VII SA/Wa 699/20

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Grzegorz Rudnicki, Sędzia WSA Marta Kołtun-Kulik (spr.), Sędzia WSA Andrzej Siwek, po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 20 października 2020 r. sprawy ze skargi I. W. na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] stycznia 2020 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania oddala skargę UZASADNIENIE Zaskarżonym postanowieniem z [...] stycznia 2020 r., nr [...], [...]Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej: "[...]WINB", "organ odwoławczy") - na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2018 r., poz. 2096 z późn. zm.; dalej: "k.p.a.") oraz art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.j. Dz. U. z 2019 r., poz. 1186) - po rozpoznaniu zażalenia I. W. (dalej: "skarżąca") utrzymał w mocy postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] (dalej: "PINB", "organ I instancji") z [...] listopada 2019 r., nr [...], w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania administracyjnego. Z akt sprawy wynika następujący stan faktyczny i prawny sprawy. W piśmie z [...] września 2019 r. skierowanym do PINB skarżąca - jako właścicielka działki nr ew. [...] położonej w [...]- wskazała, że na sąsiednich działkach, tj. nr ew. [...], [...], [...]na podstawie decyzji z [...] grudnia 2014 r. został wybudowany budynek mieszkalny jednorodzinny w zabudowie bliźniaczej. Decyzja ta nie zezwalała na budowę sieci wodociągowej czy kanalizacyjnej. W oświadczeniu z [...] października 2018 r. Z. C.(właściciel działki nr ew. [...],[...],) wskazał, że do budynku doprowadzone są media miejsko wodno-kanalizacyjne. W związku z powyższym skarżąca wniosła o "skontrolowanie w jaki sposób (...) do budynku mieszkalnego na sąsiednich działkach zostały doprowadzone media wodno - kanalizacyjne i czy budynek ten został podłączony do samowoli budowlanej zrealizowanej na działce nr ew. [...]." W dniach [...] lipca 2019 r. oraz [...] października 2019 r. na działce oznaczonej nr ew. [...], położonej w miejscowości [...], pracownicy Powiatowego Inspektoratu Nadzoru Budowlanego przeprowadzili czynności kontrolne. Wskazali, że z map ewidencyjnych wynika, iż na ww. nieruchomości znajduje się odcinek sieci wodociągowej, którego jedyną widoczną częścią jest studzienka wodociągowa (wtopiona w utwardzenie z kostki betonowej) z pokrywą metalową o średnicy 18,8 cm oznaczoną symbolem "W". Studzienka zlokalizowana jest w odległości 3,85 m od północnej ściany budynku mieszkalnego znajdującego się na działce oznaczonej nr ew. [...]. Ponadto ustalono także umiejscowienie dwóch metalowych pokryw od innych studzienek kanalizacyjnych o średnicy 0,50 m każda. Jedna zlokalizowana jest w odległości 1,76 m od istniejącego ogrodzenia znajdującego się przy linii rozgraniczającej działki nr ew. [...]i [...] oraz w odległości 2,21 m od istniejącego ogrodzenia znajdującego się przy linii rozgraniczającej działki nr ew. [...]i [...], natomiast druga zlokalizowana jest w odległości 1,33 m od istniejącego ogrodzenia znajdującego się przy linii rozgraniczającej działki nr ew. [...]i [...] oraz w odległości 1,32 m od istniejącego ogrodzenia znajdującego się przy linii rozgraniczającej działki nr ew. [...] i [...]. Po analizie map ustalono także, że na działce nr ew. [...] odcinek sieci wodociągowej oraz kanalizacyjnej jest podłączony do miejskiej sieci wodociągowej przebiegającej w działce drogowej oznaczonej nr ew. [...]. PINB podkreślił, że działka skarżącej oznaczona nr ew. [...] zlokalizowana jest w odległości ok. 24,80 m od granic działki oznaczonej nr ew. [...]. Organ I instancji zaznaczył, że obowiązujące przepisy, tj. zawarte w Rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie nie regulują minimalnej odległości sieci wodociągowej i kanalizacyjnej od budynków (normują wyłącznie położenie budynków i związanych z nimi urządzeń na działce budowlanej), w związku z czym w jego ocenie brak jest przepisu prawa z którego wynikałaby legitymacja skarżącej do udziału w postępowaniu administracyjnym, tj. bycia stroną tego postępowania. Zdaniem organu I instancji obszar oddziaływania ww. inwestycji zamyka się w granicach działki oznaczonej nr ew. [...] położonej jw., której skarżąca nie jest właścicielem, użytkownikiem wieczystym ani też zarządcą. Skarżąca nie jest też inwestorem zrealizowanego zamierzenia budowlanego. W związku z powyższym PINB postanowieniem z [...] listopada 2019 r., nr [...] odmówił wszczęcia postępowania administracyjnego w sprawie sieci wodociągowej i kanalizacyjnej znajdujących się na działce oznaczonej nr ew. [...], położonej w miejscowości [...]. Od powyższego postanowienia, w ustawowym terminie, zażalenie wniosła skarżąca. Utrzymując w mocy postanowienie organu I instancji, [...]WINB przywołał treść art. 61a k.p.a. i wskazał, że przepis ten wskazuje na trzy rodzaje przesłanek stanowiących podstawę do odmowy wszczęcia postępowania administracyjnego. Jedną z nich jest przesłanka o charakterze podmiotowym - w sytuacji, gdy podanie wnosi osoba niebędącą stroną. Wyjaśnił, że w zakresie tej przesłanki na organie spoczywa obowiązek badania czy wnoszący podanie jest stroną w sprawie, a zatem czy powołuje się na własny interes (obowiązek) prawny. Organ odwoławczy podkreślił, że za niedopuszczalne należy uznać wydanie rozstrzygnięcia w postępowaniu, które zostało wszczęte na wniosek podmiotu nie będącego stroną postępowania w rozumieniu art. 28 k.p.a. Zaznaczył, że aby skutecznie mogło zostać wszczęte postępowanie przed organem nadzoru budowlanego należy wykazać, iż podmiot, który złożył wniosek posiada przymiot strony postępowania administracyjnego. Dalej organ odwoławczy odwołał się do treści art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego wskazując, że w każdym przypadku obszar oddziaływania obiektu musi być określony w oparciu o powszechnie obowiązujące przepisy prawa. Samo subiektywne odczucie określonego podmiotu, że inwestycja oddziałuje na jego nieruchomość nie jest wystarczające do uznania, że nieruchomość ta usytuowana jest w obszarze oddziaływania danego przedsięwzięcia. Podniósł, że przeprowadzone w sprawie czynności kontrolne potwierdziły, iż na działce oznaczonej nr ew. [...] położonej w [...] znajduje się odcinek sieci wodociągowej i kanalizacyjnej podłączony do miejskiej sieci wodociągowej przebiegającej w działce drogowej oznaczonej nr ew. [...]. Materiał dowodowy sprawy potwierdza, iż granica ww. działki zlokalizowana jest w znacznej odległości (wynoszącej ok. 24,80 m) od granic działki oznaczonej nr ew. [...] (której skarżąca jest właścicielem - co potwierdza informacja z rejestru gruntów z [...] listopada 2019 r.). [...]WINB podniósł, że organ I instancji prawidłowo stwierdził, że obowiązujące przepisy Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. nie regulują minimalnej odległości sieci wodociągowej i kanalizacyjnej od budynków. W ocenie organu odwoławczego zrealizowane zamierzenie inwestycyjne swym obszarem oddziaływania obejmuje wyłącznie działkę oznaczoną nr ew. [...], której skarżąca nie jest właścicielem, użytkownikiem wieczystym ani też zarządcą. Skarżąca nie jest też inwestorem zrealizowanego zamierzenia budowlanego. Dalej [...]WINB zaznaczył, że skarżąca w żaden sposób nie wykazała, że wykonanie sieci wodociągowej i kanalizacyjnej wprowadzało ograniczenia bądź utrudnienia w zagospodarowaniu, korzystaniu czy też w dysponowaniu w należącej do niej nieruchomości. Zdaniem organu odwoławczego samo subiektywne przekonanie skarżącej, że posiada interes prawny nie jest wystarczające dla uznania za stronę postępowania. Wyjaśnił, że brak jest przepisów odrębnych, które wskazywałyby, iż skarżąca posiada interes prawny w niniejszej sprawie. Bezpośrednie zainteresowanie przez skarżącą rozstrzygnięciem sprawy świadczy jedynie o jej interesie faktycznym, który nie jest przesłanką do uznania jej za stronę postępowania przed organami nadzoru budowlanego. Skargę na postanowienie [...]WINB z [...] stycznia 2020 r. złożyła skarżąca, wnosząc o jego uchylenie w całości oraz poprzedzającego go postanowienia organu I instancji, a także o przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi odwoławczemu. Ponadto wniosła o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych. Skarżąca zarzuciła naruszenie art. 7 w zw. z art. 77 § 1 w zw. z art. 78 § 1 k.p.a. oraz art. 84 Prawa budowlanego poprzez nieuwzględnienie jej zarzutów oraz wniosków, brak podjęcia czynności niezbędnych do dokładnego i prawidłowego wyjaśnienia wszystkich okoliczności faktycznych, na których powinno być oparte postanowienie, obrazę zasady praworządności, pogłębiania zaufania, udzielania informacji. Nie podzielając stanowiska organów wskazała, że jej przymiot strony wynika z: 1) Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej (art. 21 ust. 1, art. 64 ust. 2, 31 ust. 3); 2) art. 140, 143 i 144 k.c.; Karty Praw Podstawowych Unii Europejskiej (art. 17); Protokołu nr 1 i 4 Konwencji o Ochronie praw człowieka i podstawowych wolności (art. 1) W uzasadnieniu skargi I. W. przedstawiła rozwinięcie zarzutów podkreślając, że "brak pozwolenia na budowę sieci/przyłączy wodociągowej i kanalizacyjnej do zaprojektowanego domu jednorodzinnego na działce nr ew. [...],[...] , a z drugiej strony oświadczenie Z. C. (jednego z właścicieli) o doprowadzeniu mediów wodno-kanalizacyjnych do budynku, powinno stanowić podstawę dla organu nadzoru budowlanego do kontroli w jaki sposób do budowanego domu zostały doprowadzone media pomimo braku ich uwzględnienia w zatwierdzonym projekcie.". Podkreśliła, że bez przeprowadzenia kontroli i ustalenia przebiegu wodociągu i kanalizacji od działek nr ew. [...], [...], [...]w stronę do działki nr ew. [...]- wykluczenie oddziaływania na działkę skarżącej jest błędne. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując wcześniej prezentowaną argumentację. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że w zakresie dokonywanej kontroli Sąd bada, czy organ administracji, orzekając w sprawie, nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Zgodnie zaś z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325, dalej: "p.p.s.a.") sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57 a. Biorąc pod uwagę powyższe kryteria kontroli, Sąd uznał, że skarga jest niezasadna. Przedmiotem kontroli jest postanowienie [...] Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...] stycznia 2020 r. utrzymujące w mocy postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z [...] listopada 2019 r. odmawiające wszczęcia postępowania administracyjnego, na wniosek skarżącej, w sprawie budowy sieci wodociągowej i kanalizacyjnej na działce nr ew. [...], położonej w [...] Z art. 61 a § 1 k.p.a., który jest podstawą wydania postanowienia organu I instancji wynika, że gdy żądanie wszczęcia postępowania administracyjnego w danej sprawie zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych przyczyn jego wszczęcie jest niedopuszczalne, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. W orzecznictwie sądów administracyjnych wskazuje się, że przywołany przepis wprowadza dwie samodzielne i niezależne przesłanki wydania postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania. Jedną z nich jest wniesienie podania przez osobę, która nie jest stroną, zaś drugą zaistnienie innych uzasadnionych przyczyn uniemożliwiających wszczęcie postępowania. W rozpoznawanej sprawie organy obu instancji uznały, że przyczyną uzasadniającą odmowę wszczęcia postępowania w sprawie jest okoliczność, że skarżącej nie przysługuje interes prawny. Ja wynika z materiału dokumentacyjnego, I. W. posiada prawo własności działki nr ew. [...], położonej w odległości około 24,8 m od granicy działki oznaczonej nr ew. [...] - przez którą przebiega odcinek sieci. Z faktu własności działki nr ew. [...]skarżąca wywodzi swój interes prawny. W pierwszej kolejności należy wskazać, że w postępowaniu o udzieleniu pozwolenia na budowę interes prawny strony postępowania ustala się na podstawie art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego, tj. regulacji szczególnej do art. 28 k.p.a., ograniczającej strony postępowania do inwestora oraz właścicieli, użytkowników wieczystych lub zarządców nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu. W związku z tym dla wykazania