II OSK 991/14

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Jacek Chlebny Sędziowie NSA Marzenna Linska-Wawrzon NSA Jerzy Stelmasiak (spr.) Protokolant asystent sędziego Katarzyna Miller po rozpoznaniu w dniu 22 grudnia 2015r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej H.R. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 15 stycznia 2014 r. sygn. akt II SA/Go 978/13 w sprawie ze skargi H.R. na decyzję Kierownika Urzędu do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych z dnia [...] października 2013 r. nr [...] w przedmiocie odmowy uchylenia decyzji oddala skargę kasacyjną. UZASADNIENIE Wyrokiem z 15 stycznia 2014 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim oddalił skargę H.R. (dalej jako "skarżąca") na decyzję Kierownika Urzędu do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych z [...] października 2013 r. w przedmiocie odmowy uchylenia decyzji. W uzasadnieniu Sąd I instancji wskazał, że decyzją z [...] marca 2011 r. odmówił skarżącej przyznania uprawnienia do świadczenia pieniężnego przewidzianego w ustawie z 31 maja 1996 r. o świadczeniu pieniężnym przysługującym osobom deportowanym do pracy przymusowej oraz osadzonym w obozach pracy przez III Rzeszę i Związek Socjalistycznych Republik Radzieckich (Dz.U. Nr 87 poz. 395 ze zm., obecnie tekst jedn. Dz.U. z 2014 r., poz. 1001 – dalej jako "ustawa o świadczeniu pieniężnym"). Skarżąca wniosła o ponowne rozpatrzenie sprawy. Decyzją z [...] maja 2011 r. Kierownik Urzędu do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych utrzymał w mocy decyzję własną z [...] marca 2011 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim wyrokiem z 29 września 2011 r. sygn. akt II SA/Go 541/11 oddalił skargę skarżącej na powyższą decyzję. Pismem z 8 sierpnia 2013 r. skarżąca ponowie złożyła wniosek o przyznanie uprawnienia do świadczenia pieniężnego. Skarżąca powołała się na art. 154 k.p.a. Decyzją z [...] września 2013 r. Kierownik Urzędu do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych odmówił uchylenia decyzji własnej z [...] marca 2011 r. Skarżąca złożyła wniosek o ponowne rozpoznanie sprawy. Zaskarżoną w tej sprawie decyzją z [...] października 2013 r. Kierownik Urzędu do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych utrzymał w mocy decyzję własną z [...] września 2013 r. Organ wskazał, że w ponownym wniosku skarżąca powołała te same okoliczności, które powoływała w postępowaniu zwyczajnym. W ocenie organu brak było podstaw do uchylenia decyzji o odmowie przyznania uprawnienia do świadczenia pieniężnego w oparciu o art. 154 k.p.a. Skarżąca wniosła skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sadu Administracyjnego w Gorzowie Wielkopolskim. Oddalając skargę Sąd I instancji w pierwszej kolejności przedstawił przesłanki zastosowania nadzwyczajnego tryby uchylenia lub zmiany decyzji ostatecznej na podstawie art. 154 k.p.a. Sąd I instancji podkreślił, że uwzględnienie słusznego interesu strony nie może prowadzić do obejścia prawa. Wskazał także, że decyzja odmawiająca przyznania skarżącej uprawnień kombatanckich była przedmiotem kontroli sądu administracyjnego, który w wyroku w sprawie II SA/Go 541/11 oddalił skargę. Sąd I instancji podkreślił ponadto, że zawarta w skardze polemika z ustaleniami organu wynikającymi z decyzji z [...] maja 2011 r., nie może uzasadniać wzruszenia decyzji ostatecznej w trybie art. 154 k.p.a., bowiem takie działanie zmierza do obejścia prawa przez próbę uzyskania rozstrzygnięcia odmiennego od wynikającego z wcześniejszej ostatecznej decyzji administracyjnej odmawiającej przyznania żądanych uprawnień. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła skarżąca. W pierwszej kolejności zarzuciła naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy tj. art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm. – dalej jako "p.p.s.a.) w związku z art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a. przez oddalenie skargi. W ocenie skarżącej, organ naruszył następujące przepisy. Po pierwsze, art. 2 pkt 2 lit. a) ustawy o świadczeniu pieniężnym, przez uznanie, że deportacja do pracy przymusowej w miejscowości zlokalizowanej niedaleko od miejsca zamieszkania wyklucza uprawnienie do uzyskania świadczenia pieniężnego. Zdaniem skarżącej, prawidłowa wykładnia tego przepisu w oparciu o orzecznictwo Sądu Najwyższego prowadzi do wniosku przeciwnego. Po drugie, art. 2, art. 7 i art. 32 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, w szczególności przez naruszenie zasad zaufania obywatela do państwa i równości wobec prawa przez pozbawienie skarżącej prawa do świadczenia pieniężnego przysługującego osobom deportowanym do pracy, pomimo spełnienia przez nią warunków określonych przepisami prawa. Po trzecie, art. 7, art. 77 i art. 80 k.p.a. przez brak dołożenia wszystkich starań zmierzających do wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, w szczególności przez zignorowanie słusznego interesu strony, jak również interesu społecznego oraz przez brak zweryfikowania ustaleń, czy deportacja skarżącej do pracy przymusowej w miejscowości zlokalizowanej niedaleko od miejsca zamieszkania wyklucza uprawnienie skarżącej do uzyskania świadczenia pieniężnego. Po czwarte, art. 154 § 1 k.p.a. przez jego błędną wykładnię i niezastosowanie polegające na stwierdzeniu, że nadzwyczajny tryb weryfikowania decyzji ostatecznych nie ma zastosowania "wobec decyzji zapadłych na podstawie decyzji ostatecznych" (utrzymanych w obrocie prawnym na skutek prawomocnego orzeczenia sądu administracyjnego) i uznaniu, że stanowiłoby to naruszenie art. 153 p.p.s.a. W ocenie skarżącej prowadziłoby to do wniosku, że tryb przewidziany w art. 154 § 1 k.p.a. w praktyce jest przepisem martwym. Ponadto, zdaniem skarżącej Sąd I instancji błędnie wskazał, że tryb ten nie znajduje zastosowania w stosunku do decyzji o charakterze związanym, podczas gdy tryb określony w art. 154 k.p.a. zmierza do zweryfikowania decyzji administracyjnej wyłącznie z punktu widzenia interesu społecznego lub słusznego interesu strony. Ponadto skarżąca zarzuciła naruszenie: Po pierwsze, art. 134 § 1 p.p.s.a., przez zawężenie postępowania do rozważenia interesu strony i brak rozważenia interesu społecznego, który uzasadniałby wzruszenie kwestionowanej przez skarżącą decyzji administracyjnej. Po drugie, art. 153 p.p.s.a. przez jego błędną wykładnię i przyjęcie, że ocena prawna zawarta w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wielkopolskim z 29 września 2011 r. sygn. akt II SA/Go/541/11 wiązała Sąd I instancji w tej sprawie. Po trzecie, art. 1 § 1 i § 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2014 r., poz. 1647 ze zm.). przez brak przeprowadzenia kontroli legalności decyzji organu z 17 września 2013 r. pod kątem naruszenia art. 2 pkt 2 lit. a) ustawy o świadczeniu pieniężnym i przyjęcie stanowiska organu wyrażonego w decyzji z [...] października 2013 r., bez dostrzeżenia interesu społecznego lub słusznego interesu strony. Po czwarte, art. 141 § 4 p.p.s.a. przez niewystarczające wyjaśnienie rozstrzygnięcia. Skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gorzowie Wielkopolskim. Wniosła także o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Ewentualnie skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości oraz o merytoryczne rozpoznanie skargi. Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje: W świetle art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Podkreślić przy tym trzeba, że Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, ponieważ w świetle art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli zatem nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. (a w rozpoznawanej sprawie przesłanek tych brak), to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej. Oznacza to, że Sąd nie jest uprawniony do samodzielnego dokonywania konkretyzacji zarzutów skargi kasacyjnej, a upoważniony jest do oceny zaskarżonego orzeczenia wyłącznie w granicach przedstawionych we wniesionej skardze kasacyjnej. Po pierwsze, na uwzględnienie nie zasługiwał zarzut naruszenia art. 2 pkt 2 lit. a) ustawy o świadczeniu pieniężnym, przez uznanie, że deportacja do pracy przymusowej w miejscowości zlokalizowanej niedaleko od miejsca zamieszkania wyklucza uprawnienie do uzyskania świadczenia pieniężnego. Przedmiotem postępowania w niniejszej sprawie jest zmiana bądź uchylenie decyzji ostatecznej na podstawie art. 154 § 1 k.p.a., zgodnie z którym decyzja ostateczna, na mocy której żadna ze stron nie nabyła prawa, może być w każdym czasie uchylona lub zmieniona przez organ administracji publicznej, który ją wydał, jeżeli przemawia za tym interes społeczny lub słuszny interes strony. Przesłankami zmiany decyzji w tym trybie nie są więc wady prawne wydanej decyzji ostatecznej, a w szczególności wady kwalifikowane. Zmianie lub uchyleniu mogą więc podlegać nawet decyzje prawidłowe, o ile tylko przemawia za tym interes społeczny lub słuszny interes strony. W niniejszej sprawie organy trafnie wywiodły, że brak jest przesłanek do uchylenia decyzji z [...] marca 2011 r., a uwzględnienie argumentacji skarżącej doprowadziłoby do wydania decyzji niezgodnej z prawem, co niewątpliwie stałoby w sprzeczności z interesem społecznym. Ocena wyrażona w tym zakresie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim jest więc prawidłowa. Po drugie, na uwzględnienie nie zasługiwał także zarzut naruszenia art. 2, art. 7 i art. 32 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, w szczególności przez naruszenie zasad zaufania obywatela do państwa i równości wobec prawa przez pozbawienie skarżącej prawa do świadczenia pieniężnego przysługującego osobom deportowanym do pracy, pomimo spełnienia przez nią warunków określonych przepisami prawa. Jak już wyżej wskazano, ocena stanu faktycznego i prawnego dokonana przez Sąd I instancji była prawidłowa. Sąd I instancji trafnie uznał, że brak było podstaw do zmiany decyzji ostatecznej z 24 marca 2011 r. i przyznania skarżącej świadczenia pieniężnego z tytułu deportacji, stąd też nie można mówić w tej sytuacji o naruszeniu wskazanych przez skarżącą norm konstytucyjnych. Po trzecie, na uwzględnienie nie zasługiwały również zarzuty naruszenia art. 7, art. 77 i art. 80 k.p.a. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego dokonana przez Sąd I instancji ocena zgodności z prawem zastosowania przez organ powołanych wyżej przepisów postępowania administracyjnego, była prawidłowa. Argumentacja skarżącej w tym zakresie sprowadza się przede wszystkim do oderwanego od konkretnych okoliczności sprawy, obszernego przytoczenia poglądów orzecznictwa i doktryny na temat wykładni i stosowania powyższych przepisów. Poglądy te Naczelny Sąd Administracyjny oczywiście podziela, natomiast brak jest podstaw do przyjęcia, że przepisy art. 7, art. 77 i art. 80 k.p.a. zostały w niniejszym postępowaniu przez organ naruszone. W szczególności dotyczy to ustalenia faktycznej odległości deportacji skarżącej od dotychczasowego miejsca zamieszkania. Wbrew twierdzeniom skargi kasacyjnej, okoliczność ta została precyzyjnie ustalona, co znalazło wyraz między innymi w wydanym w sprawie ze skargi skarżącej wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wielkopolskim z 29 września 2011 r. II SA/Go 541/11. Ocena prawna wyrażona w tym wyroku była wiążąca zarówno wobec organu jak i Sądu I instancji. Argumentacja skarżącej mająca podważyć ocenę prawną wyrażoną w tym wyroku jest więc jedynie polemiką z prawomocnym wyrokiem Sądu i