II OSK 1892/10

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Wojciech Mazur sędzia NSA Alicja Plucińska - Filipowicz sędzia del. WSA Mirosława Pindelska (spr.) Protokolant Michał Zawadzki po rozpoznaniu w dniu 16 grudnia 2011 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej D. Ł. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 19 kwietnia 2010 r. sygn. akt VII SA/Wa 191/10 w sprawie ze skargi D. Ł. na decyzję Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] grudnia 2009 r. nr [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki budynku 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od D. Ł. na rzecz Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego kwotę 180 (sto osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. UZASADNIENIE Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 19 kwietnia 2010 r., sygn. akt VII SA/Wa 191/10 oddalił skargę D. Ł. na decyzję Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Warszawie z dnia [...] grudnia 2009 r. nr [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki budynku warsztatowego. Powyższy wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Otwocku, jako organ I instancji działający w przedmiotowej sprawie, decyzją z dnia [...] września 2009 r. nr [...] nakazał D. Ł. rozbiórkę budynku warsztatowego usytuowanego na terenie działki nr ew. [...] obr. 95 położonej przy ul. [...] 5 w J. wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę. W uzasadnieniu tej decyzji organ wskazał, że w wyniku przeprowadzonej kontroli stwierdzono, iż na terenie ww. działki istnieje budynek warsztatowy, który powstał wg oświadczenia inwestora w 1989 r., a następnie w 2001 r. został on przesunięty o 20-25 m. Inwestor w dniu 8 czerwca 2001 r. złożył zawiadomienie na ww. zmianę usytuowania warsztatu do Urzędu Miasta Józefów, jednak wykonał ją przed upływem 30 dni od dnia wniesienia wniosku, czyli w terminie do wniesienia przez organ sprzeciwu. Organ uznał, że "przesunięcie", a tym samym powstanie nowego obiektu zostało wykonane w ramach samowoli budowlanej. Z tego względu Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Otwocku decyzją z dnia 3 sierpnia 2007 r. nr 168/07 na podstawie art. 37 ust. 1 ustawy z dnia 24 października 1974 r. (Dz. U. Nr 38, poz. 229 ze zm., dalej Prawo budowlane z 1974 r.) nakazał D. Ł. rozbiórkę przedmiotowego budynku. Decyzją z dnia [...] lutego 2008 r. nr [...] Mazowiecki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Warszawie po rozpatrzeniu odwołania D. Ł. uchylił powyższą decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji. Następnie Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Otwocku postanowieniem z dnia 22 grudnia 2008 r. nr 86/08 wstrzymał prowadzenie robót budowlanych przy budowie przedmiotowego budynku warsztatowego oraz nałożył obowiązek przedstawienia w terminie jednego miesiąca (od daty doręczenia postanowienia) dokumentacji, o której mowa w art. 48 ustawy – Prawo budowlane z dnia 7 lipca 1994r.[ Dz.U. Nr.156 z 2006r. poz.1118 ze zm.,dalej Prawo budowlane z 1994 r. ] r. Inwestor nie wykonał w wyznaczonym terminie nałożonego obowiązku. Z uwagi na powyższe Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Otwocku decyzją z dnia [...] lutego 2009 r. nr [...] nakazał rozbiórkę przedmiotowego obiektu. Po rozpatrzeniu odwołania D. Ł. Mazowiecki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Warszawie decyzją z dnia [...] kwietnia 2009 r. nr [...] uchylił w całości powyższą decyzję oraz poprzedzające ją postanowienie i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji. W ocenie Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Warszawie postanowienie z dnia [...] grudnia 2008 r. przewidywało zbyt krótki termin wykonania nałożonego obowiązku. Uwzględniając powyższe wytyczne organ pierwszej instancji postanowieniem z dnia [...] lipca 2009 r. nr [...] wstrzymał D. Ł. prowadzenie robót budowlanych przy budowie budynku warsztatowego oraz nałożył obowiązek przedstawienia w terminie 60 dni (licząc od daty doręczenia postanowienia) dokumentów: zaświadczenia burmistrza miasta o zgodności budowy przedmiotowego budynku warsztatowego z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, w przypadku braku obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego; czterech egzemplarzy projektu budowlanego przedmiotowego obiektu budowlanego wraz z opiniami, uzgodnieniami, pozwoleniami i innymi dokumentami wymaganymi przepisami szczególnymi oraz zaświadczeniem o przynależności projektanta do właściwej izby samorządu zawodowego; oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Inwestor nie wykonał w wyznaczonym terminie nałożonego obowiązku i do dnia wydania decyzji tj.