II SA/Bd 793/20

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Joanna Janiszewska-Ziołek (spr.) Sędziowie sędzia WSA Elżbieta Piechowiak sędzia WSA Grzegorz Saniewski po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 27 października 2020 r. sprawy ze skargi (...) na postanowienie (..) z dnia (..) 2020r., nr (...) w przedmiocie odmowy wydania zaświadczenia oddala skargę. UZASADNIENIE Zaskarżonym postanowieniem z [...] lipca 2020r. (nr [...]) Komendant Policji, działając na podstawie art. 217 § 2 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., utrzymał w mocy postanowienie Powiatowego Komendanta Policji w M. – odmawiające wydania zaświadczenia. Powyższe rozstrzygnięcie wydane zostało w następujących okolicznościach sprawy. Wnioskiem z [...] marca 2020r. M. D. zwrócił się do Komendanta Powiatowego Policji w M. o wydanie zaświadczenia "o posiadaniu nienagannej (nieposzlakowanej) opinii na podstawie aktualnych posiadanych przez policję informacji". W uzasadnieniu wniosku wyjaśnił, że zaświadczenie to jest potrzebne celem przedłożenia odpowiednim organom w postępowaniu o wpisanie na listę kwalifikowanych pracowników zabezpieczenia technicznego. Postanowieniem nr [...] z dnia [...] czerwca 2020r. Powiatowy Komendant Policji w M. odmówił wydania zaświadczenia, stwierdzając w uzasadnieniu, że Powiatowa Policja w M. nie posiada w swoich zasobach wykazu, bądź zbioru danych o osobach cechujących się nienaganną (nieposzlakowaną) opinią i dlatego wydanie zaświadczenia o żądanej treści nie jest możliwe. W zażaleniu wniesionym od powyższego postanowienia M. D. (dalej "Skarżący") zarzucił naruszenie art. 77 § 1 w zw. z art. 80 k.p.a. poprzez nie przeprowadzenie postępowania i pominięcie informacji zawartych w dostępnych rejestrach (KSIP, AFIS), w których odnotowuje się dane o osobach, które miały konflikt z prawem lub były osobami podejrzanymi. Wadliwość działania organu I instancji, w ocenie Skarżącego, wynika również z faktu odmowy wydania zaświadczenia bez uprzedniego zwrócenia się do niego o wyjaśnienie wątpliwości co do treści zaświadczenia. Rozpoznając zażalenie Wojewódzki Komendant Policji w B. wydał postanowienie – opisane na wstępie. W jego uzasadnieniu organ przedstawił dotychczasowy przebieg postepowania, przytoczył brzmienie art. 217 § 1 i 2 k.p.a. oraz art. 218 § 1k.p.a. i art. 219 k.p.a. Wymienił nadto wszystkie rejestry, ewidencje, dzienniki oraz inne zbiory danych prowadzonych w poszczególnych komórkach organizacyjnych Powiatowej Komendy Policji w M. – wskazując, że w żadnym z tych zbiorów nie są umieszczane dane osób posiadających nienaganną (nieposzlakowaną) opinię. Organ odwoławczy uznał zatem za prawidłowe zaskarżone rozstrzygnięcie. Odnosząc się do zarzutów skargi Wojewódzki Komendant Policji wyjaśnił, że przepisy ustawy o ochronie osób i mienia wprowadzają wymóg posiadania nienagannej opinii wydanej przez komendanta Policji, właściwego ze względu na miejsce zamieszkania osoby ubiegającej się o wpis na listę pracowników ochrony. Opinia taka jest jednak wydawana w trybie tzw. współdziałania organów określonego w art. 106 k.p.a. i wymagałaby np. wystąpienia do Krajowego Rejestru Karnego Ministerstwa Sprawiedliwości o udzielenie stosownych informacji, zebrania danych o Skarżącym z różnych środowisk (m.in. o jego funkcjonowaniu w stosunkach sąsiedzkich, rodzinnych i zawodowych). Oznaczałoby to niedopuszczalne, z punktu widzenia przepisów regulujących kwestie wydawania zaświadczenia, "tworzenie" materiału dowodowego, stanowiącego podstawę wydania zaświadczenia. W skardze skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy Skarżący zarzucił zaskarżonemu postanowieniu naruszenie art. 77 § 1 w zw. z art. 80 k.p.a. Wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia oraz poprzedzającego go rozstrzygnięcia organu I instancji. W ocenie Skarżącego organy błędnie przyjęły, że dla wydania żądanego zaświadczenia konieczne jest prowadzenie konkretnego rejestru osób o nienagannej opinii. W uzasadnieniu skargi wyraził on przekonanie, że organy powinne były skorzystać ze wszystkich dostępnych baz danych, które wykorzystywane są w postępowaniu o dokonanie wpisu na listę kwalifikowanych pracowników ochrony. W razie zaś wątpliwości organy miały obowiązek wyjaśnić o jaki rodzaj zaświadczenia wnioskował on w piśmie z [...] marca 2020r. W odpowiedzi na skargę Wojewódzki Komendant Policji w B. wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczas prezentowane w sprawie stanowisko. Dodatkowo wskazał, że przed Komendą Policji nie toczy się aktualnie postępowanie administracyjne w przedmiocie wpisu na listę licencjonowanych pracowników ochrony z wniosku Skarżącego. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: W myśl art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2019 r., poz. 2167 z późn. zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W świetle powołanego przepisu ustawy sąd administracyjny w zakresie swojej właściwości rzeczowej ocenia zaskarżony akt z punktu widzenia jego zgodności z prawem, według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania zakwestionowanego aktu. Sąd administracyjny nie ma przy tym podstaw prawnych, aby oceniać rozstrzygnięcie organu administracji publicznej pod kątem jego słuszności, bądź też celowości. Z brzmienia art. 145 § 1 p.p.s.a. wynika natomiast, że w przypadku, gdy sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy lub naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, czy inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, wówczas w zależności od rodzaju naruszenia uchyla zaskarżone postanowienie w całości lub w części, albo stwierdza jego nieważność bądź niezgodność z prawem. Zaskarżone postanowienie może ulec uchyleniu wówczas, gdy organom administracji publicznej można postawić zarzut naruszenia prawa, czy to materialnego, czy to procesowego, jeżeli miało ono, bądź mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Należy nadto wskazać, że w świetle art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Złożona w niniejszej sprawie skarga została przez Sąd rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym, zgodnie z art. 119 pkt 3 p.p.s.a. Przeprowadzone w określonych wyżej ramach badanie zgodności z prawem zaskarżonego postanowienia, a także poprzedzającego go postanowienia pierwszoinstancyjnego wykazało, że nie są one dotknięte uchybieniami, uzasadniającymi ich wzruszenie i wyeliminowanie z obrotu prawnego. Przedmiotem kontroli sądowej Skarżący uczynił postanowienie Wojewódzkiego Komendanta Policji w B., utrzymujące w mocy postanowienie Komendanta Powiatowego Policji w M. o odmowie wydania zaświadczenia. Treść zaświadczenia, którego wydania w niniejszej sprawie domaga się Skarżący, została przytoczona na wstępie niniejszego uzasadnienia. Podstawę prawną zaskarżonego postanowienia stanowiły art. 217-219 k.p.a. umiejscowione w Dziale VII tego aktu prawnego zatytułowanym Wydawanie zaświadczeń. Zgodnie z art. 217 § 1 k.p.a. organ administracji publicznej wydaje zaświadczenie na żądanie osoby ubiegającej się o zaświadczenie. Zaświadczenie wydaje się, jeżeli: 1) urzędowego potwierdzenia określonych faktów lub stanu prawnego wymaga przepis prawa; 2) osoba ubiega się o zaświadczenie ze względu na swój interes prawny w urzędowym potwierdzeniu określonych faktów lub stanu prawnego (art. 217 § 2 k.p.a.). Stosownie zaś do art. 218 § 1 k.p.a. w przypadkach, o których mowa w art. 217 § 2 pkt 2, organ administracji publicznej obowiązany jest wydać zaświadczenie, gdy chodzi o potwierdzenie faktów albo stanu prawnego, wynikających z prowadzonej przez ten organ ewidencji, rejestrów bądź z innych danych znajdujących się w jego posiadaniu. Organ administracji publicznej, przed wydaniem zaświadczenia, może przeprowadzić w koniecznym zakresie postępowanie wyjaśniające (art. 218 § 2 k.p.a.). Odmowa wydania zaświadczenia bądź zaświadczenia o treści żądanej przez osobę ubiegającą się o nie następuje w drodze postanowienia, na które służy zażalenie (art. 219 k.p.a.). Wskazać należy, że postępowanie wyjaśniające, o którym mowa w art. 218 § 2 k.p.a., pełni jedynie pomocniczą rolę przy ustaleniu treści zaświadczenia, gdyż główną rolę stanowią posiadane przez organ dane. Jego przedmiotem mogą być wyłącznie okoliczności wynikające z istniejących ewidencji, rejestrów oraz innych danych, a także ustalenia jakiego rodzaju