II SA/Gl 1227/20

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Rafał Wolnik (spr.), po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 19 października 2020 r. sprawy ze sprzeciwu "A" S.A. w K. od decyzji Wojewody Śląskiego z dnia [...] r., nr [...] w przedmiocie odszkodowania za zmniejszenie wartości nieruchomości oddala sprzeciw. UZASADNIENIE Zaskarżoną decyzją Wojewoda Śląski, działając na podstawie art. 138 § 2 k.p.a., uchylił w całości decyzję Starosty [...] z dnia [...] r. o odmowie ustalenia na rzecz J. W., J. W. i M. W. odszkodowania za zmniejszenie wartości nieruchomości położonych w C. oznaczonych jako działki nr 1 i 2, i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ odwoławczy wskazał m.in., że decyzją z dnia [...] r. Naczelnik Miasta C., działając na podstawie art. 35 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczenia nieruchomości, zezwolił "A." w M. na wejście na teren nieruchomości położonej w C., oznaczonej wówczas jako działki nr 3 i nr 4, stanowiącej własność E. W., celem przeprowadzenia przez nią linii energetycznej 15 kV relacji M. Spadek po E. W. nabyli jego synowie – J. W., J. W. i M. W. (każdy w 1/3 części). Wnioskami z dnia 18 kwietnia 2017 r. oraz z dnia 10 grudnia 2018 r. spadkobiercy E. W., zwrócili się do Starosty [...] o odszkodowanie z tytułu zmniejszenia wartości nieruchomości (działek nr 1 i nr 2), spowodowany przeprowadzeniem przez nią linii energetycznej. Decyzją z dnia [...] r. organ I instancji odmówił ustalenia wnioskowanego odszkodowania uznając, iż "prawo własności wnioskowanych nieruchomości, po dokonaniu ograniczenia, przeszło na ich obecnych właścicieli tj. na rzecz J. W. oraz J. i J. W., na podstawie sukcesji syngularnej", co wyklucza możliwość ustalenia na rzecz wnioskodawców odszkodowania. Obowiązek zapłaty odszkodowania za zmniejszenie wartości nieruchomości jest bowiem ściśle związany z faktem poniesienia szkody na skutek ograniczenia prawa własności i uznać należy, iż szkodę taką ponieść mogła wyłącznie osoba będąca właścicielem nieruchomości w dacie ograniczenia tego prawa lub ewentualnie jej spadkobierca, jako wstępujący w ogół jej praw i obowiązków. Rozpoznając wniesione przez spadkobierców E. W. odwołanie od powyższej decyzji, organ odwoławczy ustalił, że w sprawie doszło do ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości w oparciu o art. 35 ustawy z dnia 12 marca 1958 r o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz. U z 1974 r., Nr 10, poz. 64). Wskazał, że w takiej sytuacji, w kwestii niewypłaconego odszkodowania, znajdują zastosowanie przepisy obecnie obowiązującej ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2020 r., poz. 65), zwanej dalej u.g.n. Organ odwoławczy podkreślił, że w przypadku sukcesji generalnej po osobie, wobec której wydano decyzję ograniczającą, w trybie wywłaszczenia, prawo do nieruchomości, przejście ogółu praw i obowiązków takiej osoby na następcę prawnego w drodze dziedziczenia, oznacza przejście na niego także uprawnienia do domagania się odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość jako uprawnienia wchodzącego do masy spadkowej i przynależnego spadkobiercom zmarłego właściciela. O odszkodowanie ubiegać się może zatem nie tylko osoba, która była właścicielem nieruchomości w dacie wywłaszczenia, lecz także jej spadkobiercy. Organ odwoławczy stwierdził dalej, że w odniesieniu do przedmiotowej nieruchomości nie zostało do tej pory ustalone, ani tym bardziej wypłacone odszkodowanie za wejście na jej teren na podstawie decyzji z [...] r. Wskazane przez organ I instancji umowy mające świadczyć o obrocie, jakiemu podlegała