jako taka nie mogła mieć wpływu na wynik niniejszej sprawy. Oznacza to, że na uwzględnienie nie zasługiwał również zarzut naruszenia art. 153 p.p.s.a. Po czwarte, zamierzonego skutku nie mógł również odnieść zarzut naruszenia art. 154 § 1 k.p.a. Wbrew twierdzeniom skarżącej, Sąd I instancji nie przyjął, że nadzwyczajny tryb weryfikowania decyzji ostatecznych, o którym stanowi powyższy przepis, nie ma zastosowania wobec decyzji ostatecznych utrzymanych w obrocie prawnym na skutek prawomocnego orzeczenia sądu administracyjnego. Sąd I instancji trafnie natomiast stanął na stanowisku, że tryb z art. 154 § 1 k.p.a. nie może służyć wzruszeniu zgodnej z prawem decyzji ostatecznej i wydaniu na skutek tego decyzji sprzecznej z przepisami prawa powszechnie obowiązującego. Takie działanie zmierzałoby do obejścia prawa przez próbę uzyskania rozstrzygnięcia odmiennego od wynikającego z wcześniejszej ostatecznej decyzji administracyjnej odmawiającej nadania żądanych uprawnień. O zgodności z prawem decyzji z [...] marca 2011 r., utrzymanej następnie w mocy decyzją z [...] maja 2011 r., orzekł już Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w powołanym wyżej wyroku w sprawie II SA/Go 541/11. Wydanie decyzji na podstawie art. 154 § 1 k.p.a. i zmiana decyzji ostatecznej wbrew ocenie wyrażonej w tym prawomocnym wyroku, a więc pomimo braku przesłanek do przyznania świadczenia pieniężnego, niewątpliwie stałoby w sprzeczności nie tylko z interesem społecznym. Oznacza to, że na uwzględnienie nie zasługiwał także zarzut naruszenia art. 1 § 1 i § 2 ustawy Prawo o ustroju sądów administracyjnych w związku z art. 2 pkt 2 lit. a) ustawy o świadczeniu pieniężnym, ponieważ Sąd I instancji dokonał prawidłowej oceny legalności zaskarżonej decyzji, uwzględniając dokonaną w sprawie wykładnię powołanego przepisu prawa materialnego. Na uwzględnienie nie zasługiwały także pozostałe zarzuty skargi kasacyjnej. Zarzut naruszenia art. 134 § 1 p.p.s.a. został błędnie sformułowany. Zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a., rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Rozstrzygnięcie "w granicach danej sprawy", o jakim stanowi art. 134 § 1 p.p.s.a. oznacza jedynie to, że sąd nie może uczynić przedmiotem rozpoznania innej sprawy administracyjnej niż ta, w której wniesiono skargę. Chcąc skutecznie postawić zarzut naruszenia art. 134 § 1 p.p.s.a. skarżąca powinna więc wykazać, że Sąd I instancji rozpoznając skargę dokonał oceny pod względem zgodności z prawem innej sprawy (w znaczeniu przedmiotowym i podmiotowym) lub z przekroczeniem granic danej sprawy. Argumentacja skarżącej sprowadza się natomiast do stwierdzenia, że Sąd I instancji nie dokonał oceny spełnienia przesłanki interesu społecznego, o którym stanowi art. 154 § 1 k.p.a. Jest to więc zarzut naruszenia właśnie art. 154 § 1 k.p.a., a nie art. 134 § 1 p.p.s.a. Niezależnie od powyższego, jak już wyżej wskazano, Sąd I instancji trafnie doszedł do przekonania, że zmiana ostatecznej decyzji o odmowie przyznania świadczenia pieniężnego niewątpliwie sprzeciwiałaby się interesowi społecznemu, przez wprowadzenie do obrotu prawnego decyzji wydanej pomimo braku ustawowych przesłanek do jej wydania. Błędnie został ponadto sformułowany zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. Zgodnie z uchwałą składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z 15 lutego 2019 r. II FPS 8/09, art. 141 § 4 ustawy p.p.s.a. może stanowić samodzielną podstawę kasacyjną (art. 174 pkt 2 tej ustawy), jeżeli uzasadnienie orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego nie zawiera stanowiska co do stanu faktycznego przyjętego za podstawę zaskarżonego rozstrzygnięcia, co oczywiście nie miało miejsca w niniejszej sprawie. Z tych względów i na podstawie art. 184 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku.