III SA/Łd 617/20

SENTENCJA Dnia 28 października 2020 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi, Wydział III w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Krzysztof Szczygielski Sędziowie Sędzia WSA Ewa Alberciak Asesor WSA Małgorzata Kowalska (spr.) po rozpoznaniu w dniu 28 października 2020 roku na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi A.P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z dnia [....] nr [...] w przedmiocie cofnięcia uprawnień do kierowania pojazdami oddala skargę. UZASADNIENIE Zaskarżoną decyzją z [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. utrzymało w mocy decyzję Starosty [...] z [...] w przedmiocie cofnięcia A. P. uprawnienia do kierowania pojazdami silnikowymi, wynikającego z prawa jazdy kategorii AM, B. Z akt sprawy wynika, że w dniach 13 oraz 27 listopada 2019 r. do Wydziału Komunikacji Starostwa Powiatowego w Z. wpłynęły pisma Wojewódzkiego Szpitala Specjalistycznego im. [...] w Z. z prośbą o podjęcie działań celem weryfikacji predyspozycji zdrowotnych A. P. do kierowania pojazdami silnikowymi. Z pism tych wynikało, że u A. P. stwierdzono wystąpienie napadu o symptomatologii padaczkowej, co wiąże się z podejrzeniem padaczki. W dniu 28 listopada 2019 r. Starosta [...] wszczął postępowanie administracyjne w sprawie skierowania A. P. na badania lekarskie. Decyzją Starosty [...] z [...] skierowano A. P. na badania lekarskie w celu stwierdzenia istnienia lub braku przeciwwskazań zdrowotnych do kierowania pojazdami. Orzeczeniem lekarskim z [...] nr [...] lekarz uprawniony do badań lekarskich osób ubiegających się o uzyskanie uprawnień do kierowania pojazdami i kierowców stwierdził istnienie u A. P. przeciwwskazań zdrowotnych do kierowania pojazdami, do których jest wymagane prawo jazdy kategorii AM, A1, A2, A, B1, B, B+E,T. W dniu 15 kwietnia 2020 r. Starosta [...] wszczął postępowanie administracyjne w sprawie cofnięcia A. P. uprawnień do kierowania pojazdami w zakresie kategorii AM, B prawa jazdy. Po przeprowadzeniu postępowania, decyzją z [...] Starosta [...], na podstawie art. 103 ust. 1 pkt 1 lit. a ustawy z dnia 5 stycznia 2011 r. o kierujących pojazdami (Dz.U. z 2019 r., poz. 341 ze zm.), orzekł o cofnięciu A. P. uprawnienia do kierowania pojazdami silnikowymi, wynikającego z prawa jazdy kategorii AM, B. Strona złożyła odwołanie od powyższej decyzji. Decyzją z [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. Uzasadniając rozstrzygnięcie organ podkreślił, że zgodnie z art. 103 ust. 1 pkt 1 lit. a ustawy o kierujących pojazdami starosta wydaje decyzję administracyjną o cofnięciu uprawnienia do kierowania pojazdami w przypadku stwierdzenia na podstawie orzeczenia lekarskiego istnienia przeciwwskazań zdrowotnych do kierowania pojazdami. W sprawie nie jest spornym, iż orzeczeniem lekarskim z 4 marca 2020 r. nr [...] wydanym przez lekarza uprawnionego do badań lekarskich osób ubiegających się o uzyskanie uprawnień do kierowania pojazdami i kierowców stwierdzono istnienie u A. P. przeciwwskazań zdrowotnych do kierowania pojazdami. Z akt przedmiotowej sprawy nie wynika, by A. P. skorzystał z procedury odwoławczej od powyższego orzeczenia lekarskiego. W ocenie organu załączone do akt orzeczenie lekarskie, w którym stwierdzono istnienie u odwołującego przeciwwskazań zdrowotnych do kierowania pojazdami, nie pozostawia wątpliwości, zarówno co do tego, iż zostało ono wydane przez lekarza uprawnionego do badań kierowców oraz jego treści. Organ jest związany takim orzeczeniem lekarskim i nie ma