przedmiotowa nieruchomość i wynikającej z tego obrotu niedopuszczalności ustalenia odszkodowania na podstawie art. 129 ust. 5 pkt 1 u.g.n., były zawierane między osobami wchodzącymi w krąg spadkobierców po E. W., a ich przedmiotem były działki powstałe z nieruchomości objętej decyzją z [...] r. W tej sytuacji, w ocenie organu odwoławczego, zasadnym jest ustalenie wnioskowanego odszkodowania na rzecz następców prawnych byłego właściciela nieruchomości, na podstawie art. 129 ust. 5 pkt 1 u.g.n. Sprzeciw od powyższej decyzji wniosła "B." S.A. Zarzuciła naruszenie przepisów prawa procesowego, tj. art. 138 § 2 k.p.a. przez bezpodstawne uchylenie decyzji organu I instancji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia temu organowi, pomimo braku przesłanek do zastosowania powołanego przepisu, bowiem decyzja organu I instancji nie była obarczona uchybieniami wytkniętymi przez organ odwoławczy. Wniosła o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji oraz o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego. W uzasadnieniu wnosząca sprzeciw Spółka podniosła m.in., że z faktu braku dokumentów dotyczących wypłaty odszkodowania w postępowaniu prowadzonym przed blisko 50 laty nie można wyprowadzać wniosku, że takie odszkodowanie nie zostało w ogóle właścicielowi wypłacone. Wskazała, że dokumenty archiwalne z lat 70-tych XX w. mogły być brakowane i faktycznie niszczone. Oparcie się w chwili obecnej wyłącznie na oświadczeniach najbliższych członków rodziny nie może być uznane za prawidłowe i wystarczające. Ponadto Spółka wskazała, że to nie ona jako obecny właściciel urządzeń energetycznych posadowionych na nieruchomościach objętych postępowaniem, ani też żaden z jej poprzedników prawnych, nie byli inwestorem istniejących do dzisiaj urządzeń energetycznych. Ze zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego wynika, że inwestorem była "A." w M., której następcą prawnym była "C." SA. Zdaniem Spółki nie można wyprowadzać wniosków o konieczności ustalenia odszkodowania przez organ I instancji na rzecz następców prawnych E. W. w sytuacji, gdy z zebranego w sprawie materiału dowodowego jasno wynika, że nieruchomości objęte postępowaniem były przedmiotem sukcesji syngularnej (w wyniku umów cywilnoprawnych w szczególności umowy sprzedaży), a nie przedmiotem sukcesji generalnej. W odpowiedzi na sprzeciw organ odwoławczy wniósł o jego oddalenie nie znajdując podstaw do zmiany zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje: Na wstępie wskazać wypadnie, że zgodnie z art. 64a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 z późn. zm.), zwanej dalej p.p.s.a., od decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a., skarga nie przysługuje, jednakże strona niezadowolona z treści decyzji może wnieść od niej sprzeciw. Sprzeciw jest środkiem zaskarżenia różniącym się istotnie od klasycznej skargi. Jak wynika z art. 64e p.p.s.a. instytucja sprzeciwu ma charakter formalny i ograniczony, gdyż służy wyłącznie do zbadania prawidłowości zastosowania przez organ odwoławczy ustawowych przesłanek uchylenia decyzji wydanej na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. Celem instytucji sprzeciwu jest przyspieszenie rozpatrzenia i załatwienia sprawy administracyjnej co do jej istoty. Z tego względu sąd rozpoznaje sprzeciw, co do zasady, na posiedzeniu niejawnym w składzie jednego sędziego, gdyż nie dokonuje merytorycznej oceny prawidłowości rozpatrzenia i załatwienia sprawy co do jej istoty (art. 64d § 1 p.p.s.a.). Wskazać także należy na art. 151a § 1 p.p.s.a. stanowiący, że sąd, uwzględniając sprzeciw od decyzji, uchyla decyzję w