[...] września 2009 r. nie przedstawił określonych dokumentów. Niewywiązanie się przez inwestora z obowiązku przedłożenia określonych dokumentów w wyznaczonym terminie obligowało organ nadzoru budowlanego do wydania nakazu rozbiórki obiektu budowlanego zgodnie z art. 48 ust. 1 i 4 Prawa budowlanego z 1994 r. Odwołanie od powyższej decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Otwocku z dnia [...] września 2009 r. wniósł D. Ł. zarzucając, że organ w toku postępowania nieprecyzyjnie określił przedmiot postępowania, co powinien uczynić. Zdaniem odwołującego się organ poprzestał jedynie na lakonicznym określeniu budynek warsztatowy, bez podania nawet jego wymiarów. Mazowiecki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Warszawie decyzją z dnia [...] grudnia 2009 r. nr [...], po rozpatrzeniu odwołania D. Ł. na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. oraz na podstawie art. 83 ust. 2 ustawy – Prawo budowlane z 1994 r. utrzymał w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Otwocku z dnia [...] września 2009 r. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy stwierdził, że bezspornym w niniejszej sprawie jest, że inwestor winien uzyskać pozwolenie na budowę i dopiero wówczas mógłby zrealizować przedmiotową inwestycję. Wymóg ten nie został spełniony i przedmiotowy budynek warsztatowy został wykonany w warunkach samowoli budowlanej. Przedstawiony zaś stan faktyczny wypełnia przesłankę zastosowania art. 48 Prawa budowlanego z 1994 r., którego dyspozycja odnosi się do samowolnej budowy (tj. bez pozwolenia na budowę) obiektu budowlanego lub jego części. Stwierdził, że przedmiot postępowania został prawidłowo ustalony przez organ pierwszej instancji. W aktach sprawy znajduje się pismo Urzędu Miasta Józefowa z dnia 8 sierpnia 2002 r., z którego wynika, że budynek garażowy na działce nr ew. [...] w J. został przekształcony na warsztat samochodowy oraz wniosek skarżącego o wydanie pozwolenia na użytkowanie warsztatu. Na powyższą decyzję Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Warszawie z dnia [...] grudnia 2009 r. D. Ł. złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji i decyzji ją poprzedzającej, zarzucając obu decyzjom, a także poprzedzającemu ich wydanie postanowieniu Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 8 lipca 2008 r. naruszenie przepisów prawa: art. 48 ust. 1, 2, 3, 4 Prawa budowlanego z 1994 r. wobec braku przesłanek do zastosowania tych przepisów do stanu faktycznego ustalonego w obu decyzjach, w związku z art. 103 ust. 1 i 2 ustawy w pierwotnym jej brzmieniu, w związku z art. 7 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o zmianie ustawy – Prawo budowlane oraz o zmianie niektórych ustaw (Dz. U. Nr 80, poz. 718), w związku z art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o zmianie ustawy – Prawo budowlane (Dz. U. Nr 93, poz. 888), w związku z wejściem w życie z dniem 25 października 2006 r. wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 18 października 2006 r., sygn. akt P 27/05 (Dz. U. Nr 193, poz. 1430 z dnia 25 października 2006 r.) stwierdzającego niezgodność określonych przepisów przejściowych z normami wyższego rzędu w takim zakresie, w jakim te przepisy przejściowe wykluczają możliwość zastosowania do samowoli budowlanych zakończonych w okresie między 1 stycznia 1995 r. a 10 lipca 2003 r., art. 49 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane w brzmieniu obowiązującym do dnia 10 lipca 2003 r., w świetle wyroku NSA w Warszawie z dnia 19 czerwca 2008 r., sygn. akt II OSK 675/07, LEX nr 485003, a w szczególności: przez przyjęcie, że inwestor był zobowiązany uzyskać pozwolenie na budowę, że były podstawy faktyczne i prawne do wstrzymania robót zakończonych w 2001 r. oraz że były podstawy do formułowania nakazu dostarczenia dokumentów przy braku samodzielnego wystąpienia o nie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Otwocku oraz naruszenie przepisów postępowania z art. 6, 7, 8, 9, 11, art. 77 § 1, art. 80, art. 107 § 1 i 3 k.p.a., w związku z brakiem przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w uzasadnieniu przywołanego na wstępie wyroku wskazał, że wzniesienie obiektu budowlanego należy kwalifikować jako budowę – wykonywanie obiektu budowlanego – w rozumieniu art. 3 pkt 6 Prawa budowlanego z 1994 r. Przedmiotowy obiekt budowlany powstał w 1989 r. jako blaszany garaż o wymiarach 8 m x 6 m i jak wynika z treści notatki urzędowej sporządzonej przez Straż Miejską w dniu 13 czerwca 2001 r. (k. 6 akt administracyjnych), zawierającej oświadczenie inwestora D. Ł., w 2001 r. został "przesunięty" o 20-25 m. Działania inwestora mające na celu przeniesienie (wzniesienie, przestawienie, przesunięcie) obiektu zawierają się w pojęciu "budowa" "wykonywanie obiektu budowlanego", o którym mowa w art. 3 pkt 7 Prawa budowlanego z 1994 r. i ich podjęcie objęte było obowiązkiem uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę, gdyż w tej dacie, tj. w 2001 r. powstał nowy obiekt, w nowym miejscu. Zgodnie z pismem Urzędu Miasta Józefowa z dnia 8 sierpnia 2002 