II SA/Wa 2133/21

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Waldemar Śledzik, Sędzia WSA Andrzej Wieczorek (spr.), Sędzia WSA Tomasz Szmydt, Protokolant sekr. sąd. Maryla Wiśniewska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 20 grudnia 2021 r. sprawy ze skargi G.M. na decyzję Prezesa Agencji Mienia Wojskowego z dnia [...] marca 2021 r. nr [...] w przedmiocie zwrotu świadczenia mieszkaniowego uchyla zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Mienia Wojskowego w L. z dnia [...] lutego 2021 r. UZASADNIENIE Prezes Agencji Mienia Wojskowego (zwany dalej Organem/Prezesem AMW) decyzją z dnia [...] marca 2021 r. nr [...] (zwaną dalej decyzją z dnia [...] marca 2021 r.) po rozpoznaniu odwołania Pana G.M. (zwanego dalej Skarżącym), od decyzji Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Mienia Wojskowego w L.(zwanego dalej Dyrektorem Oddziału w L.) z dnia [...] lutego 2021 r., nr [...] (zwaną dalej decyzją z dnia [...] lutego 2021 r.), orzekającej o obowiązku zwrotu przez Skarżącego kwoty 20 830,00 złotych z tytułu nienależnie wypłacanego świadczenia mieszkaniowego, utrzymał w mocy decyzję Dyrektora Oddziału w L. z dnia [...] lutego 2021 r.. Ustalono, że Skarżący będąc żołnierzem zawodowym pełniącym służbę wojskową, jako służbę stałą, w garnizonie S., w dniu [...] grudnia 2016 r. wystąpił z wnioskiem do Dyrektora Oddziału w L. o wypłatę świadczenia mieszkaniowego. Dyrektor Oddziału w L., pozytywnie rozpatrzył wniosek i wypłacał Skarżącemu świadczenie mieszkaniowe comiesięcznie od miesiąca 1/2017 r., przyjmując za datę rozpoczęcia wypłaty świadczenia [...] grudnia 2016 r. (tj. od daty wyznaczenia na stanowisko służbowe w garnizonie S.) do dnia [...] listopada 2017 r. w łącznej wysokości 7 950 złotych. W związku ze zwolnieniem Skarżącego ze stanowiska służbowego w garnizonie S. i wyznaczeniem z dniem [...] listopada 2017 r. na stanowisko w miejscowości B. P. w garnizonie D., w dniu [...] listopada 2017 r. Skarżący złożył do Dyrektora Oddziału w L. kolejny wniosek o wypłatę świadczenia mieszkaniowego. Realizacja przedmiotowego wniosku nastąpiła poprzez wypłatę Skarżącemu świadczenia mieszkaniowego od dnia [...] listopada 2017 r. (tj. od daty wyznaczenia na stanowisko służbowe w garnizonie D.) do dnia [...] stycznia 2020 r. w łącznej wysokości 12 880,00 złotych. Zakończenie wypłaty świadczenia mieszkaniowego nastąpiło w związku ze zwolnieniem ww. żołnierza ze służby wojskowej z dniem [...] stycznia 2020 r. Skarżący po zwolnieniu z zawodowej służby wojskowej, wnioskiem z dnia [...] listopada 2020 r. ubiegał się o wypłatę odprawy mieszkaniowej. W toku prowadzonego w tym zakresie postępowania Dyrektor Oddziału w L. ustalił, że małżonka Skarżącego, Pani K. M., będąc funkcjonariuszem Straży Granicznej, otrzymała pomoc finansową w kwocie 16 632,00 złotych na uzyskanie domu jednorodzinnego, przyznaną decyzją Komendanta [...] Oddziału Straży Granicznej w C. nr [...] z [...] września 2013 r. Dyrektor Oddziału w L. pismem z dnia [...] stycznia 2021 r. wezwał Skarżącego do zwrotu - w terminie 14 dni od daty otrzymania wezwania - nadpłaconego świadczenia mieszkaniowego za okres od [...] grudnia 2016 r. do [...] stycznia 2020 r. w łącznej kwocie 20 830,00 złotych, na podstawie art. 48d ust. 13 ustawy z dnia 22 czerwca 1995 r. o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych Rzeczypospolitej Polskiej (Dz. U. z 2020 r., poz. 2017, zwanej dalej ustawą o zakwaterowaniu). W uzasadnieniu wezwania Dyrektor Oddziału w L. wyjaśnił, że we wskazanym okresie nie przysługiwało ww. żołnierzowi zawodowemu prawo do zakwaterowania w formie wypłaty świadczenia mieszkaniowego z powodu otrzymania przez małżonkę Skarżącego, Panią K. M., będącą funkcjonariuszem Straży Granicznej, pomocy finansowej w kwocie 16 632,00 złotych na uzyskanie domu jednorodzinnego, co stanowi negatywną przesłankę, o której mowa w art. 21 ust. 6 pkt 4 ustawy o zakwaterowaniu. Decyzją z dnia[...] lutego 2021 r., Dyrektor Oddziału w L., orzekł o obowiązku zwrotu przez Skarżącego kwoty 20 830,00 złotych z tytułu nienależnie wypłacanego świadczenia mieszkaniowego za okres od [...] lutego 2016 r. do [...] stycznia 2020 r. W decyzji z dnia [...] lutego 2021 r. przedstawił argumentację jak w piśmie z dnia [...] stycznia 2021 r. i wskazał na przepisy art. 21 ust. 1, ust. 2 i ust. 6 pkt 1-5 ustawy o zakwaterowaniu. Podniósł, że art. 21 ust. 1 powołanej ustawy zawiera katalog przesłanek negatywnych, które wyłączają dopuszczalność realizacji prawa do zakwaterowania. Organ przytoczył treść powołanych przepisów a także art. 21 ust. 10 tej ustawy. Zauważył, że w niniejszej sprawie bezsporne jest, że Pani K.M. (żona Skarżącego) była funkcjonariuszem Straży Granicznej i otrzymała pomoc finansową na uzyskanie domu jednorodzinnego, przyznaną decyzją Komendanta [...] Oddziału Straży Granicznej w C. z [...] września 2013 r.nr [...]. W dniu wydania decyzji o przyznaniu pomocy finansowej, Pani K.M., jako funkcjonariusz, posiadała uprawnienia do 3 norm zaludnienia z tytułu posiadanych członków rodziny. W ocenie Dyrektora Oddziału w L., w sytuacji, gdy żołnierz lub jego małżonek otrzymał pomoc finansową wypłaconą w formie zaliczkowej lub bezzwrotnej do dnia [...] grudnia 1995 r. na podstawie przepisów ustawy z 20 maja 1976 r. o zakwaterowania sił zbrojnych (Dz. U. z 1992 r. Nr 5, poz. 19 ze zm.) świadczenie mieszkaniowe nie przysługuje. Ustawa ta określała, zgodnie z art. 28 ust. 1, że pomoc finansowa przysługiwała osobom uprawnionym do osobnej kwatery stałej, w tym żołnierzom pełniącym zawodową służbę wojskową jako służbę stałą i była przyznawana ze środków budżetu Państwa. Przyznanie pomocy miało na celu pomoc w zabezpieczeniu potrzeb mieszkaniowych żołnierza i jego rodziny i było obok przydziału kwatery stałej trwałą realizacją prawa do zakwaterowania. Prezes AMW zaskarżoną decyzją z dnia [...] marca 2021 r. utrzymał w mocy decyzję Dyrektora Oddziału w L. z dnia [...] lutego 2021 r. Organ stwierdził, że w niniejszej sprawie bezspornym jest, że małżonka Skarżącego była funkcjonariuszem Straży Granicznej i otrzymała pomoc finansową na uzyskanie domu jednorodzinnego, przyznaną decyzją Komendanta [...] Oddziału Straży Granicznej w C. nr [...] z [...] września 2013 r. Prezes AMW uznał, że decyzja Dyrektor Oddziału w L. z dnia [...] lutego 2021 r. jest prawidłowa. Jego zdaniem pomoc finansową wypłaconą małżonce skarżącego, jako funkcjonariuszowi Straży Granicznej, należy uznać za świadczenie równorzędne świadczeniu, o jakim mowa w art. 21 ust. 6 pkt 4 ustawy o zakwaterowaniu. Uznał, że ponowna realizacja prawa do zakwaterowania Skarżącego w formie wypłaty świadczenia mieszkaniowego byłaby nadużyciem pomocy - ze środków budżetu Państwa - na ten sam cel. Podniósł, że w sprawie istnieje podstawa do zastosowania wyłączenia, o którym mowa w art. 21 ust. 6 pkt 4 ustawy o zakwaterowaniu z zastosowaniem wykładni celowościowej, historycznej i systemowej, polegającego na tym, że skoro żona Skarżącego będąc funkcjonariuszem Straży Granicznej i otrzymała pomoc finansową na uzyskanie domu jednorodzinnego, to Skarżący nie może otrzymać ponownego wsparcia ze Skarbu Państwa na ten sam cel - w formie wypłaty świadczenia mieszkaniowego. Wobec powyższego Prezes AMW orzekł jak w zaskarżonej decyzji. Skargę na powyższą decyzję wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie Skarżący, zarzucając naruszenie przepisów: 1) art. 21 ust. 6 pkt 4 w zw. z art. 23 ust. 1 pkt 1 lit. b) ustawy o zakwaterowaniu poprzez uznanie, że żołnierzowi nie przysługuje prawo do wypłaty świadczenia mieszkaniowego ze względu na to, że jego małżonka będąc w przeszłości funkcjonariuszem Straży Granicznej skorzystała z pomocy finansowej Państwa na cele mieszkaniowe, na podstawie innych przepisów prawa niż dotyczące zakwaterowania Sił Zbrojnych RP; 2) art. 6 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j.: Dz. U. z 2020 r., poz. 256 z późn. zm. – zwanej dalej k.p.a.) w zw. z art. 7 Konstytucji RP poprzez wydanie decyzji bez podstawy prawnej i przyjęcie, iż przepis art. 21 ust. 6 pkt 4 ustawy o zakwaterowaniu ma szerszy zakres zastosowania niż wyrażony przez ustawodawcę w wyraźnej i precyzyjnej jego treści oraz przyznanie prymatu rzekomej "wykładni funkcjonalnej i systemowej" art. 21 ust. 6 pkt 4 ustawy o zakwaterowaniu nad jego jasną, zrozumiałą i jednoznaczną wykładnią językową. Jego zdaniem zaskarżoną decyzję wydano z rażącym naruszeniem wskazanych przepisów. Stwierdzono, że Skarżącemu będącemu żołnierzem służby stałej, w okresie od dnia [...] grudnia 2016 r. do dnia [...] stycznia 2020 r., nie przysługiwało prawo do wypłaty świadczenia mieszkaniowego ze względu na to, że jego małżonka K. M. będąc w przeszłości funkcjonariuszem Straży Granicznej, otrzymała w 2013 r. pomoc finansową na uzyskanie domu jednorodzinnego na podstawie art. 98 ust. 1 ustawy z dnia 12 października 1990 r. o Straży Granicznej (Dz. U. z 2011 r., Nr 116, poz. 675 z późn. zm.) oraz § 2 i § 4 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 23 maja 2008 r. w sprawie pomocy finansowej na uzyskanie lokalu mieszkalnego lub domu przez funkcjonariuszy Straży Granicznej (Dz. U. z 2008 r., Nr 96, poz. 617). W związku z powyższym o uchylenie zaskarżonej decyzji i poprzedzającej jej decyzji organu I instancji oraz umorzenie postępowania administracyjnego na podstawie art. 145 § 3 p.p.s.a.. W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Przedmiotem skargi jest decyzja Organu z dnia [...] marca 2021 r. utrzymująca w mocy decyzję Dyrektora Oddziału w L. z dnia [...] lutego 2021 r., orzekająca o obowiązku zwrotu przez Skarżącego nienależnie wypłacanego świadczenia mieszkaniowego. Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jednolity Dz.U. z 2021 r., poz. 137), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W świetle powołanych przepisów cyt. ustawy, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie (zwany dalej WSA w Warszawie), w zakresie swojej właściwości, ocenia zaskarżoną decyzję administracyjną, postanowienie, czy też inny akt lub czynność z zakresu administracji publicznej dotyczącą uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, z punktu widzenia ich zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego, według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania tego aktu lub podjęcia spornej czynności. Chodzi więc o kontrolę aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dokonywaną pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi, nie zaś według kryteriów słuszności. Ponadto, co wymaga podkreślenia, WSA w Warszawie rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (vide: art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi; t.j. Dz.U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm. - dalej "P.p.s.a."). Na wstępie wypada odnotować, że w sprawie nie są sporne uwarunkowania faktyczne: Małżonka Skarżącego, Pani K. M. była funkcjonariuszem Straży Granicznej i otrzymała pomoc finansową na uzyskanie domu jednorodzinnego, przyznaną decyzją Komendanta [...] Oddziału Straży Granicznej w C. nr [...] z [...] września 2013 r. Niekwestionowaną okolicznością w sprawie jest fakt, że Skarżący na podstawie art. 48d ust. 13 ustawy z dnia 22 czerwca 1995 r. o zakwaterowaniu w okresie od [...] grudnia 2016 r. do [...] stycznia 2020 r. otrzymywał świadczenie mieszkaniowe w łącznej kwocie 20 830,00 złotych. Wobec poprzedniego zreferowania faktów za Organem ich ponowne przytaczanie byłoby bezzasadne. Trafnie przy tym odnotował