podstaw formalnoprawnych do kwestionowania okoliczności objętych treścią tego orzeczenia, wobec czego cofnięcie skarżącemu uprawnień do kierowania pojazdami silnikowymi jest w przedmiotowej sprawie obligatoryjne. Uznając niezasadność zarzutów odwołania organ II instancji zaznaczył, że okoliczność, iż strona subiektywnie uważa się za osobę zdrową neurologicznie, w świetle powołanych w decyzji przepisów mających charakter obligatoryjny pozostaje bez znaczenia. Zdaniem organu nie można zgodzić się także z twierdzeniami odwołującego, iż w przedmiotowej sprawie nie zaszły przesłanki do cofnięcia kierowcy uprawnień, skoro wydane zostało negatywne ostateczne orzeczenie lekarskie odnośnie stanu zdrowia strony. Nie sposób również uznać, by orzeczenie to było niewiarygodne, w sytuacji gdy zostało wydane przez uprawnionego do orzekania lekarza w ściśle określonej do tego placówce, co gwarantuje legitymowanie się przez lekarza odpowiednim wykształceniem i doświadczeniem zawodowym oraz bezstronnością przy ocenie stanu zdrowia osoby badanej. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi na powyższą decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z [...] wniósł A. P., zarzucając: I. rażącą obrazę przepisów prawa materialnego, a to: 1) naruszenie art. 103 ust. 1 pkt. 1 lit a ustawy o kierujących pojazdami poprzez oparcie rozstrzygnięcia na niewystarczającej podstawie do stwierdzenia u odwołującego istnienia przeciwwskazań do prowadzenia pojazdów, tj. na badaniu, które było nierzetelne, bo nie zmierzało do dokonania własnych ustaleń, ale potwierdzało stwierdzone uprzednio nieprawdziwe okoliczności o wystąpieniu u skarżącego napadu padaczkowego; 2) naruszenie art. 79 ust. 4 ustawy o kierujących pojazdami poprzez błędną wykładnię zakładającą, że wydanie orzeczenia lekarskiego jest równoznaczne z przeprowadzeniem badania i skutkuje koniecznością skorzystania z procedury odwoławczej polegającej na dokonaniu powtórnego badania nawet w sytuacji, gdy przed wydaniem orzeczenia nie przeprowadzono pierwszego badania. II. obrazę przepisów postępowania, a to: 1) rażące naruszenie art. 7 k.p.a. poprzez niepodjęcie przez organ kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego w oparciu o przepisy art. 103 ust. 1 pkt. 1 lit a ustawy o kierujących pojazdami; 2) rażące naruszenie art. 77 § 1 k.p.a. poprzez naruszenie obowiązku zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego w sprawie w sposób wyczerpujący; 3) naruszenie art. 80 k.p.a poprzez błędną ocenę zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego poprzez wydanie decyzji związanej w oparciu o niewystarczającą podstawę do jej wydania, a brak tej podstawy powinien skutkować uchyleniem jej na podstawie art. 138 § 2 k.p.a.; 4) rażące naruszenie art. 7, art. 8 i art. 9 k.p.a. poprzez niepodjęcie przez organ administracji kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego. W związku z powyższym skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji, jak również o uchylenie w całości poprzedzającej ją decyzji Starosty Powiatowego w Z., przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania organowi I instancji z nakazaniem przeprowadzenia właściwego i wnikliwego postępowania administracyjnego w sprawie oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. wniosło o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje: Skarga jest niezasadna. Na wstępie podkreślenia wymaga, że uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych określone przepisami art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (j.t. Dz. U. z 