r. przedmiotowy budynek garażowy na działce nr ew. [...] w J. został przekształcony na warsztat samochodowy. Zmianę przedmiotową obiektu potwierdza także wniosek skarżącego o wydanie pozwolenia na użytkowanie warsztatu, co dało podstawę do ustalenia, że przedmiot postępowania został precyzyjnie określony przez organy. Sąd I instancji wskazał, że data powstania nowego obiektu w 2001 r. przesądza, iż w sprawie stosuje się ustawę – Prawo budowlane z dnia 7 lipca 1994 r. bez wyłączeń przewidzianych art. 103 § 2 tej ustawy. Sąd podzielił ustalenia organów administracyjnych, iż przedmiotową inwestycję należy traktować jako samowolę budowlaną, której doprowadzenie do zgodności z przepisami prawa powinno opierać się o obowiązujące normy prawa materialnego i w sprawie winien mieć zastosowanie tryb określony w art. 48 i 49 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz. U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118 ze zm.). Wskazał, że proces legalizacyjny składa się z dwóch etapów. Pierwszy to ustalenia organu, które mają na celu określenie zakresu i daty wykonanych robót budowlanych (a więc ustaleń, czy samowola zaistniała przed czy po zmianie przepisów prawa budowlanego), a także zbadanie czy budowa jest zgodna z przepisami, w szczególności o planowaniu przestrzennym i z warunkami technicznymi oraz po pozytywnym spełnieniu tych okoliczności organ zobowiązany jest wstrzymać roboty budowlane i nałożyć na inwestora obowiązki określone w art. 48 ust. 3 Prawa budowlanego z 1994 r., przedstawienia wymaganych dokumentów. Sąd pierwszej instancji stwierdził, że nie zostały wykonane obowiązki nałożone na inwestora postanowieniem z dnia 8 lipca 2009 r. nr 65/09 przez co prawidłowo na podstawie powołanych przepisów wydano nakaz rozbiórki. Sąd podkreślił, że w postanowieniu z dnia 8 lipca 2009 r. organ administracji zakreślił długi termin wykonania nałożonych obowiązków, uwzględniając, że jednym z nich jest przedłożenie zaświadczenia burmistrza miasta o zgodności budowy przedmiotowego budynku warsztatowego z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, w przypadku braku obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego, którą należy uzyskać w postępowaniu administracyjnym. Samowolny inwestor nie zgłaszał wystąpienia przeszkód w uzyskaniu żądanych dokumentów, jak też żadnych dokumentów nie przedstawił, w tym nie przedstawił czterech egzemplarzy projektu budowlanego przedmiotowego obiektu budowlanego wraz z opiniami, uzgodnieniami, pozwoleniami i innymi dokumentami wymaganymi przepisami szczególnymi oraz zaświadczeniem o przynależności projektanta do właściwej izby samorządu zawodowego; oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Sąd wskazał, że art. 48 ust. 3 Prawa budowlanego określa dokumenty, których organ nadzoru budowlanego może żądać w celu zalegalizowania samowolnej budowy. Nie określa on ich przy tym przykładowo, lecz wyczerpująco. Jedynie od tego czy obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego zależy rodzaj dokumentu, mającego potwierdzać zgodność budowy z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Niewywiązanie się przez inwestora z obowiązku przedłożenia określonych dokumentów w wyznaczonym terminie obligowało organ nadzoru budowlanego do wydania nakazu rozbiórki obiektu budowlanego zgodnie z art. 48 ust. 1 i 4 Prawa budowlanego z 1994 r. Skargą kasacyjną D. Ł. zaskarżył powyższy wyrok w całości zarzucając mu naruszenie: 1) art. 48 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane w wersji obowiązującej przed 10 lipca 2003 r. w związku z art. 7 ust. 1 i ust. 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o zmianie ustawy – Prawo budowlane oraz o zmianie niektórych ustaw , w związku z art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o zmianie ustawy – Prawo budowlane , w związku z wejściem w życie z dniem 25 października 2006 r. wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 18 października 2006 r., sygn. akt P 27/05 stwierdzającego niezgodność określonych przepisów przejściowych z normami wyższego rzędu, w takim zakresie, w jakim te przepisy przejściowe wykluczają możliwość zastosowania do samowoli budowlanych zakończonych w okresie między 1 stycznia 1995 r. a 10 lipca 2003 r. art. 49 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane w brzmieniu obowiązującym do dnia 10 lipca 2003 r., w związku z art. 3 pkt 6, 7 i 12 ww. ustawy – Prawo budowlane w wyniku wadliwej wykładni tego zespołu przepisów prawa materialnego w następstwie dowolnego ustalenia, iż samo przesunięcie w nowe miejsce w 2001 r. obiektu budowlanego wybudowanego w 1989 r. stanowiło roboty budowlane objęte obowiązkiem uzyskania – w 2001 r. – pozwolenia na budowę z sankcją w postaci wydania nakazu rozbiórki w następstwie braku wykonania określonego postanowienia organu nadzoru budowlanego, którego wydania nie przewidywały obowiązujące przed 10 lipca 2003 r. przepisy prawa budowlanego, przy jednoczesnym stwierdzeniu, że rzeczywiście zastosowane przez organy nadzoru budowlanego przepisy art. 48 ust. 1, 2, 3, 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. –Prawo budowlane (tekst jedn. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118 ze zm.) nie mogły znaleźć zastosowania do stanu faktycznego ustalonego w obu decyzjach (przy założeniu, że zarówno budowa bliżej nieopisanego budynku warsztatowego, a także późniejsze jego przesunięcie, byty objęte obowiązkiem uzyskania pozwolenia na budowę), a więc dotyczącego samowolnie wybudowanego w 1989 r. budynku warsztatowego przesuniętego w 2001 r. w nowe miejsce (o 20-25 m). w związku z art. 103 ust. 1 i 2 tej ustawy w pierwotnym jej brzmieniu, w związku z art. 7 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o zmianie ustawy – Prawo budowlane oraz o zmianie niektórych ustaw w związku z art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o zmianie ustawy – Prawo budowlane w związku z wejściem w życie z dniem 25 października 2006 r. wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 18 października 2006 r., sygn. akt P 27/05 stwierdzającego niezgodność określonych przepisów przejściowych z normami wyższego rzędu, w takim zakresie, w jakim te przepisy przejściowe wykluczają możliwość zastosowania do samowoli budowlanych zakończonych w okresie między 1 stycznia 1995 r. a 10 lipca 2003 r. art. 49 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane w brzmieniu obowiązującym do dnia 10 lipca 2003 r., w świetle wyroku NSA w Warszawie z dnia 19 czerwca 2008 r., sygn. akt II OSK 675/07, LEX nr 485003, 2) całej ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane w wersji obowiązującej przed 10 lipca 2003 r. w związku z art. 7 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o zmianie ustawy – Prawo budowlane oraz o zmianie niektórych ustaw w związku z art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o zmianie ustawy – Prawo budowlane w związku z wejściem w życie z dniem 25 października 2006 r. wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 18 października 2006 r., sygn. akt P 27/05 stwierdzającego niezgodność określonych przepisów przejściowych z normami wyższego rzędu, w takim zakresie, w jakim te przepisy przejściowe wykluczają możliwość zastosowania do samowoli budowlanych zakończonych w okresie między 1 stycznia 1995 r. a 10 lipca 2003 r. art. 49 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane w brzmieniu obowiązującym do dnia 10 lipca 2003 r. w następstwie dowolnej wykładni jej przepisów w następstwie dowolnego ustalenia, jakoby przepisy tej ustawy – w brzmieniu obowiązującym przed 10 lipca 2003 r. – dopuszczały możliwość wydawania odpowiedników postanowień wydawanych obecnie na podstawie art. 48 ust. 2 i 3 ustawy – Prawo budowlane w wersjach obowiązujących po 10 lipca 2003 r., w tym powoływanych w skarżonych decyzjach i postanowieniu, z sankcją, w wypadku ich niewykonania, w postaci wydania nakazu rozbiórki, a w konsekwencji, jakoby brak wykonania przez inwestora, w tym wypadku brak wykonania postanowienia nr 65/09 Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Otwocku z dnia 8 lipca 2009 r. w przedmiocie wstrzymania robót budowlanych przy budowie budynku warsztatowego na działce o numerze ew. [...] obr. 95 położonej przy ul. [...] 5 w J. i nakazania przedłożenia określonych dokumentów i oświadczeń mógł uzasadniać wydanie nakazu rozbiórki z powołaniem się na przepisy obowiązujące przed 10 lipca 2003 r., 3) art. 3 § 1, art. 134 § 1, art. 135, art. 138 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi [ Dz.U.Nr.153 poz.1270 ze zm.,dalej p.p.s.a.] a także art. 141 § 4 i art. 151 tej ustawy w wyniku wadliwego zastosowania (lub braku właściwego zastosowania tych przepisów) w stopniu rzutującym na wynik sprawy w następstwie braku odniesienia się, tak w sentencji jak i w uzasadnieniu skarżonego wyroku, do formalnego wniosku skargi o uchylenie w całości postanowienia nr [...] Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Otwocku z dnia [...] lipca 2009 r. w przedmiocie wstrzymania robót budowlanych przy budowie budynku warsztatowego na działce o numerze ew. [...] obr. 95 położonej przy ul. [...] 