legitymacji procesowej, należy przedstawić wszelkie fakty/okoliczności mające wskazywać na oddziaływanie inwestycji na nieruchomość osoby, która domaga się od organu nadzoru budowlanego podjęcia określonych czynności. Zdaniem Sądu, skarżąca tego nie uczyniła. Nie wskazała na czym polegają ograniczenia w zagospodarowaniu działki nr ew. [...], której jest właścicielką. Z akt sprawy wynika, że na skutek czynności kontrolnych ustalono, iż na działce nr ew. [...] znajduje się odcinek sieci wodociągowo-kanalizacyjnej, podłączony do miejskiej sieci wodociągowej przebiegającej w działce drogowej oznaczonej nr ew. [...]. Usytuowanie spornej inwestycji na działce ew. nr [...] oraz linie pomiarowe (odległość od działki skarżącej) uwidoczniono na mapach zasadniczych wygenerowanych z serwisu [...].e-mapa.net, dołączonych do notatki służbowej pracownika PINB z [...] listopada 2019 r. Ponadto, według oświadczenia Z.C. z [...] października 2019 r. "Zespół ds. Koordynacji Usytuowania Projektowanych Sieci Uzbrojenia Terenu przy Starostwie Powiatowym w [...]opinią z [...] stycznia 2008 r., nr [...], pozytywnie zaopiniował usytuowanie przyłącza kanalizacji sanitarnej na działce nr ew. [...]. Współwłaściciele budynków usytuowanych na osiedlu mają zawarte stosowne umowy z PWiK. O powyższym informował PINB." Uzasadniając swój interes prawny skarżąca powołała się także na wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 20 września 2019 r., sygn.. akt. VII SA/Wa 849/19, którym Sąd uchylił postanowienie [...]WINB z [...] lutego 2019, nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie robót budowlanych prowadzonych przy budynku mieszkalnym znajdującym się na działkach oznaczonych nr ew. [...] i [...]. W tym miejscu podkreślenia wymaga, że wyrok ten zapadł w odmiennym stanie faktycznym. Uchylając bowiem rozstrzygnięcia organów administracji Sąd miał wówczas na względzie nie tyle bezpośrednie sąsiedztwo działki skarżącej z działkami, na których prowadzone były prace budowlane związane z podwyższeniem terenu, ale to, że roboty te mogły spowodować zmianę stosunków wodnych na danym obszarze a tym samym mogły prowadzić do ograniczenia w zagospodarowaniu działki skarżącej, I tą okoliczność nakazał zbadać. W wyroku z 3 lipca 2019 r., sygn. II OSK 2146/17, Naczelny Sąd Administracyjny zawarł stanowisko, zgodnie z którym wyznaczenie obszaru oddziaływania inwestycji cyt.: "powinno następować zasadniczo na podstawie regulacji o charakterze administracyjnoprawnym, w tym przepisów techniczno-budowlanych, z których wynikałyby ograniczenia w zagospodarowaniu sąsiednich nieruchomości (por. wyroki NSA z dnia 16 czerwca 2010 r., sygn. akt II OSK 1011/09; z dnia 12 czerwca 2007 r., sygn. akt II OSK 891/06; z dnia 28 kwietnia 2009 r., sygn. akt II OSK 276/08, publ. w CBOSA). Unormowania o tym charakterze stanowić będą co do zasady źródło interesu prawnego właściciela działki sąsiadującej z projektowanym obiektem w sprawie prowadzonej w przedmiocie wydania pozwolenia na jego budowę." Z kolei, Jak zauważył Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 27 listopada 2012 r., sygn. akt I OSK 1665/12 – "Interes prawny to (...) interes chroniony w przepisach materialnego prawa administracyjnego, które dają podstawy do władczego konkretyzowania uprawnienia (obowiązku) jednostki". W ocenie NSA takich podstaw nie zawierają przepisy Kodeksu cywilnego, które nie dają podstaw do władczej konkretyzacji uprawnień (obowiązków) jednostki w formie decyzji administracyjnej. W konsekwencji, biorąc pod uwagę powyższe, w ocenie Sądu, skarżąca nie wykazała, że jej udział w przedmiotowym postępowaniu opiera się na konkretnym przepisie prawa materialnego. W tym stanie faktycznym sprawy, nie został naruszony przepis art. 61a § 1 k.p.a., stanowiący podstawę wydania postanowienia organu I instancji utrzymanego w mocy postanowieniem [...]WINB. Z uwagi na powyższe, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie nie uznał zarzutów skargi i na podstawie art. 151 p.p.s.a. skargę oddalił. Zgodnie z art. 119 pkt 3 p.p.s.a. sprawa mogła zostać rozpoznana w trybie uproszczonym.