II GSK 77/18

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Andrzej Kuba (spr.) Sędzia NSA Dorota Dąbek Sędzia del. WSA Izabella Janson po rozpoznaniu w dniu 20 listopada 2020 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej D. K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 4 lipca 2017 r. sygn. akt III SA/Lu 68/17 w sprawie ze skargi D. K. na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] grudnia 2016 r. nr [...] w przedmiocie uchylenia decyzji w przedmiocie kary pieniężnej za naruszenie przepisów o transporcie drogowym i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia oddala skargę kasacyjną. UZASADNIENIE Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie wyrokiem z 4 lipca 2017 r., sygn. akt III SA/Lu 68/17 oddalił skargę D. K. na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] grudnia 2016 r. w przedmiocie kary pieniężnej za naruszenie przepisów ustawy o transporcie drogowym. Sąd orzekał w następującym stanie faktycznym i prawnym: W dniu [...] kwietnia 2016 r. w miejscowości B. W. funkcjonariusze Wydziału Ruchu Drogowego Komendy Miejskiej Policji w Lublinie przeprowadzili kontrolę drogową pojazdu marki R. o nr rej. [...]. Kontrolowanym pojazdem kierował T. B. Pojazdem wykonywano przewóz osób. Kierujący okazał do kontroli m.in. wypis z licencji nr [...] na wykonywanie krajowego transportu drogowego osób i wypis z zezwolenia nr [...] na wykonywanie regularnych przewozów osób w krajowym transporcie drogowym w ramach linii regularnej R. P. I – Z. S. Kierowca nie okazał do kontroli zezwolenia objętego obszarem dwóch powiatów – k. i l. Ponadto stwierdzono, że kierowca nie wydał czworgu pasażerom wymaganego potwierdzenia wniesienia opłaty za przejazd. Protokół kontroli wraz z aktami sprawy zostały przekazane Lubelskiemu Wojewódzkiemu Inspektorowi Transportu Drogowego. Lubelski Wojewódzki Inspektor Transportu Drogowego decyzją z dnia [...] czerwca 2016 r. nałożył na skarżącego karę pieniężną w wysokości 10000 zł, w tym 8000 zł za naruszenie z lp. 2.1 załącznika nr 3 do ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (Dz. U. z 2016 r. poz. 1907 z późn. zm.) (wykonywanie przewozu regularnego bez wymaganego zezwolenia, bez wymaganego zaświadczenia na wykonywanie publicznego transportu zbiorowego albo potwierdzenia zgłoszenia przewozu w publicznym transporcie zbiorowym) oraz 2000 zł za naruszenie z lp. 2.7 załącznika nr 3 do ustawy o transporcie drogowym (niewydanie pasażerowi wymaganego potwierdzenia wniesienia opłaty za przejazd przed rozpoczęciem kursu z wyłączeniem taksówki). Zaskarżoną decyzją z dnia [...] grudnia 2016 r. Główny Inspektor Transportu Drogowego, po rozpatrzeniu odwołania, uchylił w całości decyzję Lubelskiego Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] czerwca 2016 r. i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Organ odwoławczy zwrócił uwagę, że zarówno kontrolujący, jak i organ I instancji nie przeprowadzili dowodów na okoliczność popełnienia przez stronę naruszenia z lp. 2.7 załącznika nr 3 do ustawy o transporcie drogowym. Organ odwoławczy podkreślił, że bezspornym obowiązkiem przewoźnika wykonującego przewóz drogowy osób jest przekazanie pasażerowi potwierdzenia uiszczenia przez niego opłaty za przejazd (biletu), który stanowi dowód zawarcia umowy przewozu. Aby móc przekazać pasażerowi potwierdzenie uiszczenia opłaty, kierujący pojazdem musi zarejestrować transakcję za pomocą kasy fiskalnej, która następnie drukuje paragon fiskalny (bilet). Organ odwoławczy podzielił podniesiony w odwołaniu argument, że kierowcy nie można przypisywać obowiązku zapewnienia odebrania przez pasażera biletu. Kierowca powinien umożliwić pasażerowi odebranie biletu rejestrując transakcję, drukując bilet i wręczając go pasażerowi, natomiast nie odpowiada za to, czy pasażer bilet rzeczywiście odbierze. W omawianym przypadku nie przeprowadzono dowodu chociażby z przesłuchania pasażera/pasażerów na okoliczność wywiązania się przez kierowcę z wyżej wymienionych obowiązków i przyczyn, dla których pasażerowie biletów nie odebrali. W związku z tym nałożenie na stronę kary z lp. 2.7 załącznika nr 3 do ustawy o transporcie drogowym jest co najmniej przedwczesne. Organ odwoławczy podniósł również, że