5 w J. i nakazania przedłożenia określonych dokumentów i oświadczeń i związanego z tym wnioskiem uzasadnienia, a jednocześnie w następstwie "milczącego" ustalenia, że to postanowienie jest zgodne z prawem, a brak jego wykonania mógł skutkować wydaniem nakazu rozbiórki z powołaniem się na przepisy obowiązujące w datach wydania skarżonych: ww. decyzji z dnia [...] września 2009 r. i z dnia [...] grudnia 2009 r. oraz ww. postanowienia 8 lipca 2009 r., a więc z powołaniem się na przepisy ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane w wersji objętej tekstem jednolitym opublikowanym w Dz. U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118, 4) art. 141 § 4 p.p.s.a., zwłaszcza w świetle uchwały Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15 lutego 2010 r., sygn. akt II FPS 8/09, LEX nr 552012, ZNSA 2010, nr 2, poz. 122, i związanego z tą uchwałą uzasadnienia, w wyniku wadliwego zastosowania tego przepisu w stopniu rzutującym na wynik sprawy w następstwie: a) braku odniesienia się do istotnych dla skarżącego zarzutów skargi, w tym zwłaszcza zarzutu braku jakiegokolwiek wyjaśnienia w skarżonej decyzji i poprzedzającym ich wydanie postanowieniu Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Otwocku z 8 lipca 2009 r. zobowiązującego inwestora do określonych zachowań, zastosowania przepisów mających stanowić podstawy prawne owych rozstrzygnięć, a konkretnie zarzutu zastosowania aktualnie obowiązujących przepisów prawa budowlanego, a nie przepisów obowiązujących przed 10 lipca 2003 r., a więc w okresie gdy doszło do wybudowania danego obiektu lub jego przesunięcia w nowe miejsce (niesporne ustalenia co do stanu faktycznego), b) poczynienia wzajemnie wykluczających się ustaleń prawnych, a mianowicie, że do niespornego stanu faktycznego organy nadzoru budowlanego mogły się odnieść jedynie w sposób dopuszczony przepisami obowiązującymi przed 10 lipca 2003 r., a zarazem, że mogły, powołując się na przepisy obowiązujące po tym dniu, wydać postanowienie zobowiązujące inwestora do przedłożenia określonych dokumentów i oświadczeń pod groźbą wydania nakazu rozbiórki, a następnie, w związku z brakiem przedłożenia przez inwestora wymaganych przez organ nadzoru budowlanego dokumentów i oświadczeń, wydać nakaz rozbiórki z powołaniem się na później obowiązujące przepisy, w tym dopuszczające możliwość wydania nakazu rozbiórki w wyniku braku wykonania przez inwestora zobowiązań określonych w postanowieniu, którego wydania nie przewidywały przepisy obowiązujące przed 10 lipca 2003 r. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej kasator przywołał treść skargi wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego i stwierdził, że nie straciła ona na aktualności oraz że jest uzasadnieniem do skargi kasacyjnej. Wniósł o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie oraz o zasądzenie kosztów postępowania w sprawie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej z urzędu biorąc pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Wobec tego, że w rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny dokonał kontroli zaskarżonego wyroku w zakresie wyznaczonym podstawami skargi kasacyjnej. Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Kasator zarzuca Sądowi I instancji naruszenie zarówno przepisów procesowych w stopniu istotnie wpływającym na wynik postępowania jak również naruszenie przepisów materialnych przez niewłaściwe ich zastosowanie i błędną wykładnię. W pierwszej kolejności należało odnieść się do zarzutu naruszenia przepisów postępowania z art. 3 § 1, art. 134 § 1, art. 135, 138, art. 141 § 4 p.p.s.a. Naruszenie to, zdaniem kasatora, polegać miało na nieprawidłowej kontroli Sądu I instancji nad działaniami organów administracyjnych, w tym brakiem odniesienia się Sądu co do treści i podstaw prawnych wydania przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Otwocku postanowienia z dnia 8 lipca 2009 r. w przedmiocie wstrzymania robót budowlanych i nałożenia obowiązku dostarczenia określonych dokumentów i oświadczeń z jednoczesnym wykluczającym się ustaleniem prawnym Sądu, iż do niespornego stanu faktycznego organy nadzoru budowlanego mogły odnieść się jedynie w sposób dopuszczany przepisami obowiązującymi przed 10 lipca 2003 r., a zarazem, że mogły, powołując się na przepisy obowiązujące po tym dniu wydać wymienione postanowienie. Ponadto kasator zarzucił Sądowi I instancji brak odniesienia się w uzasadnieniu jak i sentencji wyroku co do jego wniosku o uchylenie omawianego postanowienia. Powyższy zarzut nie znajduje uzasadnienia w sprawie. Sąd I instancji w uzasadnieniu wyroku jasno i wyraźnie wywiódł w oparciu o art. 103 Prawa budowlanego z dnia 7 lipca 1994 r. potrzebę stosowania przepisów tej ustawy. Wskazał, że w sprawie nie zachodzi wyjątek przewidziany art. 103 ust. 2 ustawy wykluczający stosowanie art. 48 do obiektów, których budowa została zakończona prze dniem wejścia w życie ustawy lub w stosunku do których przed tym dniem zostało wszczęte postępowanie administracyjne i do których to obiektów stosuje się przepisy dotychczasowe. Opisał dwuetapowy proces legalizacyjny samowoli budowlanej wskazując podstawy prawne z art. 48 i 49 Prawa budowlanego z 1994 r. w wersji obowiązującej po dniu 11 lipca 2003 r. Przywołał postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Otwocku z dnia 8 lipca 2009 r. i odniósł się do nałożonych na inwestora obowiązków, terminu ich wykonania, braku ich wykonania. Wskazał na brak zgłoszenia przez skarżącego przeszkód w uzyskaniu