2017 r. poz. 2188, ze zm.) oraz art. 3 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz. U. z 2018 r. poz. 1302, ze zm.) – dalej jako "p.p.s.a.", sprowadzają się do kontroli legalności działalności administracji publicznej, a zatem kontroli tej działalności pod względem jej zgodności z prawem. W tym zakresie ocenie podlega przede wszystkim, czy zaskarżona decyzja odpowiada prawu materialnemu określającemu zasady cofania uprawnień do kierowania pojazdami i czy postępowanie prowadzące do jej wydania nie było obciążone wadami uzasadniającymi uchylenie zapadłego rozstrzygnięcia, bądź stwierdzenie jego nieważności. Przedmiotem kontroli sądu w rozpoznawanej sprawie była decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. utrzymująca w mocy decyzję Starosty [...] z [...] o cofnięciu A. P. uprawnień do kierowania pojazdami silnikowymi, w zakresie prawa jazdy kategorii AM i B. Podstawę cofnięcia skarżącemu uprawnień do kierowania pojazdami stanowił art. 103 ust. 1 pkt 1 lit. a ustawy o kierujących pojazdami, w myśl którego starosta wydaje decyzję administracyjną o cofnięciu uprawnienia do kierowania pojazdami w przypadku stwierdzenia na podstawie orzeczenia lekarskiego istnienia przeciwwskazań zdrowotnych do kierowania pojazdem. Treść cytowanego przepisu jest jednoznaczna i nie wywołuje w orzecznictwie większych wątpliwości. Z art. 103 ust. 1 pkt 1 lit. a ustawy o kierujących pojazdami wynika dla starosty obowiązek wydania decyzji o pozbawieniu uprawnień do kierowania pojazdami, jeżeli w postępowaniu wyjaśniającym, poprzedzającym wydanie decyzji zostanie wydane orzeczenie lekarskie stwierdzające istnienie przeciwwskazań u konkretnej osoby do kierowania przez nią pojazdami. Trzeba wyraźnie wskazać, że decyzje wydawane w trybie art. 103 ust. 1 pkt 1 lit. a powołanej ustawy, stanowią akty o charakterze związanym, czyli takie, które nie zależą od uznania organu. Organ w przypadku stwierdzenia na podstawie ostatecznego orzeczenia lekarskiego istnienia przeciwwskazań zdrowotnych do kierowania pojazdem ma bowiem nie tylko prawo lecz i bezwzględny obowiązek wydać decyzję o określonej w przepisie treści (por. wyrok WSA w Krakowie z 8 stycznia 2015 r., III SA/Kr 1589/14, LEX nr 1625650, wyrok WSA w Bydgoszczy z 17 grudnia 2014 r., II SA/Bd 1269/14, LEX nr 1642820, wyrok WSA w Gorzewie Wielkopolskim z 20 kwietnia 2017 r. II SA/Go 1044/16 LEX nr 2281703). Istotą regulacji zawartej w art. 103 ust. 1 pkt 1 lit. a ustawy o kierujących pojazdami jest uniemożliwienie uczestniczenia w ruchu drogowym w charakterze kierowców osobom, co do których istnieją przeciwwskazania lekarskie do kierowania pojazdami. Przepis ten pełni funkcję ochronną w stosunku do samego kierowcy, jak i przede wszystkim w stosunku do pozostałych uczestników ruchu drogowego. Jego istotą jest odsunięcie od kierowania pojazdami osób, które z uwagi na stan zdrowia mogą stworzyć niebezpieczeństwo w ruchu drogowym i spowodować zagrożenie dla zdrowia i życia ludzkiego oraz mienia. Niewątpliwie przepis ten ma charakter prewencyjny i ma zapobiegać potencjalnym niebezpieczeństwom. Należy również podkreślić że postępowanie administracyjne dotyczące weryfikacji uprawnień do kierowania pojazdami ze względu na stan zdrowia kierowcy odbywa się dwuetapowo. Najpierw prowadzone jest postępowanie diagnostyczno-orzecznicze przez lekarzy posiadających szczególne uprawnienia i kwalifikacje. Szczegółowe warunki i tryb przeprowadzania badania lekarskiego, jak również zakres badań lekarskich oraz