Organ, że dotychczas w judykaturze – w szeregu orzeczeń (powołano je w uzasadnieniu decyzji) – wyrażano stanowisko, co do zasadności stosowania wykładni systemowej i celowościowej dla odkodowania treści normatywnej art. 21 ust. 6 pkt 4 ustawy o zakwaterowaniu. Uzasadniano w ten sposób konkluzję o braku – dla osób, które uprzednio skorzystały z pomocy mieszkaniowej jako osoby do niej uprawnione (bądź jako małżonkowie) – uprawnienia do świadczeń przysługujących w danym zakresie żołnierzom zawodowym – choć nie wynikało to expressis verbis z brzmienia stosownej regulacji. W przeciągu kilku lat prawodawca nie zaingerował jednak w treść danych przepisów pomimo, że ich rozumienie budziło uzasadnione wątpliwości, a orzecznictwo sądów nie było jednolite – akceptacja poszerzającej wykładni wyłączenia od uprawnienia jest wszak sytuacją wyjątkową. W takiej sytuacji brak obecnie przesłanek dla konkluzji, że wyrażane dotąd w orzecznictwie poglądy – odnośnie do szerokiego wyłączenia – oczywiście odzwierciedlały wolę ustawodawcy. W ocenie WSA w Warszawie zaskarżona decyzja z dnia [...] marca 2021 r. i decyzja Dyrektora Oddziału w L. z dnia [...] lutego 2021 r., wydane zostały z naruszeniem przepisów prawa materialnego, tj. art. 21 ust. 1 w zw. z art. 21 ust. 2 i ust. 6 pkt 4 ustawy o zakwaterowaniu, które to uchybienie miało wpływ na wynik sprawy. Organy obu instancji naruszyły też art. 6 k.p.a. stanowiący realizację art. 7 Konstytucji RP, co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Zarzuty skargi w tym zakresie Sąd uznał za zasadne. Organ odwoławczy naruszył nadto art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., albowiem utrzymał w mocy decyzję wydaną z naruszeniem wskazanego przepisu prawa procesowego i materialnego. W konsekwencji niewłaściwego zastosowania art. 21 ust. 6 pkt 4 ustawy o zakwaterowaniu Organ niezasadnie uznał, że Skarżącemu nie przysługiwało prawo do zakwaterowania (w formie wypłaty świadczenia mieszkaniowego) w okresie, który obejmuje decyzja, tj. od [...] grudnia 2016 r. do [...] stycznia 2020 r. w łącznej kwocie 20 830,00 złotych. Nietrafnie tym samym Organ stwierdził, że wypłacone świadczenie mieszkaniowe było nienależne i niezasadnie uznał, że nastąpiła nadpłata tego świadczenia mieszkaniowego. W konsekwencji, Organ bezpodstawnie zobowiązał stronę do zwrotu tego świadczenia mieszkaniowego. W świetle przepisów zastosowanych przez organy w tej sprawie, Skarżącemu, jako żołnierzowi zawodowemu przysługiwało prawo do zakwaterowania na czas pełnienia służby wojskowej w miejscowości, w której żołnierz pełni służbę, albo w miejscowości pobliskiej albo za jego zgodą w innej miejscowości (art. 21 ust. 1 ustawy o zakwaterowaniu). Ustawodawca zdecydował, że żołnierzowi służby stałej prawo do zakwaterowania realizuje się, na jego wniosek, w jednej z form zakwaterowania, o których mowa w ust. 2 (art. 21 ust. 3 ustawy o zakwaterowaniu). Zastosowany w tej sprawie przez Organ przepis art. 21 ust. 6 pkt 4 powołanej ustawy nie stanowi podstawy do stwierdzenia, że Skarżącemu nie przysługuje prawo do zakwaterowania (w tym przypadku w formie wypłaty świadczenia mieszkaniowego za wskazany w decyzji okres). Zgodnie z tym przepisem, żołnierzowi zawodowemu nie przysługuje prawo do zakwaterowania, jeżeli on lub jego małżonek, z zastrzeżeniem ust. 10, otrzymał pomoc finansową wypłaconą w formie zaliczkowej lub bezzwrotnej do dnia [...] grudnia 1995 r. na podstawie przepisów ustawy z dnia 20 maja 1976 r. o zakwaterowaniu sił zbrojnych (Dz. U. z 1992 r. poz. 19 oraz z 1994 r. poz. 36). Podstaw do zastosowania tego przepisu w niniejszej sprawie nie daje okoliczność, że małżonka Skarżącego będąc funkcjonariuszem Straży Granicznej, otrzymała pomoc finansową w kwocie 16 632,00 złotych na uzyskanie domu jednorodzinnego, przyznaną decyzją Komendanta [...] Oddziału Straży Granicznej w C. nr [...] z [...] września 2013 r. Zgodnie z art. 