żądanych dokumentów. Sąd I instancji podkreślił prawidłowość ustaleń organu co do braku wykonania nałożonych obowiązków. Podkreślił, że samowolny inwestor nie przedstawił żadnego z żądanych dokumentów, co uzasadniało wydanie nakazu rozbiórki. W tych warunkach twierdzenie kasatora o naruszeniu przez Sąd I instancji art. 141 § 4 p.p.s.a, gdyż Sąd ten nie odniósł się w uzasadnieniu wyroku do postanowienia z dnia 8 lipca 2009 r., tylko je milcząc zaakceptował, jest niezasadne. Nie ma też naruszenia przepisu art. 141 § 4 p.p.s.a. przez podnoszone przez kasatora sprzeczności Sądu I instancji we wskazaniach w uzasadnieniu różnych podstaw prawnych do stosowania, tj. różnych wersji przepisów Prawa budowlanego z 1994 r. wg różnych dat ich obowiązywania. Naczelny Sąd Administracyjny nie dopatrzył się takiego różnego wskazania stosowanych przepisów. Sam kasator przywołując ten zarzut nie wskazał, na których to stronach, i w których akapitach uzasadnienia wyroku Sądu I instancji miały znaleźć się te sprzeczności. W uzasadnieniu zaskarżonego wyroku nigdzie nie ma stwierdzenia, że w sprawie miały zastosowanie przepisy Prawa budowlanego z 1994 r. w wersji obowiązującej do dnia 10 lipca 2003 r. Sąd I instancji nie naruszył również art. 138 p.p.s.a. wbrew zarzutom skargi kasacyjnej. Wymieniony Sąd kontrolował decyzję Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Warszawie z dnia [...] grudnia 2009 r. wydaną w przedmiocie nakazu rozbiórki obiektu budowlanego i znalazło to odzwierciedlenie w treści wyroku Z uzasadnienia zaskarżonego wyroku wynika, że kontrola zaskarżonej decyzji nie doprowadziła Sądu I instancji do uznania, że postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Otwocku z dnia 8 lipca 2009 r. narusza prawo przez co poprzez art. 135 p.p.s.a. byłaby podstawa do jego uchylenia. Tylko w takim przypadku ustalenie Sądu I instancji znalazłoby odzwierciedlenie w treści wyroku. Przy braku naruszeń prawa Sąd I instancji nie stosuje art. 135 p.p.s.a. do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia. Wynika to wprost z wykładni gramatycznej przepisu art. 135 p.p.s.a. Oznacza to również, że przy braku stwierdzenia takich naruszeń Sąd nie oddala wniosku podnoszonego w tym zakresie przez skarżącego. Uprawnienia przyznane Sądowi I instancji przepisem art. 135 p.p.s.a. są uprawnieniami do władczego wkroczenia przez ten Sąd, tylko na warunkach w nim zapisanych. Zatem zarzut naruszenia art. 135 i 138 p.p.s.a. jest chybiony. W sprawie nie można też skutecznie zarzucić Sądowi I instancji braku uzasadnienia odmowy uchylenia postanowienia z 8 lipca 2009 r. Żądanie uchylenia tegoż postanowienia było zawarte w skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego ale zarzut nieprawidłowości jego wydania został przez Sąd I instancji nieuwzględniony czemu Sąd ten dał wyraz w uzasadnieniu wyroku odnosząc się do prawidłowości nałożonych nim obowiązków. Przedstawione powyżej rozważania przemawiają za niezasadnością zarzutu skargi kasacyjnej z art. 134 p.p.s.a. Brak zasadności naruszenia przez Sąd I instancji przepisów wyżej omówionych stanowi o niezasadności zarzutu kasacyjnego naruszenia art. 3 § 1 p.p.s.a., wskazywane przez kasatora w powiązaniu z przepisami ww. Przystępując do oceny zarzutu naruszenia prawa materialnego należy wskazać, iż sprowadza się on w pierwszym punkcie skargi kasacyjnej do podniesionego braku zastosowania w sprawie art. 48 ust. 1 i art. 49 ust. 1 Prawa budowlanego z dnia 7 lipca 1994 r. w wersji obowiązującej przed 10 lipca 2003 r. oraz do wadliwej wykładni art. 3 pkt 6, 7 i 12 Prawa budowlanego z 1994 r. przez uznanie, iż przesunięcie o 20-25 m w nowe miejsce w 2001 r. obiektu budowlanego wybudowanego w 1989 r. stanowiło roboty budowlane objęte obowiązkiem uzyskania pozwolenia na budowę w 2001 r. z sankcją nakazu rozbiórki w przypadku niewykonania postanowienia o nałożeniu obowiązku. Wymieniony przepis art. 3 Prawa budowlanego z 1994 r. definiuje pojęcia używane w przedmiotowej ustawie. W punkcie 6 tegoż przepisu stanowi się, że ilekroć w ustawie jest mowa o budowie – należy przez to rozumieć wykonywanie obiektu budowlanego w określonym miejscu a także odbudowę, rozbudowę, nadbudowę obiektu budowlanego. Jest to aktualna wersja przepisu obowiązująca od 11 lipca 2003 r. Wcześniej, tj. od daty wejścia w życie ustawy z dniem 1 stycznia 1995 r. do w/w/ daty definicja zawierała dodatkowy element dotyczący "przebudowy" obiektu budowlanego. Zatem definicja "budowy" zawsze zawierała w swej treści działanie polegające na wykonywaniu obiektu budowlanego w określonym miejscu. To "określenie miejsca" jest jednym z elementów istotnych i koniecznych do zaistnienia zdefiniowanej czynności budowy. Kasator dokonał zmiany miejsca posadowienia obiektu budowlanego w 2001 r. Jak twierdzi dokonał przesunięcia tego obiektu o 20-25 m. To przesunięcie jest zmianą miejsca posadowienia obiektu, czyli