jednostki uprawnione do przeprowadzania badań określone zostały w rozporządzeniu Ministra Zdrowia z dnia 29 sierpnia 2019 r. w sprawie badań lekarskich osób ubiegających się o uprawnienia do kierowania pojazdami i kierowców (Dz. U. z 2019 r. poz. 1659) - obowiązującym w dacie orzekania przez organy obu instancji. Zgodnie z § 10 ust. 1 tego rozporządzenia, jednostkami uprawnionymi do przeprowadzania badań osób, o których mowa w art. 75 ust. 1 pkt 3-5 ustawy o kierujących pojazdami, są wojewódzkie ośrodki medycyny pracy, właściwe ze względu na miejsce zamieszkania osoby badanej. Jak stanowi art. 79 ust. 2 powołanej ustawy, uprawniony lekarz, po przeprowadzeniu badania lekarskiego, wydaje osobie badanej orzeczenie lekarskie. Podkreślić należy, że osoba badana lub podmiot kierujący na badania, niezgadzający się z treścią orzeczenia lekarskiego, może wystąpić z wnioskiem o przeprowadzenie ponownego badania lekarskiego. Na tym etapie strona może kwestionować wyniki badań, przedstawiać posiadane dokumenty lekarskie, w tym zgromadzone wyniki innych badań mających znaczenie w sprawie, może korzystać z możliwości wniesienia odwołania od orzeczenia lekarskiego organu I instancji. Zgodnie z § 11 pkt 2 rozporządzenia, jednostkami uprawnionymi do przeprowadzania ponownego badania lekarskiego, o którym mowa w art. 79 ust. 4 i 5 ustawy o kierujących pojazdami, w przypadku orzeczenia lekarskiego wydanego przez uprawnionego lekarza zatrudnionego w wojewódzkim ośrodku medycyny pracy są tylko konkretnie oznaczone i wymienione w tym przepisie jednostki orzecznicze o wyższym poziomie referencyjnym, w tym Instytut Medycyny Pracy im. prof. dr. med. [...] w Ł. W rozstrzyganej sprawie skarżący nie skorzystał z przedstawionej procedury odwoławczej wobec powyższego orzeczenie lekarskie nr [...] z [..] wydane przez uprawionego lekarza zatrudnionego w Wojewódzkim Ośrodku Medycyny Pracy w Ł. stwierdzające u skarżącego przeciwwskazania zdrowotne do kierowania pojazdami stało się ostateczne. Decyzja w przedmiocie cofnięcia uprawnień do kierowania pojazdami ze względu na stan zdrowia uprawnionego wydawana jest w drugim etapie postępowania, po zakończeniu postępowania diagnostyczno-orzeczniczego, jeżeli w ostatecznym orzeczeniu lekarskim stwierdzono istnienie przeciwwskazań zdrowotnych do kierowania pojazdami. Organy prowadzące postępowanie administracyjne zmierzające do wydania decyzji, o której stanowi art. 103 ust. 1 pkt 1 lit. a ustawy o kierujących pojazdami, nie mają prawnej możliwości weryfikacji wydanego orzeczenia lekarskiego, zarówno pod względem jego treści, jak i procedury, w której zapadło, są bowiem związane jego treścią. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym ugruntowany jest pogląd, że orzeczenie to jest dokumentem urzędowym w rozumieniu art. 76 § 2 k.p.a., a więc jest dowodem tego, co zostało w nim urzędowo stwierdzone. Orzeczenie to nie jest opinią biegłego w rozumieniu art. 75 § 1 k.p.a., która podlega kontroli organu administracji. Zatem, orzeczenia lekarskie wydane przez uprawnione jednostki medyczne nie podlegają weryfikacji przez organy administracji publicznej (starostę) w prowadzonych przez te organy postępowaniach o wydanie lub cofnięcie uprawnień do kierowania pojazdami silnikowymi. Organy są związane takimi orzeczeniami lekarskimi i nie mają jakichkolwiek podstaw formalnoprawnych do kwestionowania okoliczności objętych treścią tych orzeczeń (por. wyroki NSA z dnia 16 października 2013 r., I OSK 952/12, LEX nr 1396546, z dnia 22 czerwca 2009 r., I OSK 840/08, z