II OSK 2970/20

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Małgorzata Miron po rozpoznaniu w dniu 17 grudnia 2020 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej M. H. od postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 28 lipca 2020 r. sygn. akt IV SAB/Wa 569/20 o odrzuceniu skargi M. H. na bezczynność Szefa Urzędu do Spraw Cudzoziemców w przedmiocie rozpatrzenia odwołania postanawia: oddalić skargę kasacyjną. UZASADNIENIE Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie postanowieniem z dnia 28 lipca 2020 r. sygn. akt IV SAB/Wa 569/20 odrzucił skargę M. H. na bezczynność Szefa Urzędu do Spraw Cudzoziemców w przedmiocie rozpatrzenia odwołania (pkt I) i zwrócił skarżącemu kwotę 100 zł uiszczoną tytułem wpisu sądowego od skargi (pkt II). W uzasadnieniu postanowienia Sąd wskazał, że w dniu 25 lutego 2020 r. (data nadania pisma w placówce pocztowej) M. H. wniósł skargę na bezczynność Szefa Urzędu do Spraw Cudzoziemców w przedmiocie rozpatrzenia odwołania od decyzji Wojewody [...] z dnia [...] kwietnia 2019 r. znak: [...] odmawiającej zezwolenia na pobyt czasowy na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej. Szef Urzędu do Spraw Cudzoziemców wniósł o oddalenie skargi w całości. W ocenie Sądu skarga jako niedopuszczalna podlegała odrzuceniu. Jak wynika z akt administracyjnych Szef Urzędu do Spraw Cudzoziemców ostatecznie zakończył postępowanie odwoławcze decyzją z dnia [...] lutego 2020 r., którą uchylił zaskarżoną decyzję Wojewody i orzekł o udzieleniu skarżącemu zezwolenia na pobyt czasowy do dnia 15 grudnia 2021 r. Sąd powołał się na uchwałę Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22 czerwca 2020 r. sygn. akt II OPS 5/19, zgodnie z którą wniesienie skargi na bezczynność po zakończeniu przez organ administracji publicznej prowadzonego postępowania poprzez wydanie decyzji ostatecznej stanowi przeszkodę w merytorycznym rozpoznaniu takiej skargi przez sąd administracyjny w zakresie rozstrzygnięcia podjętego na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. W ocenie Sądu, w świetle powyższej uchwały, w niniejszej sprawie skarga na bezczynność organu została wniesiona już po zakończeniu postępowania administracyjnego, wobec czego podlega ona odrzuceniu na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.; dalej: p.p.s.a.). M. H. wniósł skargę kasacyjną od postanowienia z dnia 28 lipca 2020 r., wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego wg norm przepisanych. Skarżący zarzucił Sądowi pierwszej instancji naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy: 1. art. 3 § 1 w zw. z art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. poprzez zaniechanie przeprowadzenia prawidłowej kontroli administracji publicznej i brak stwierdzenia bezczynności organu, a także brak zastosowania środków określonych w ustawie w wyniku istnienia bezczynności, a także poprzez brak oceny, czy postępowanie prowadzone przez organ w sprawie nosiło cechy przewlekłości, uwzględniając charakter podejmowanych czynności oraz ich koncentrację mającą wpływ na sposób procedowania i ostateczny termin załatwienia sprawy, w kontekście istnienia uzasadnionych podstaw do przekroczenia przez organ terminów załatwienia sprawy wynikających z art. 35 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2017 r., poz. 1257 ze zm., dalej: k.p.a.), co w konsekwencji doprowadziło do bezzasadnego odrzucenia skargi; 2. art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. w zw. z art. 110 § 1 k.p.a. poprzez wadliwe ustalenie oraz ocenę stanu faktycznego polegające na przyjęciu, że skarga została wniesiona po zakończeniu postępowania administracyjnego, podczas gdy jej wniesienie nastąpiło przed doręczeniem przedmiotowej decyzji, a zatem przed jej wejściem do obrotu prawnego, a także błędną interpretację przepisów i przyjęcie, że skarga na bezczynność podlega odrzuceniu, gdy została złożona po wydaniu decyzji, a przed doręczeniem decyzji stronie, ponadto poprzez przyjęcie, że czynność doręczenia decyzji nie jest częścią jurysdykcyjnego postępowania administracyjnego, a postępowanie ulega zakończeniu w dniu sporządzenia decyzji, co w konsekwencji doprowadziło do