powstał nowy obiekt budowlany, w nowym miejscu. Sama czynność była czynnością budowy. Nieuprawnione jest twierdzenie kasatora, że czynność "przesunięcia" obiektu budowlanego nie jest uregulowania omawianą ustawą. Zgodnie zaś z definicją art. 3 pkt 7 ustawy ilekroć w ustawie jest mowa o robotach budowlanych należy przez to rozumieć budowę, a także prace polegające na przebudowie, montażu, remoncie lub rozbiórce obiektu budowlanego. Jest to wersja obowiązująca od dnia 11 lipca 2003 r. Wcześniej definicja nie zawierała w sobie elementu prac polegających na przebudowie. Zatem również zawsze jak w poprzednim przypadku ustawa definiowała roboty budowlane w rozumieniu "budowy". Przepis art. 28 ust. 1 rozpoczęcie robót budowlanych z zastrzeżeniem wyjątków w ustawie przewidzianych, uzależniał od istnienia ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę. Pozwolenie na budowę reguluje niezmieniony art. 3 pkt 12 Prawa budowlanego z 1994 r., jako decyzję administracyjną zezwalającą na rozpoczęcie robót i prowadzenie budowy lub wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu budowlanego. Bezsporne jest, że kasator nie miał pozwolenia budowlanego na czynność dokonaną w 2001 r. Prawidłowo zatem zarówno Sąd I instancji, jak i organy administracyjne działające w sprawie, uznały działania inwestora z roku 2001 za samowolę budowlaną. Sąd I instancji i organy administracyjne zastosowały wykładnię przepisu art. 3 pkt 6, 7 i 12 Prawa budowlanego z 1994 r. w sposób prawidłowy zarówno na datę budowy z 2001 r., jak i na datę orzekania w sprawie. Zakwalifikowanie czynności "przesunięcia" obiektu budowlanego w 2001 r. o 20-25 m jako budowę obiektu budowlanego w tej dacie wykluczyło uznanie, iż jest to nadal obiekt budowlany wybudowany w 1989 r. Zmiana miejsca posadowienia przesądziła o powstaniu nowego obiektu. Zatem niezasadne jest twierdzenie kasatora, że zakończenie robót budowlanych w 2001 r. uprawnia do stosowania w sprawie przepisów art. 48 ust. 1 i art. 49 ust. 1 Prawa budowlanego z 1994 r. w wersji obowiązującej przed 11 lipca 2003 r. z uwagi na treść art. 7 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o zmianie ustawy – Prawo budowlane oraz o zmianie niektórych ustaw oraz z uwagi na treść art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 16 kwietnia 2003 r. o zmianie ustawy – Prawo budowlane w związku z wejściem w życie z dniem 25 października 2006 r. wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 18 października 2006 r., sygn. akt P 27/05 stwierdzającego niezgodność określonych przepisów przejściowych z normami wyższego rzędu. Nowelizacja Prawa budowlanego z 1994 r. wprowadzona ustawą z dnia 27 marca 2003 r. o zmianie ustawy dokonała zasadniczej zmiany treści art. 48 oraz 49 ustawy. Kolejna nowelizacja ustawy dokonana ustawą o jej zmianie z dnia 16 kwietnia 2004 r. pogłębiła tę zmianę. Wymienione ustawy zmieniające Prawo budowlane z 1994 r. w swoich przepisach przejściowych zawarły regulacje, które w części zostały uznane przez Trybunał Konstytucyjny wyrokiem z dnia 18 października 2006 r., sygn. akt P 27/06 za niezgodne z ustawą zasadniczą, tj. art. 32 i 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Trybunał Konstytucyjny w wymienionym wyroku orzekł, że art. 7 ust. 2 ww. ustawy z dnia 27 marca 2003 r. oraz art. 2 ust. 1 ww. ustawy z 16 kwietnia 2004 r. w zakresie jakim wyłącza stosowanie art. 49 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane, w brzmieniu obowiązującym do dnia 10 lipca 2003 r., do budowy obiektu budowlanego lub jego części, mimo że pięcioletni termin od zakończenia budowy upłynął 10 lipca 2003 r., jest niezgodny z Konstytucją, tj. z jej art. 32 i 2. Przepis art. 49 ust. 1 w brzmieniu obowiązującym przed 11 lipca 2003 r. był przepisem szczególnym do art. 48 ustawy. Wymieniony art. 48 stanowił wówczas, że sankcją za samowolę budowlaną był nakaz rozbiórki. Przepis art. 49 ust. 1, do dnia 10 lipca 2003 r., stanowił, że właściwy organ nie mógł nakazać rozbiórki, jeżeli upłynęło 5 lat od dnia zakończenia budowy obiektu budowlanego lub jego części, a jego istnienie nie naruszało przepisów o zagospodarowaniu przestrzennym, w szczególności ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Zmiana przepisów dokonana ustawą z 7 marca 2003 r. złagodziła sankcje za samowolę budowlaną, rozszerzając zakres wyjątków, ale wprowadziła też szereg obowiązków do spełnienia oraz wprowadziła opłatę legalizacyjną. Przepis art. 7 ust. 2 w części zakwestionowany przez Trybunał Konstytucyjny stanowił, że "do postępowań dotyczących obiektów budowlanych lub ich części będących w budowie albo wybudowanych bez wymaganego pozwolenia na budowę albo zgłoszenia bądź też pomimo wniesienia sprzeciwu przez właściwy organ – wszczętych przed dniem wejścia w życie ustawy, a niezakończonych decyzją ostateczną, stosuje się przepisy art. 1 pkt 37-39 oraz w części odnoszącej się do