ewidencje lub rejestry mogą zawierać żądane dane; co najwyżej organy mogą przeprowadzić postępowanie wyjaśniające celem ustalenia, czy dane te odnoszą się do osoby wnioskodawcy, faktów oraz stanu prawnego, którego poświadczenia domaga się zainteresowany. Istotą zaświadczenia wydawanego na podstawie ww. przepisów jest potwierdzenie pewnego stanu rzeczy - faktów albo stanu prawnego, którego istnienie jest niewątpliwe, niesporne i wynika z prowadzonej przez dany organ ewidencji, rejestrów bądź z innych danych znajdujących się w jego posiadaniu. Dotyczy zatem czynności faktycznych administracji, co oznacza, że jest aktem wiedzy, a nie aktem woli. Nie zawiera w sobie elementu władztwa administracyjnego i nie jest nastawione na wywołanie skutków prawnych. Nie ma także charakteru interpretacyjnego, jak i nie kształtuje w sposób jednostronny, władczy sytuacji prawnej podmiotu żądającego wydania zaświadczenia. Przy czym, co ważne, organ administracji publicznej obowiązany jest wydać zaświadczenie w warunkach określonych dyspozycją przepisu art. 217 § 2 k.p.a., gdy chodzi o potwierdzenie faktów albo stanu prawnego, wynikającego z prowadzonej przez ten organ ewidencji, rejestrów bądź z innych danych znajdujących się w jego posiadaniu. Jak wynika z treści żądania Skarżący domagał się wydania zaświadczenia "o posiadaniu nienagannej (nieposzlakowanej) opinii", wykazując, że zaświadczenie to jest potrzebne do przedłożenia w postępowaniu o dokonanie wpisu na listę kwalifikowanych pracowników ochrony (zabezpieczenia technicznego). W świetle przywołanej regulacji prawnej oraz wobec żądanej treści zaświadczenia (określonej przez Skarżącego we wniosku o wydanie zaświadczenia), należy zgodzić się z organami, że żądanie Skarżącego nie mogło zostać uwzględnione. Istota instytucji zaświadczenia, sprowadza się jedynie do poświadczenia faktów lub stanu prawnego wynikających z dokumentów (ewidencji, rejestrów, innych danych) pozostających w posiadaniu organu administracji publicznej. Wydanie zaświadczenia w oparciu o art. 217 § 2 pkt 2 k.p.a. polega zatem na przeniesieniu danych ze znajdujących się w posiadaniu organu rejestrów, ewidencji i innych zbiorów do treści zaświadczenia. W niniejszej sprawie Skarżący nie domagał się potwierdzenia stanu prawnego, czy też faktów (np. informacji o tym, że jego dane nie widnieją w Krajowym Systemie Informacyjnym Policji), wynikających z prowadzonej przez organ pierwszej instancji ewidencji, rejestrów bądź innych danych znajdujących się w jego posiadaniu. Domagając się wydania zaświadczenia o posiadaniu nienagannej opinii de facto zmierzał do uzyskania oceny, czy Skarżącemu można przypisać walor "nienaganności", pozwalającej na uzyskanie wpisu na listę pracowników ochrony. Sformułowanie takiej oceny musiałoby sprowadzać się zaś do wyrażenia pewnego poglądu co do postawy życiowej skarżącego – np. co do jego uczciwości, posiadania umiejętności radzenia sobie w sytuacjach konfliktowych, czy też w sytuacjach zagrożenia. Zabieg taki oznaczałby tworzenie nowych faktów, nowych ocen, podczas gdy zaświadczenie wydaje się na podstawie istniejących rejestrów i zapisów, a nie w oparciu o oceny dokonywane na ich podstawie. Należy podkreślić, że zaświadczenie jest dokumentem urzędowym, mogącym stanowić dowód w rozumieniu przepisów procesowych, za którym przemawia prawne domniemanie prawdziwości zawartych w nim informacji. Jeżeli informacje, których potwierdzenia żąda Skarżący, wymagają dokonania pewnej oceny informacji zawartych w rejestrach (np. w systemie KSIP – jak oczekuje tego Skarżący) to organ nie może w sposób arbitralny przesądzać o wynikach takiej oceny w formie zaświadczenia. Przepisy ustawowe określają przesłanki wydania zaświadczenia. W sytuacji przewidzianej w art. 217 § 2 pkt 1 k.p.a. musi istnieć przepis prawa, z którego wynika obowiązek potwierdzenia określonych faktów lub stanu prawnego w formie zaświadczenia. Natomiast w sytuacji opisanej w art. 217 § 2 pkt 2 k.p.a., wydanie zaświadczenia o określonej (żądanej) treści wymaga wykazania interesu prawnego. W realiach rozpoznawanej sprawy podstawą rozpoznania wniosku Skarżącego nie może stanowić art. 217 § 2 pkt 1 k.p.a., albowiem przepisy ustawy