całości, jeżeli stwierdzi naruszenie art. 138 § 2 k.p.a. Konsekwencją powołanych powyżej uregulowań prawnych zawartych w przepisach p.p.s.a. jest to, że sąd w ramach kontroli zgodności z prawem decyzji kasacyjnej wydanej przez organ odwoławczy ocenia, czy w realiach danej sprawy organ ten zasadnie skorzystał z możliwości wydania takiej decyzji, czy też bezpodstawnie zaniechał załatwienia sprawy co do jej istoty. Badając - w świetle powyższych kryteriów - zasadność wydania w niniejszej sprawie decyzji kasacyjnej, Sąd rozpoznający sprzeciw stoi na stanowisku, że ocena dokonana przez organ odwoławczy jest prawidłowa, a przyjęta interpretacja obowiązujących przepisów uzasadnia wnioski przyjęte przez ten organ w uzasadnieniu zaskarżonego rozstrzygnięcia. Materialnoprawną podstawą roszczenia o wypłatę odszkodowania za nieruchomość zajętą pod linię energetyczną stanowi przepis art. 129 ust. 5 pkt 3 u.g.n. Regulacja ta daje możliwość ubiegania się o odszkodowanie za nieruchomość zajętą na cel publiczny w sytuacji, gdy z tego tytułu nie zostało ono wypłacone. Jest to więc normatywne rozwinięcie konstytucyjnej zasady słusznego odszkodowania zawartej w art. 21 ust. 2 Konstytucji RP. Celem powołanej regulacji u.g.n. jest bez wątpienia zagwarantowanie podmiotom, których prawa do nieruchomości zostały ograniczone na cele publiczne, naprawienia powstałych w ten sposób szkód. W omawianym przepisie brak jest jednoznacznych wskazówek co do tego, czy uprawnionym do wystąpienia z wnioskiem o odszkodowanie jest wyłącznie właściciel nieruchomości, czy również jego następcy prawni. W orzecznictwie sądów administracyjnych zarysowały się trzy stanowiska. Wedle pierwszego odszkodowanie przysługuje tylko temu podmiotowi, który był właścicielem nieruchomości w dacie wywłaszczenia (por. tytułem przykładu wyroki NSA: z dnia 9 maja 2019 r., sygn. akt I OSK 402/19; z dnia 28 maja 2019 r., sygn. akt I OSK 993/13; z dnia 11 grudnia 2018 r., sygn. akt I OSK 4191/18). Pogląd ów opiera się na założeniu, że przepisy materialnego prawa administracyjnego winny być interpretowane w sposób zawężający, a wobec tego, jeżeli ustawodawca nie wymienił następców prawnych właściciela, tak jak to czyni w innych przepisach, to wówczas nie można rozszerzać kręgu uprawnionych; Zgodnie z drugim stanowiskiem, następcy prawni byłego właściciela nieruchomości, którzy nabyli do niej prawo w drodze sukcesji generalnej, mogą ubiegać się o odszkodowanie, o którym mowa w art. 129 ust. 5 pkt 3 u.g.n. (por. wyroki NSA: z dnia 25 maja 2018 r., sygn. akt I OSK 2885/17; z dnia 11 października 2017 r., sygn. akt I OSK 3233/15). Zwolennicy tego poglądu wychodzą z założenia, iż roszczenie wskazane w przywołanym przepisie wiąże się z innymi, dotyczącymi wywłaszczeń, a wobec tego, podobnie jak w pozostałych przypadkach, uprawnionym do skorzystania z niego jest zarówno były właściciel nieruchomości jak i jego następcy prawni. Trzeci pogląd jest odosobniony i dopuszcza możliwość wystąpienia z roszczeniem o wypłatę odszkodowania przez osobę, która nabyła nieruchomość w drodze sukcesji syngularnej (por. wyrok NSA z dnia 9 listopada 2017 r., sygn. akt I OSK 23/16). Sąd orzekający w niniejszej sprawie akceptuje drugie z prezentowanych stanowisk i stwierdza, że uprawnionym do uzyskania odszkodowania w trybie art. 129 ust. 5 pkt 3 u.g.n. jest właściciel bądź też jego następcy prawni. Z punktu widzenia zachowania zasady równości trudno byłoby skutecznie bronić tezy, że z bliżej niesprecyzowanych powodów, z niektórych roszczeń mogliby korzystać następcy prawni właściciela nieruchomości, z innych zaś nie. Brak jest jakiejkolwiek normy