art. 48 ust 2 ustawy, o której mowa w art. 1 – art. 1 pkt 41" – czyli stanowił, że stosuje się nową regulację, tak jak co do zasady stanowił o tym art. 7 ust. 1 tej ustawy. Trybunał uznał niekonstytucyjność przepisu art. 7 ust. 2 tylko do tych osób, które pod rządami przepisów obowiązujących przed 11 lipca 2003 r. spełniały przesłanki uzyskania pozwolenia na użytkowanie obiektu, mogły przed tym dniem ubiegać się o takie pozwolenie bez wnoszenia opłat legalizacyjnych. Podobnie rzecz się miała w przypadku przepisu przejściowego art. 2 ust. 1 ustawy o zmianie ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. Wymieniony przepis stanowił, że "do spraw wszczętych a niezakończonych przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy, stosuje się przepisy niniejszej ustawy, z zastrzeżeniem ust. 2-4". Wymienione orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego wprost stanowi, że jego treścią objęte są samowole budowlane, gdzie pięcioletni termin od zakończenia budowy upłynął do dnia 10 lipca 2003 r. Zatem budowa musiała się zakończyć 10 lipca 1998 r. Data ta jest wymieniona w uzasadnieniu orzeczenia. Oznacza to, że treść wymienionego wyroku TK nie ma zastosowania w przedmiotowej sprawie. Budowa obiektu budowlanego wzniesionego przez kasatora zakończyła się w 2001 r., więc do dnia 10 lipca 2003 r. nie było upływu wymaganego okresu pięcioletniego. W sprawie należało stosować przepisy Prawa budowlanego z 1994 r. uwzględniające nowelizację z dnia 11 lipca 2003 r. Bezzasadny jest zarzut kasacyjny naruszenia prawa materialnego polegający na braku zastosowania Prawa budowlanego z 1994 r. w wersji obowiązującej do dnia 10 lipca 2003 r. Przytaczając treść orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego kasator zmienia to rozstrzygnięcie twierdząc, że dotyczy ono samowoli budowlanej zakończonych w okresie od 1 stycznia 1995 r. do 10 lipca 2003 r. Nie takie jest rozstrzygnięcie Trybunału Konstytucyjnego. Nieuzasadniony też jest zarzut kasacyjny naruszenia przez Sąd przepisu art. 7 ust. 1 ustawy o zmianie z dnia 27 marca 2003 r., który to przepis nie był kwestionowany przez Trybunał Konstytucyjny. Przepis wprowadzał ogólną zasadę stosowania nowych regulacji w sprawach już wszczętych z zastrzeżeniem ust. 2 tegoż przepisu. Stosując przepisy Prawa budowlanego z 1994 r. w wersji obowiązującej po 11 lipca 2003 r. istniała prawna możliwość wydawania postanowień na podstawie art. 48 ust. 2 i 3 ustawy. Nietrafny jest zatem zarzut kasacyjny wskazany w drugim punkcie skargi kasacyjnej dotyczący naruszenia prawa materialnego przez niewłaściwe jego zastosowanie. Wymieniony punkt skargi kasacyjnej zawiera zarzut naruszenia całej ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane w wersji obowiązującej przed 10 lipca 2003 r. w związku z art. 7 ust. 1 i 2 ustawy o zmianie z dnia 27 marca 2003 r., w związku z art. 2 ust. 1 ustawy o zmianie z 16 kwietnia 2004 r., w związku z treścią wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 18 października 2006 r., sygn. akt P 27/05 poprzez dowolną jej interpretację, aby przepisy tej ustawy obowiązującej przed 10 lipca 2003 r. dopuszczały możliwość wydawania obecnie postanowień na podstawie art. 48 ust. 2 i 3 ustawy w wersji obowiązującej po 10 lipca 2003 r. Jest to specyficzna konstrukcja zarzutu oparta na twierdzeniu, iż w sprawie mają zastosowanie przepisy ustawy – Prawo budowlane z 1994 r. w wersji obowiązującej przed 11 lipca 2003 r. Przedstawione powyżej rozważania Naczelnego Sądu Administracyjnego wskazują na niezasadność przedstawionego zarzutu. Zakresem rozpoznania Naczelnego Sądu Administracyjnego były zarzuty przedstawione w punktach 1-3 skargi kasacyjnej. Odnosiły się one do treści zaskarżonego wyroku, oparte były na art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a. i były wprost sformułowane. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej przeniesiona została treść skargi wniesionej na decyzję organu do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z zaznaczeniem, że nie straciła ona na aktualności i jest uzasadnieniem skargi kasacyjnej. Powyższe sformułowanie nie oznacza, że są to zarzuty kasacyjne w rozumieniu art. 176 i 174 p.p.s.a. Już sam fakt sformułowania w nich zarzutów podnoszonych do decyzji administracyjnej, a nie do zaskarżonego wyroku o tym przesądza. Sąd I instancji nie stosuje prawa administracyjnego. Skuteczność zarzutu kasacyjnego co do naruszenia prawa administracyjnego zależy od powiązania tegoż naruszenia z naruszeniem przez Sąd I instancji stosownego przepisu postępowania sądowoadministracyjnego. Zatem samo przeniesienie treści skargi wniesionej do Sądu I instancji nie stanowi o zasadności zarzutów kasacyjnych. Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku na zasadzie art. 184 p.p.s.a. O kosztach postępowania Naczelny Sąd Administracyjny orzekł w oparciu o art. 204 pkt 1 p.p.s.a.