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa. Powtórzeniem zasady praworządności ustanowionej w art. 7 Konstytucji jest przepis art. 6 wedle którego organy administracji publicznej działają na podstawie przepisów prawa. Działanie na podstawie prawa w postępowaniu administracyjnym obejmuje dwa zasadnicze elementy, a mianowicie ustalenie przez organ administracji publicznej zdolności prawnej do prowadzenia postępowania w danej sprawie oraz zastosowanie przepisów prawa materialnego i przepisów prawa procesowego przy rozpoznaniu i rozstrzygnięciu sprawy. Działanie każdego organu władzy publicznej powinno opierać się na wyraźnie sformułowanym przepisie prawa (v. wyrok NSA z dnia 9 lutego 2021 r. sygn. akt III OSK 3338/21, wyrok NSA z dnia 16 czerwca 2021 r. sygn.. akt III OSK 3391/21, orzeczenia.nsa.gov.pl). W państwie praworządnym wszelka działalność władcza wymaga podstaw prawnych. Przyjmując, że sfera praw i wolności obywatelskich należy do materii ustawowej, podstawę materialnoprawną decyzji administracyjnej stanowić może tylko ustawa bądź przepisy wykonawcze wydane na podstawie i w ramach wyraźnego upoważnienia zawartego w ustawie. W sprawie niniejszej Organ zastosował wobec Skarżącego art. 21 ust. 6 pkt 4 ustawy o zakwaterowaniu, choć ani Skarżący ani jego małżonka nie otrzymali pomocy finansowej wypłaconej w formie zaliczkowej lub bezzwrotnej do dnia [...] grudnia 1995 r. na podstawie przepisów ustawy z dnia 20 maja 1976 r. o zakwaterowaniu sił zbrojnych (Dz. U. z 1992 r. poz. 19 oraz z 1994 r. poz. 36). Organ uznał jednakże, że skoro małżonka Skarżącego w trakcie służby w Straży Granicznej otrzymała pomoc finansową, to fakt ten stanowi przesłankę wykluczającą realizację prawa do zakwaterowania żołnierza zawodowego, a w konsekwencji – wobec dokonanej wypłaty świadczenia mieszkaniowego za okres wskazany w decyzji – stwierdził jego nadpłatę i nakazał Skarżącemu zwrócić wypłacone świadczenie mieszkaniowe. Zdaniem WSA w Warszawie stwierdzenie Organu nie znajduje podstawy prawnej w obowiązujących przepisach ustawy o zakwaterowaniu, co w konsekwencji oznacza, że decyzja o zwrocie świadczenia mieszkaniowego wypłaconego za okres wskazany w decyzji wydana w trybie art. 48d ust. 12 i 13 ustawy o zakwaterowaniu narusza przepisy prawa materialnego, tj. art. 21 ust. 1 w zw. z ust. 2 pkt 3 w zw. z art. 21 ust. 6 pkt 4 powołanej ustawy. Rozpoznając sprawę Sąd wziął pod uwagę, że wykorzystywanie analogii w procesach stosowania prawa stanowi jeden ze sposobów eliminowania luk prawnych, jednakże – według Sądu – analogia może być stosowana w prawie administracyjnym jedynie wyjątkowo. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 3 maja 1985 r. sygn. akt II SA 112/85 (ONSA 1985, Nr 1, poz. 27) przyjął: "Jeżeli przepis szczególny wprowadza dla określonych w nim sytuacji i w przewidzianych w nim warunkach możliwość ograniczenia praw obywatela, stosowanie tego przepisu w drodze analogii do sytuacji innych niż w nim wymienione, choćby nawet były to sytuacje zbliżone, jest niedopuszczalne" (v. B.Adamiak [w:] B.Adamiak, J.Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2017 str. 67). Prawo do zakwaterowania jest samoistnym prawem żołnierza zawodowego wynikającym z łączącego go stosunku służbowego. Ustawodawca jednoznacznie określił w art. 21 ust. 6 pkt 1-5 ustawy o zakwaterowaniu katalog przesłanek wyłączających dopuszczalność realizacji prawa do zakwaterowania (w tym wypłaty świadczenia mieszkaniowego). Zastrzegł jednocześnie w art. 21 ust. 10 tej ustawy, że prawo do zakwaterowania realizowane w formie przydziału miejsca w internacie albo kwaterze internatowej (a zatem formie wymienionej w art. 21 ust. 2 pkt 2 ustawy, która w przypadku nieprzydzielenia kwatery albo innego lokalu