z 21 sierpnia 1997r. o ochronie osób i mienia (t.j. Dz.U. z 2020r., poz. 838) wymagają posiadania opinii (wyrażanej w formie postanowienia), a nie urzędowego zaświadczenia (art. 26 ust. 3 i art. 27 ust. 2 pkt 2). Skarżący nie ma też interesu prawnego w żądaniu wydania zaświadczenia o treści określonej we wniosku, albowiem okoliczności, które miałyby być w zaświadczeniu potwierdzone, powinny być ustalone i ocenione wyłącznie w odrębnym postępowaniu administracyjnym – tj. w postępowaniu prowadzonym w przedmiocie dokonania wpisu na listę kwalifikowanych pracowników ochrony. Prawidłowo zatem organ odwoławczy przejął, że powołany w rozstrzygnięciu przepis art. 217 § 2 pkt 2 k.p.a. nie daje podstaw do wydania Skarżącemu zaświadczenia o żądanej treści. Sąd nie znalazł zatem podstaw do zarzucenia organom działania z naruszeniem prawa. Sąd nie dopatrzył się w szczególności naruszenia przepisów art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. Wskazane w skardze przepisy normują podstawowe zasady postępowania administracyjnego odnoszące się do sposobu prowadzenia postępowania dowodowego oraz dokonywania oceny jego wyników. Tryb wydawania zaświadczeń uregulowany w art. 217-219 k.p.a. różni się jednak w sposób istotny od pozostałych unormowań dotyczących dowodów zawartych w k.p.a. W pełni należy podzielić stanowisko zaprezentowane przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 23 czerwca 2016 r. – sygn. akt I OSK 2289/14 (dostępny na stronie www.orzczenia.nsa.gov.pl), zgodnie z którym: "z uwagi na treść art. 218 § 1 i 2 k.p.a. organ nie ma obowiązku wydania zaświadczeń na podstawie wszystkich dowodów, które mogą przyczynić się do wyjaśnienia sprawy. Postępowanie wyjaśniające może być prowadzone bowiem jedynie w koniecznym zakresie, a taka regulacja modyfikuje zasady postępowania dowodowego ustalone w Kodeksie postępowania administracyjnego. Występujący w tym przepisie zwrot "w koniecznym zakresie" wyraźnie wskazuje na ograniczenie ram postępowania dowodowego w stosunku do zakreślonych w art. 75-86 k.p.a.". Ponownie należy w sprawie podkreślić, że celem postępowania wyjaśniającego (o którym jest mowa w art. 218 § 2 k.p.a.) jest zbadanie okoliczności wynikających już z istniejących ewidencji, rejestrów i innych danych, jak też wyjaśnienie, czy dane te odnoszą się do osoby wnioskodawcy, faktów, stanu prawnego, którego poświadczenia domaga się zainteresowany. Nie jest natomiast dopuszczalne dokonywanie, w trybie dotyczącym wydawania zaświadczeń, jakichkolwiek ustaleń faktycznych i ocen prawnych nie wynikających z prowadzonej przez organ ewidencji, rejestrów bądź z innych danych znajdujących się w jego posiadaniu (vide: wyrok NSA z 15 stycznia 2014 r. – sygn. akt I OSK 1518/12, wyrok NSA z 28 sierpnia 2013 r. – sygn. akt I OSK 605/12 – dostępne w bazie LEX pod nr 1452122 i 1369011). Możliwość prowadzenia postępowania wyjaśniającego nie może być rozumiana jako "tworzenie" na etapie postępowania o wydanie zaświadczenia podstawy do wystawienia zaświadczenia. Niedopuszczalne jest zatem kompletowanie w tym postępowaniu materiału dowodowego, mającego służyć wydaniu zaświadczenia określonej treści. Zaświadczenie o treści żądanej przez Skarżącego mogłoby być wydawane jedyne w oparciu o istniejącą dokumentację wskazującą wprost, że posiada on "nienaganną opinię". Z przyczyn oczywistych organy obu instancji nie prowadzą rejestrów i ewidencji, potwierdzających taką okoliczność. W zaskarżonym postanowieniu, jak i w poprzedzającym je postanowieniu organu pierwszej instancji zasadnie wskazano zatem Skarżącemu, że nie może on otrzymać zaświadczenia, którego treść nie znajduje wprost potwierdzenia w faktach, wynikających z posiadanej przez organy dokumentacji i danych. Organy obu instancji były w realiach rozpoznawanej sprawy uprawnione by odmówić wydania zaświadczenia o treści żądanej przez Skarżącego. Uznawszy zatem zarzuty podniesione w skardze za niezasadne jak i nie znajdując podstaw do stwierdzenia z urzędu, że wydane w sprawie postanowienia naruszają prawo (zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a.) Sąd oddalił wniesioną skargę na podstawie art. 151 p.p.s.a., o czym orzeczono jak w sentencji wyroku.