dnia 17 marca 2005 r., I OSK 1273/04, z dnia 23 marca 2017 r., I OSK 2195/16; z dnia 26 lipca 2016 r., I OSK 2646/14, dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych www.orzeczenia.nsa.gov.pl – dalej CBOSA wyrok NSA z dnia 17 marca 2005 r., OSK 1273/04, LEX nr 189224). W świetle powyższych uwag należy uznać, że szczególna procedura wydawania i weryfikacji orzeczeń lekarskich ogranicza przewidzianą w art. 76 § 3 k.p.a. możliwość przeprowadzania dowodu przeciwko treści dokumentu urzędowego. Obalenie bowiem, związanego z takim dokumentem domniemania prawdziwości, tzn. zgodności zawartych w nim twierdzeń z rzeczywistym stanem rzeczy, w odniesieniu do omawianego orzeczenia lekarskiego możliwe jest w zasadzie jedynie przy zastosowaniu powyżej wskazanej procedury przeprowadzania badań lekarskich. Natomiast starosta – wszczynający na podstawie ostatecznego orzeczenia lekarskiego postępowanie w sprawie cofnięcia uprawnień do kierowania pojazdami – nie jest władny dokonywać, w toku prowadzonego postępowania, weryfikacji takiego orzeczenia w oparciu o inne środki dowodowe. Dotyczy to także braku możliwości oceny prawidłowości procedowania wydających je jednostek orzeczniczych. Jak to już bowiem wyżej wskazano, w postępowaniu o cofnięcie uprawnień do kierowania pojazdami ustawodawca postawił określone wymagania orzeczeniu lekarskiemu jako dowodowi, na podstawie którego orzekają organy administracji – musi być ono wystawione przez uprawnionego lekarza (spełniającego wymagania określone w art. 77 ust. 1 ustawy o kierujących pojazdami, wpisanego do ewidencji uprawnionych lekarzy prowadzonej przez marszałka województwa) i w trybie określonym w rozporządzeniu z 29 sierpnia 2019 r. Powyższe stwierdzenie nie wyklucza możliwości przeprowadzenia przeciwdowodu, co do wydanego orzeczenia lekarskiego, jednak tego rodzaju dowód może pochodzić wyłącznie od uprawnionych jednostek służby zdrowia działających w określonym trybie, co świadczy o istotnym ograniczeniu zakresu postępowania dowodowego w tego typu sprawach, prowadzonych przez organy administracji publicznej (por. wyrok NSA z dnia 5 lipca 2016 r., I OSK 2388/14, wyrok NSA 28 maja 2019 r. I OSK 1856/17- dostępne w CBOSA). Wobec powyższego, zdaniem sądu, orzeczenie lekarskie nr PK/L/197/2020 z 4 marca 2020 roku nie mogło zostać zakwestionowane poprzez organy orzekające w rozstrzyganej sprawie czego domaga się skarżący. Wyłącznie on był podmiotem uprawnionym do wniesienia o przeprowadzenie ponownego badania w trybie art. 79 ust. 4 - 6 ustawy o kierujących pojazdami. Reasumując sąd uznał, że zaskarżone decyzje nie naruszają przepisów prawa materialnego ani procesowego w stopniu powodującym konieczność ich uchylenia. W rozpoznawanej sprawie postępowanie zostało przeprowadzone zgodnie z zasadami wynikającymi z Kodeksu postępowania administracyjnego. Sąd nie stwierdził naruszenia przepisów postępowania wskazywanych w skardze, tj art. 7, art. 8 § 1 i 2, art. 9, art. 77 § 1, art. 80 k.p.a., bowiem organy dysponując ostatecznym orzeczeniem lekarskim jednostki orzeczniczej nie miały podstaw do jego kwestionowania, jak również nie miały możliwości prowadzenia postępowania w zakresie nim objętym. Wobec jednoznacznej treści orzeczenia lekarskiego, zgodnie z art. 103 ust. 1 pkt 1 lit. a ustawy o kierujących pojazdami obowiązkiem organu było wydanie decyzji w przedmiocie cofnięcia skarżącemu uprawnień do kierowania pojazdami. Z powyższych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi na podstawie art. 151 p.p.s.a. skargę oddalił. d.j.