bezzasadnego odrzucenia skargi; 3. art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. w zw. z art. 12 § 1 oraz art. 35 § 1 i 3 k.p.a. poprzez oddalenie skargi i brak dokonania ustalenia oraz oceny stanu faktycznego, co w konsekwencji doprowadziło do braku oceny istnienia bezczynności organu, odrzucenia skargi na bezczynność Szefa Urzędu do Spraw Cudzoziemców, a także przyjęcie, po wydaniu decyzji – mimo braku jej doręczenia – nie istnieje przedmiot kontroli w sprawie ze skargi na bezczynność; 4. art. 149 § 1 pkt 3 w zw. z art. 149 § 1a i 2 p.p.s.a. poprzez ich niezastosowanie w wyniku odrzucenia skargi, co było konsekwencją dokonania przez Sąd błędnej oceny stanu faktycznego w sprawie polegającej na bezzasadnym zaniechaniu badania bezczynności organu w związku ze stwierdzeniem wydania decyzji przed wniesieniem skargi. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie. Jak stanowi art. 37 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2020 r., poz. 256 ze zm.) o bezczynności organu mówimy w sytuacji, gdy organ nie załatwił sprawy w terminie, przy czym chodzi tu o termin określony w art. 35 k.p.a. lub w przepisach szczególnych, albo też określony przez organ na podstawie art. 36 § 1 k.p.a. Jest to zatem stan obiektywnie sprawdzalny, związany li tylko z upływem terminu określonego w ustawie albo w terminie określonym przez organ na podstawie art. 36 § 1 k.p.a. Sąd pierwszej instancji oceniając dopuszczalność wniesionej skargi trafnie odwołał się do uchwały Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22 czerwca 2020 r. sygn. akt II OPS 5/19. W uchwale tej Naczelny Sąd Administracyjny wyjaśnił, że zasadniczym celem skargi na bezczynność organu jest doprowadzenie do usunięcia stanu bezczynności, a zatem załatwienia sprawy. Skarga nie może jedynie służyć celowi, jakim jest uzyskanie prejudykatu w postępowaniu odszkodowawczym. Stwierdzenie, na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a., że organ dopuścił się bezczynności, następuje w wyniku uwzględnienia skargi na bezczynność, której przedmiot określony jest zdefiniowanym w art. 37 § 1 pkt 1 k.p.a. stanem bezczynności, istniejącym w dacie wniesienia skargi i zakwestionowanym ponagleniem. Z tego powodu Sąd ten przyjął, że ocena zasadności skargi na bezczynność może być dokonana jedynie na dzień wniesienia skargi. Zakończenie postępowania, którego sposób prowadzenia jest skarżony, skutkuje ustaniem stanu podlegającego kontroli sądowej, tj. stanu bezczynności. W konsekwencji wniesienie skargi na bezczynność po zakończeniu przez organ administracji publicznej prowadzonego postępowania poprzez wydanie decyzji ostatecznej stanowi przeszkodę w merytorycznym rozpoznaniu takiej skargi przez sąd administracyjny w zakresie rozstrzygnięcia podjętego na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a. W świetle powyższej uchwały taka skarga na bezczynność podlega odrzuceniu jako niedopuszczalna, na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. W niniejszej sprawie skarga na bezczynność Szefa Urzędu do Spraw Cudzoziemców została wniesiona w dniu 25 lutego 2020 r. Jak wynika z akt administracyjnych sprawy przed wniesieniem skargi – w dniu [...] lutego 2020 r. Szef Urzędu do Spraw Cudzoziemców wydał decyzję w sprawie objętej skargą na bezczynność. W tej sytuacji, mając na uwadze stanowisko wyrażone w cyt. uchwale, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie prawidłowo zastosował przepis art. art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. i odrzucił skargę, bowiem jako wniesiona już po wydaniu decyzji była ona niedopuszczalna. Istota zarzutów skargi kasacyjnej sprowadza się do twierdzenia o niedopuszczalności stosowania w niniejszej sprawie uchwały Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22 czerwca 2020 r. sygn. akt II OPS 5/19. Zdaniem skarżącego na dzień wniesienia skargi sprawa nie została zakończona, ponieważ przed jej wniesieniem nie doszło do doręczenia stronie decyzji, a co za tym idzie nie wywołała ona żadnych skutków prawnych w postaci skonkretyzowania materialnego stosunku administracyjnoprawnego. Podniesiono, że skutki prawne decyzji mogą dopiero zaistnieć z chwilą wprowadzenia jej do obrotu prawnego w drodze jej doręczenia lub ogłoszenia stronie. Natomiast decyzję, która doręczona czy też ogłoszona nie została, można określić jako decyzję nieistniejącą, biorąc pod uwagę, że nie może ona wywołać żadnych skutków prawnych. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego powyższe stanowisko jest błędne i nie może prowadzić do odmiennej oceny zaskarżonego postanowienia. Argumentacja skarżącego kasacyjnie w żadnej mierze nie przekonuje za odstąpieniem od dokonania oceny dopuszczalności skargi M. H. na bezczynność organu w świetle stanowiska wyrażonego w uchwale z dnia 22 czerwca 2020 r. sygn. akt II OPS 5/19, które Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę w pełni podziela. Zwrócić należy uwagę, że w ww. uchwale Naczelny Sąd Administracyjny wprost wskazał, że kluczowe znaczenie dla oceny dopuszczalności skargi na bezczynność organu ma data zakończenia przez organ prowadzonego postępowania, przez co należy rozumieć wydanie decyzji. W tym kontekście przyznać też należy rację organowi, który w odpowiedzi na skargę (jeszcze przed wydaniem omawianej uchwały II OPS 5/19) wskazywał na nieskuteczność skargi wobec jej wniesienia po wydaniu decyzji w sprawie. Zgodnie z art. 104 § 1 i 2 k.p.a. organ administracji publicznej załatwia sprawę przez wydanie decyzji, chyba że przepisy kodeksu stanowią inaczej. Jak stanowi art. 107 § 1 pkt 2 k.p.a. decyzja powinna zawierać m.in. datę jej wydania. Datą wydania decyzji pisemnej jest dzień podpisania decyzji zawierającej wymagane przez prawo składniki. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym jednolicie przyjmuje się, że nie powinno się przy tym utożsamiać daty wydania decyzji z datą jej doręczenia (por. wyrok NSA z dnia 10 kwietnia 2008 r. sygn. akt II OSK 382/07; publ. CBOSA; a także: M.Dyl [w:] R. Hauser, M. Wierzbowski [red.], Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, str. 798, Warszawa 2017). Decyzja administracyjna rozpoczyna swój byt prawny z chwilą jej sporządzenia, doręczenie zaś ma na celu zakomunikowanie stronie zawartego w niej rozstrzygnięcia, które następuje w chwili złożenia na decyzji podpisu osoby uprawnionej (będącej organem administracji publicznej lub przez ten organ upoważnionej zgodnie z art. 268a k.p.a.). Należy podkreślić, że czynność doręczenia stronie decyzji nie stanowi załatwienia sprawy administracyjnej – ani nie przyznaje, ani nie stwierdza, ani nie uznaje ona żadnych uprawnień i obowiązków. Doręczenie wywołuje jedynie ten skutek, że od daty doręczenia biegnie dla strony termin do wniesienia określonych środków zaskarżenia (postanowienie NSA z dnia 10 lutego 2015 r. sygn. akt II OSK 171/15; publ. CBOSA). Nie można zatem podzielić poglądu, który prezentuje skarżący kasacyjnie, że w okresie pomiędzy datą sporządzenia decyzji a momentem jej zakomunikowania stronie sprawa nie została zakończona (niezakończone zostało postępowanie administracyjne). W postępowaniu administracyjnym załatwienie sprawy poprzedza moment, w którym strona ma możliwość zapoznania się z rozstrzygnięciem i tak też było w niniejszej sprawie. Celem złożenia skargi na bezczynność było wszak przede wszystkim zobowiązanie organu odwoławczego do wydania decyzji. Szef Urzędu do Spraw Cudzoziemców wydał decyzję w dniu [...] lutego 2020 r., zanim skarga została nadana w dniu 25 lutego 2020 r. i przed wpłynięciem jej do organu dnia 28 lutego 2020 r. W skardze kasacyjnej przyznano, że decyzja Szefa Urzędu do Spraw Cudzoziemców z dnia [...] lutego 2020 r. została doręczona pełnomocnikowi strony po wniesieniu skargi na bezczynność. Okoliczność, że w dacie wniesienia skargi na bezczynność strona nie miała wiedzy o zakończeniu postępowania wydaniem decyzji, w żaden sposób nie może wpływać na ocenę, że wskutek wydania ww. decyzji ustał stan bezczynności podlegający kontroli sądowej i niedopuszczalne jest merytoryczne rozpoznanie skargi przez sąd administracyjny w zakresie rozstrzygnięcia podjętego na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a. Z tych względów Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 w zw. art. 182 § 1 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji postanowienia.