mieszkalnego może być również wybrana) przysługuje żołnierzowi zawodowemu, jeżeli on lub jego małżonek w miejscowości, w której pełni służbę, albo w miejscowości pobliskiej nie skorzystał z uprawnień, o których mowa w ust. 6, albo on lub jego małżonek nie posiada w tej miejscowości lokalu mieszkalnego wybudowanego lub nabytego z wykorzystaniem uprawnień, o których mowa w ust. 6. Zastrzeżenie poczynione przez ustawodawcę w ust. 10 art. 21 ustawy o zakwaterowaniu wzmacnia wątpliwości co do stanowiska organu wyrażonego w zaskarżonej decyzji. Wykładanie przepisu o charakterze wyjątku od obowiązującej zasady w sposób rozszerzający narusza jedną z podstawowych reguł wykładni o niedopuszczalności wykładni rozszerzającej wyjątku od zasady. Przepisy przewidujące wyjątki mogą być interpretowane wyłącznie dosłownie (literalnie). Nie jest dopuszczalne stosowanie funkcjonalnych dyrektyw wykładni w celu skorygowania językowego rezultatu wykładni na niekorzyść obywatela, zwłaszcza, gdy norma wyinterpretowana z jasnego językowo przepisu nie narusza systemu wartości przypisywanych prawodawcy. Organ dokonując w zaskarżonej decyzji interpretacji rozszerzającej ograniczenia ustanowionego w art. 21 ust. 6 pkt 4 ustawy o zakwaterowaniu powołał się na podobieństwo sytuacji funkcjonariuszy i żołnierzy zawodowych. Zwrócić należy jednak uwagę, że sytuacja żołnierzy zawodowych (status unormowany w art. 26 Konstytucji RP) nie jest taka sama jak sytuacja innych funkcjonariuszy. Nawet gdyby przyjąć za Organem, że zamierzeniem ustawodawcy w art. 21 ust. 6 ustawy o zakwaterowaniu było wyłączenie z uprawnienia wszystkich osób, które już skorzystały z pomocy Państwa na cele mieszkalne, to nie można pomijać, że ustawodawca ściśle określił przypadki, w których prawo do zakwaterowania (w tym świadczenia mieszkaniowego) nie przysługuje. Sąd podziela prezentowany w orzecznictwie pogląd, zgodnie z którym w procesie wykładni prawa interpretatorowi nie wolno całkowicie ignorować wykładni systemowej lub funkcjonalnej poprzez ograniczenie się wyłącznie do wykładni językowej pojedynczego przepisu. Może się bowiem okazać, że sens przepisu, który wydaje się językowo jasny, okaże się wątpliwy, gdy go skonfrontujemy z innymi przepisami lub weźmiemy pod uwagę cel regulacji prawnej. Jest to bardzo istotne, jeśli zważy się chociażby to, że jednym z najmocniejszych argumentów o poprawności interpretacji jest okoliczność, że wykładnia językowa, systemowa i funkcjonalna dają zgodny wynik (por. uchwały składu siedmiu sędziów NSA z dnia 14 marca 2011 r., II FPS 8/10, a także z dnia 2 kwietnia 2012 r., II FPS 3/11 - publik.: http://orzeczenia.nsa.gov.pl/; podobnie /w:/ postanowienie Sądu Najwyższego z dnia 26 kwietnia 2007 r., I KZP 6/07, OSNKW 2007/5/37, Biuletyn SN 2007, nr 5, poz. 18; postanowienie NSA z dnia 9 kwietnia 2009 r., II FSK 1885/07; wyroki NSA: z dnia 19 listopada 2008 r., II FSK 976/08, z dnia 2 lutego 2010 r., II FSK 1319/08, z dnia 2 marca 2010 r., II FSK 1553/08, publ. http://orzeczenia.nsa.gov.pl/ oraz wypowiedzi doktryny: M. Zieliński, Wykładnia prawa. Zasady, reguły, wskazówki, Warszawa 2010, s. 291 i n., L. Morawski, op. cit., Toruń 2010, s. 74-83). Rozpatrując niniejszą sprawę Sąd miał również na uwadze, że rozstrzygając podobne sprawy sądy administracyjne przyjmowały, że ratio legis art. 21 ustawy o zakwaterowaniu jest zakwaterowanie żołnierza i jego rodziny w jeden ze sposobów przewidzianych w tym przepisie, a takie wyjątkowe prawo, jak zakup mieszkania z bonifikatą lub z uwzględnieniem pomniejszenia w cenie nabycia, rodzina żołnierza może wykorzystać tylko jeden raz. Tak ogólne sformułowanie art. 21 ust. 6 pkt 3 ustawy – jak wskazywano w orzeczeniach – pozwala przyjąć, że zamiarem ustawodawcy było szerokie ujęcie omawianego wyłączenia, obejmujące przypadki, gdy żołnierzowi lub jego małżonkowi kiedykolwiek udzielono pomocy we wskazanej tam formie ze środków publicznych na cele mieszkalne. Sądy uznawały jednocześnie, że oczywiste jest, iż podobnie, jak w pozostałych przypadkach wymienionych w art. 21 ust. 6 ustawy, w których żołnierzowi zawodowemu nie przysługuje prawo do zakwaterowania, wskazane zdarzenia dotyczyć mogą zdarzeń zaistniałych w przeszłości, przed datą wprowadzenia zmiany ustawy, która obowiązuje od dnia 1 lipca 2010 r. (por. m.in. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 20 grudnia 2013 r., sygn. akt I OSK 3038/12, LEX nr 1469530). W uzasadnieniu wyroku z 9 lutego 2021 r. (sygn. akt II OSK 3338/21 – dostępny na stronie internetowej orzeczenia.nsa.gov.pl/cbo/query - w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, zwanej dalej "CBOSA") - oddalono nim skargę kasacyjną na orzeczenie wydane w I. instancji, gdzie zakwestionowano stanowisko organu, co do braku możliwości uzyskania pomocy mieszkaniowej przez żołnierza zawodowego, gdy wcześniej uzyskał on pomoc mieszkaniową jako policjant. W uzasadnieniu wskazano m.in.: "W art. 21 ust. 6 ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP enumeratywnie wyliczono kiedy żołnierzowi zawodowemu nie przysługuje prawo do zakwaterowania. W pkt 4 tego ustępu wskazano, że prawo do zakwaterowania nie przysługuje, jeżeli żołnierz lub jego małżonek, który otrzymał pomoc finansową wypłaconą w formie zaliczkowej lub bezzwrotnej do dnia [...] grudnia 1995 r. na podstawie przepisów ustawy z dnia 20 maja 1976 r. o zakwaterowaniu sił zbrojnych. Niewątpliwie chodzi tu wyłącznie o pomoc finansową udzieloną żołnierzowi lub jego małżonkowi na podstawie wskazanej ustawy, a nie o jakąkolwiek inną pomoc finansową na zaspokojenie potrzeb mieszkaniowych, z jakiegokolwiek innego tytułu prawnego udzieloną na podstawie innych ustaw. W konsekwencji podzielić należy stanowisko, że żołnierzowi w czasie pełnienia służby przysługuje jednokrotnie pomoc państwa w zaspokojeniu jego potrzeb mieszkaniowych. Ogólnie rzecz ujmując żołnierz nie może ponownie skorzystać z prawa do zakwaterowania, jeżeli z tego prawa już skorzystał (lub jego małżonek) czy to na podstawie poprzednio obowiązujących, czy też aktualnie obowiązujących przepisów dotyczących zakwaterowania sił zbrojnych RP." a dalej: "w procesie wykładni prawa nie wolno całkowicie ignorować wykładni systemowej lub funkcjonalnej. Może się bowiem okazać, że sens przepisu, okaże się wątpliwy, gdy go skonfrontujemy z innymi przepisami lub weźmiemy pod uwagę cel regulacji prawnej. Jest to bardzo istotne, jeśli zważy się chociażby na to, że jednym z najmocniejszych argumentów o poprawności interpretacji jest okoliczność, że wykładnia językowa, systemowa i funkcjonalna dają zgodny wynik [...]. Jednak względy celowościowe w żadnym razie nie mogą być wykorzystane do podważenia i w rezultacie odrzucenia zastosowania normy prawnej, która na gruncie językowym nie budzi żadnych wątpliwości, a one same muszą być uzasadnione. Tymczasem organ powołując się na konieczność stosowania wykładni celowościowej art. 21 ust. 6 pkt 4 ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP wskazuje, że dosłowne odczytywanie treści tego przepisu sprzeciwia się celowi ustawy oraz narusza zasadę równości wynikającą z art. 32 ust. 1 i art. 2 Konstytucji RP [...]