pozwalającej uzasadnić taką dyferencjację kręgu uprawnionych, zaś sama wykładnia systemowa przepisów regulujących roszczenia związane z wywłaszczeniem, nie może prowadzić do nieuzasadnionego wykluczenia kręgu potencjalnych adresatów owej normy. Zastrzec trzeba, że roszczenie o wypłatę odszkodowania jest niezbywalne, a jego przeniesienie może nastąpić co do zasady pod tytułem sukcesji generalnej. Kolejną kwestią wymagającą uściślenia jest tytuł prawny nabycia nieruchomości. Przyjęcie poglądu, że w kręgu osób mogących ubiegać się o odszkodowanie są zarówno właściciel nieruchomości jak i jego następcy prawni oznacza, że chodzi tu o osoby, które uzyskały tytuł prawny do nieruchomości w drodze sukcesji generalnej. W istocie wykluczone jest zatem skuteczne skorzystanie z uprawnienia do odszkodowania przez osobę, która nabyła nieruchomość w drodze czynności inter vivos (np. poprzez sprzedaż, zamianę lub darowiznę). Trzeba jednak zaznaczyć, że w realiach niniejszej sprawy spadkobiercy poprzedniego właściciela nieruchomości dokonali obrotu działkami powstałymi w wyniku podziału, jednakże, co wymaga podkreślenia, obrót ów następował wyłącznie w ich gronie. Jest to więc sytuacja o tyle specyficzna, że nie doszło do przeniesienia własności nieruchomości na osoby trzecie, a stan faktyczny, analizowany z perspektywy podmiotowej jak i przedmiotowej, nie uległ zmianie. Traktować więc ją trzeba jako szczególny wyjątek, a co za tym idzie, nie może ona stanowić podstawy do wysnucia wniosku, iż zbycie nieruchomości osobie trzeciej nie wyklucza możliwości wystąpienia przez nią z wnioskiem o odszkodowanie. Organ I instancji, dokonując wykładni art. 129 ust. 5 pkt 3 u.g.n. z uwzględnieniem zaistniałych okoliczności, dokonał skrajnie formalistycznej wykładni tej regulacji, tracąc z pola widzenia cel jej istnienia. Nie ulega bowiem wątpliwości, że sam fakt przeniesienia własności nieruchomości, w obrębie kręgu spadkobierców uprawnionych do ubiegania się o odszkodowanie, nie czyni roszczenia bezpodstawnym. Mając na uwadze cel istnienia tej regulacji, którym jest stworzenie możliwości uzyskania zadośćuczynienia za uszczerbek majątkowy nawet wtedy, gdy przepisy obowiązujące w dacie realizacji celu publicznego nie dawały takiej możliwości, trudno uznać stanowisko organu I instancji za uzasadnione. W zaistniałym stanie faktycznym przeniesienie własności nieruchomości powstałych w wyniku podziału nieruchomości, na której zrealizowano linię energetyczną, nie zmienia niczego zarówno w odniesieniu do przedmiotu roszczenia, jak i kręgu podmiotów uprawnionych do wystąpienia z nim. Oceniając z tej perspektywy decyzję organu odwoławczego należy uznać ją za trafną. Organ I instancji winien bowiem przeprowadzić postępowanie wyjaśniające w zakresie, w jakim wyklucza to możliwość dokonania tego przez organ odwoławczy. Stąd też zastosowanie art. 138 § 2 k.p.a. uznać należy za prawidłowe. Wydanie bowiem rozstrzygnięcia w trybie art. 138 § 1 pkt. 2 k.p.a. naruszałoby w takiej sytuacji zasadę dwuinstancyjności, wyartykułowaną w art. 15 k.p.a. Wszelkie pozostałe argumenty sprzeciwu, zwłaszcza dotyczące kwestii ewentualnego postępowania dowodowego, są w świetle rozstrzygnięcia organu odwoławczego przedwczesne i będą mogły ewentualnie mieć znaczenie wówczas, gdy dojdzie do merytorycznej oceny złożonego wniosku. Mając powyższe na względzie, na podstawie art. 151a § 2 w związku z art. 64d § 1 i art. 64e p.p.s.a., orzeczono jak w sentencji. Wskazać jeszcze wypadnie, że powołane wyżej orzeczenia Naczelnego Sądu Administracyjnego są dostępne w internetowej bazie orzeczeń NSA na stronie: http://orzeczenia.nsa.gov.pl