolenie na sprzedaż napojów ważne do 30 czerwca 2022 r. Jak wynika ze skargi kasacyjnej i z pisma z 14 listopada 2022 r., w dniu wydania zaskarżonego postanowienia skarżący wystąpił o wydanie nowych zezwoleń na sprzedaż napojów alkoholowych przeznaczonych do spożycia poza miejscem sprzedaży. Tym samym nie można uznać, że jego interes miał jedynie charakter potencjalny. Wraz z wniesieniem tych wniosków interes prawny skarżącego w zaskarżeniu uchwały, która – zdaniem skarżącego – uniemożliwiła mu otrzymanie zezwolenia, nabrał cech realności. Okoliczność tę potwierdzają dodatkowo przedłożone decyzje o odmowie wydania zezwoleń z 28 września 2022 r., podstawą wydania których była bliskość sklepu skarżącego od świetlicy środowiskowej prowadzonej na zlecenie Miasta Łodzi przez [...] i § 1 pkt 3 uchwały nr LIV/1632/22. Z tych powodów NSA uznał, że skarżący charakteryzował się aktualnym, indywidualnym i realnym interesem prawnym w zaskarżeniu powyższej uchwały w dniu wydawania przez Sąd pierwszej instancji postanowienia. Zdaniem NSA, przeciwne stanowisko byłoby zbyt rygorystyczne i formalistyczne i byłoby nie do pogodzenia z zasadą demokratycznego państwa prawnego wyrażoną w art. 2 Konstytucji RP. WSA nieprawidłowo więc zastosował art. 58 § 1 pkt 5a p.p.s.a., uznając, że zaszły przesłanki do odrzucenia skargi. Ponownie rozpoznając sprawę, Sąd pierwszej instancji powinien przyjąć wykładnię pojęcia interesu prawnego zaprezentowaną w niniejszym postanowieniu i przejść do dalszej oceny skargi. Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji. NSA nie zasądził kosztów postępowania kasacyjnego. Jak wynika bowiem z uchwały składu siedmiu sędziów NSA z 4 lutego 2008 r., sygn. akt I OPS 4/07, przepisy art. 203 i 204 p.p.s.a. nie mają zastosowania, gdy przedmiotem skargi kasacyjnej jest postanowienie sądu pierwszej instancji kończące postępowanie w sprawie. Skoro zaś w przedmiotem skargi kasacyjnej było postanowienie kończące postępowanie w sprawie (postanowienie o odrzuceniu skargi), to nie można było wydać rozstrzygnięcia o zwrocie kosztów postępowania kasacyjnego.