. Nie odnosi się przy tym do przeprowadzonej, a budzącej wątpliwość, wykładni językowej, lecz do jasnej treści samego przepisu. Zatem de facto skarżący wnosi o zastosowanie wykładni celowościowej wbrew jednoznacznemu brzmieniu art. 21 ust. 6 pkt 4 cyt. ustawy, a opierając się tylko na ogólnym celu ustawy - zakwaterowaniu żołnierza i jego rodziny oraz posiłkując się pozanormatywną argumentacją, iż taka treść przepisu prowadzi do zaakceptowania praktyki wielokrotnego udzielania przez państwo wsparcia na zaspokajania potrzeb mieszkaniowych.", zaś na końcu "o ile np. ogólne sformułowanie art. 21 ust. 6 pkt 3 cyt. ustawy pozwala przyjąć, że zamiarem ustawodawcy było szerokie ujęcie tego wyłączenia, obejmujące przypadki, gdy żołnierzowi lub jego małżonkowi kiedykolwiek udzielono pomocy we wskazanej tam formie (zob. wyrok NSA z dnia 17 listopada 2018 r., sygn. akt I OSK 1418/18), o tyle taka interpretacja nie jest możliwa w odniesieniu do art. 21 ust. 6 pkt 4 cyt. ustawy.". Jak zauważono także: "art. 21 ust. 6 pkt 4 ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP jest jednoznaczny i brak jest podstaw do przyjęcia, że ta jasna wypowiedź racjonalnego prawodawcy nie jest adekwatna do jego zamierzeń normatywnych. Nie sposób przyjąć, że ustawodawcy chodziło w tym przepisie o pomoc finansową wypłaconą obecnemu żołnierzowi w formie zaliczkowej lub bezzwrotnej do dnia [...] grudnia 1995 r. (a tym bardziej później) także na podstawie innych ustaw, które przewidują taką lub podobną pomoc np. funkcjonariuszom policji, a nie tylko na podstawie przepisów ustawy z dnia 20 maja 1976 r. o zakwaterowaniu sił zbrojnych (skoro w tym przepisie explicite wskazał tyko tę ustawę). Nie jest zadaniem Sądu dokonywanie oceny przyczyn i zasadności przyjętych przez ustawodawcę regulacji normatywnych. Podkreślić jednak należy, że obecnie obowiązująca ustawa o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych Rzeczypospolitej Polskiej była już wielokrotnie nowelizowana. Jednak racjonalny ustawodawca, który niewątpliwie ma na względzie takie kreowanie prawa, aby realizowało ono zasadę racjonalnego wydatkowania funduszy publicznych, do chwili obecnej nie zmienił brzmienia art. 21 ust. 6 pkt 4 ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP, ani też nie wprowadził innych regulacji dopełniających tę kwestię.". Rozpoznający niniejszą sprawę Sąd w pełni to stanowisko podziela. Wypada też odnotować, że analogicznie orzeka obecnie sąd I. instancji także w innych sprawach, gdzie przedmiot sporu jest tożsamy (tak np. wyroki o sygn. akt II SA/Wa 149/21, 2224/20, 1779/20, 1361/20 i 1227/20 - dostępne w CBOSA). Wskazane na wstępie naruszenie przepisu prawa materialnego, miało wpływ na wynik sprawy, gdyż prowadziło do bezzasadnego zobowiązania Skarżącego do zwrotu środków uzyskanych z tytułu pomocy mieszkaniowej, jako nienależnie pobranej. Ponieważ analogiczną wadliwością były dotknięte decyzje organów dwu instancji, Sąd wyeliminował z obrotu prawnego oba te akty. W ocenie WSA w Warszawie ma podstaw do przyjęcia, że interpretowany przepis ma szerszy zakres zastosowania. W konsekwencji przyjąć należało, że w sprawie niniejszej organy rozstrzygając o obowiązku zwrotu nadpłaconego świadczenia mieszkaniowego powołały się na pozaustawową przesłankę. Uzasadnienie stwierdzenia przez Organ nadpłaty świadczenia mieszkaniowego za wskazany w decyzji okres i zobowiązania Skarżącego do zwrotu kwoty 20 830,00 złotych argumentami celowościowymi, które można uznać za słuszne, nie daje podstaw do przyjęcia, że zaskarżona decyzja odpowiada prawu. Sąd administracyjny dokonuje bowiem kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych). Ustawodawca nie wprowadził w art. 21 ust. 6 pkt 4 zakazu wypłaty świadczenia mieszkaniowego żołnierzowi służby stałej, którego małżonka pełniąc służbę w Straży Granicznej, uzyskała pomoc finansową na zakup lokalu mieszkalnego. Niezasadnie tym samym Organ stwierdził, że Skarżącemu nie przysługiwało uprawnienie do otrzymywania świadczenia mieszkaniowego. Nie było tym samym podstaw do stwierdzenia przez Organ, że wypłacone Skarżącemu świadczenie mieszkaniowe zostało nadpłacone. Z tego względu Organ rozważy umorzenie postępowania administracyjnego wszczętego przez Dyrektora Oddziału w L. Biorąc powyższe pod uwagę, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) P.p.s.a. orzekł jak wyroku.