organ I instancji nie dopełnił obowiązku zgromadzenia pełnego, wyczerpującego materiału dowodowego na okoliczność popełnienia przez stronę naruszenia z lp. 2.1 załącznika nr 3 do ustawy o transporcie drogowym. Strona w chwili zatrzymania do kontroli wykonywała przewóz regularny osób. Bezspornym jest, że trasa przejazdu oraz godziny przejazdu nie były zgodne z okazanym do kontroli rozkładem jazdy do zezwolenia nr [...] na wykonywanie regularnych przewozów osób w krajowym transporcie drogowym w ramach linii regularnej R. P. I – Z. S. Jednak rozważyć należało dwie okoliczności: po pierwsze - czy w omawianym przypadku nie doszło do popełnienia naruszeń z lp. 2.2.2 i 2.2.3 załącznika nr 3 do ustawy o transporcie drogowym, jako że strona wykonywała przewóz niezgodnie z warunkami zezwolenia nr [...]; po drugie - materiał dowodowy wymaga uzupełnienia w zakresie uprawnień do wykonywania przewozów regularnych, jakimi strona dysponowała na dzień kontroli. Z akt sprawy wynika, że organ I instancji zwrócił się wyłącznie do Marszałka Województwa Lubelskiego o udzielenie informacji na temat posiadanych przez stronę zezwoleń, nie zwrócił się natomiast z tym samym pytaniem do innych organów (np. Wójta Gminy Z., który udzielił stronie zezwolenia nr [...]) właściwych do wydania stronie zezwoleń na przewozy regularne osób. Tymczasem z odwołania od decyzji wynika, że strona w dniu kontroli dysponowała jeszcze jednym zezwoleniem, to jest zezwoleniem nr [...] na przewozy regularne osób na linii regularnej M. S. – B., które miało zostać udzielone stronie przez Wójta Gminy Z. Zatem materiał dowodowy zgromadzony w postępowaniu w I instancji dotyczący popełnienia przez stronę naruszenia z lp. 2.1 załącznika nr 3 do ustawy o transporcie drogowym wymaga ponownej analizy i uzupełnienia w znacznej części. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie D. K. wniósł o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji Głównego Inspektora Transportu Drogowego i decyzji organu I instancji oraz umorzenie postępowania administracyjnego na podstawie art. 145 § 3 p.p.s.a. Wojewódzki Sąd Administracyjny oddalając skargę uznał, że nie zasługiwała na uwzględnienie, ponieważ zaskarżona decyzja nie narusza przepisów prawa materialnego lub przepisów postępowania administracyjnego w sposób wpływający na wynik sprawy. Główny Inspektor Transportu Drogowego zasadnie uznał, iż w sprawie wystąpiły przesłanki do zastosowania normy prawnej z art. 138 § 2 k.p.a., bowiem decyzja organu I instancji wydana została z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie i nie mógł on zostać uzupełniony w trybie art. 136 k.p.a. Zdaniem Sądu I instancji nie budzi wątpliwości, że w chwili zatrzymania kontrolowanym pojazdem wykonywany był przewóz regularny osób, a trasa oraz godziny przejazdu nie były zgodne z okazanym do kontroli rozkładem jazdy do zezwolenia nr [...] na wykonywanie regularnych przewozów osób w krajowym transporcie drogowym w ramach linii regularnej R. P. I – Z. S. Organ I instancji nie podjął jednak wszystkich czynności w celu wyjaśnienia okoliczności stanu faktycznego sprawy, a mianowicie zakresu uprawnień skarżącego do wykonywania przewozów regularnych, jakimi dysponował on w dniu kontroli. Organ I instancji poprzestał w tym zakresie na zwróceniu się o udzielenie stosownych informacji do Marszałka Województwa Lubelskiego, pomijając inne organy, podczas gdy w odwołaniu podniesiono, iż w dniu kontroli strona dysponowała także wydanym przez Wójta Gminy Z. zezwoleniem nr [...] na przewozy regularne osób na linii regularnej M. S. - B. Dopiero zaś pełne ustalenie zakresu uprawnień skarżącego do wykonywania przewozów regularnych na liniach obejmujących faktyczną trasę przejazdu w dniu [...] kwietnia 2016 r. pozwoli na ocenę, czy i jakiego naruszenia skarżący się dopuścił. Sąd I instancji podkreślił również, że organ odwoławczy zobligowany jest do ponownego rozpoznania sprawy administracyjnej, a nie kontroli decyzji organu I instancji. Zasadą jest, że orzeczenie organu odwoławczego, jeżeli nie utrzymuje w mocy zaskarżonej decyzji, powinno mieć charakter reformatoryjny (art. 138 § 1 k.p.a.). Dopuszczalność wydania przez organ odwoławczy orzeczenia kasacyjnego stanowi wyjątek od zasady merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy przez organ odwoławczy i jest ograniczona wymogiem spełnienia przesłanek określonych w art. 138 § 2 k.p.a. Takie przesłanki w tej sprawie wystąpiły. Organ odwoławczy trafnie stwierdził, że postępowanie przed organem I instancji zostało przeprowadzone z naruszeniem przepisów postępowania (art. 7, 77 § 1, 80 i 107 § 3 k.p.a.). Wobec nieprawidłowo przeprowadzonego postępowania dowodowego nie można było przyjąć, że zostały wyjaśnione istotne dla sprawy okoliczności. Jednocześnie pozostający do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie, w związku z czym organ drugiej instancji nie mógł skorzystać z uzupełnienia materiału dowodowego na podstawie art. 136 k.p.a. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł skarżący, zaskarżając go w całości, zarzucając mu naruszenie: I. na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. zaskarżonemu wyrokowi naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: 1. art. 3 § 1 p.p.s.a., art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych poprzez wadliwe wykonanie swego ustrojowego obowiązku kontroli zaskarżonej decyzji pod względem zgodności z prawem oraz art. 151 p.p.s.a., które polegało na oddaleniu skargi w sytuacji, gdy obowiązkiem Sądu było stwierdzenie naruszenia art. 138 § 2 k.p.a. oraz art. 92 c ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym, 2. art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez brak odniesienia się przez WSA w Lublinie w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku do zarzutów przedstawionych w skardze dotyczących naruszenia art. 92 c ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym oraz poprzez ogólnikowe uzasadnienie wyroku, pozbawiające skarżącego informacji o przesłankach rozstrzygnięcia; 3. art. 133 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a. skutkujące dokonaniem ustaleń faktycznych przy pominięciu części materiału dowodowego znajdującego się w aktach sprawy, a przez to dokonanie przez Sąd I instancji błędnych ustaleń faktycznych stanowiących podstawę wyroku, tj. brak przyjęcia, że strona skarżąca nie miał wpływu na powstanie naruszenia, a naruszenie nastąpiło wskutek zdarzeń i okoliczności, których podmiot nie mógł przewidzieć, co w konsekwencji doprowadziło do oddalenia skargi, mimo że z akt sprawy wynika, że organ administracji publicznej dopuścił się naruszenia przepisów, tj. art. 138 § 2 k.p.a. oraz art. 92 c ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym, a tym samym naruszenie art. 151 p.p.s.a., 4. art. 1 § 1 oraz § 2 ustawy Prawo o ustroju sądów administracyjnych w zw. z art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c} p.p.s.a. w zw. z art. 151 p.p.s.a., polegające na tym, że sąd I instancji w wyniku niewłaściwej kontroli legalności działalności administracji publicznej nie zastosował środka określonego w ustawie, mimo że decyzja została wydana w wyniku naruszenia prawa, ponieważ organ administracji publicznej nie umorzył postępowania, chociażby w części dotyczącej wymierzenia kary w wysokości 2.000 zł. II. na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. zaskarżonemu wyrokowi naruszenie prawa materialnego: 1. art. 92 c ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym poprzez brak jego zastosowania polegający na braku umorzenia wszczętego postępowania przez organ administracji publicznej, ze względu na to, że z okoliczności sprawy i dowodów wynika, że kierowca przekazał pasażerom potwierdzenie wniesienie opłaty za przejazd, a oni nie odebrali go, na co przedsiębiorca nie miał wpływu., a także ze względu na to, że skarżący nie miał wpływu na powstanie naruszenia, a naruszenie nastąpiło wskutek zdarzeń i okoliczności, których podmiot nie mógł przewidzieć. W związku z powyższym wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania; ewentualnie uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i uchylenie decyzji Głównego Inspektora Transportu Drogowego nr z dnia [...] grudnia 2016 r., a także o zasądzenie od organu na rzecz skarżącego kosztów postępowania wraz z kosztami zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie, gdyż wszystkie zarzuty w niej zawarte są nieusprawiedliwione, a zaskarżony wyrok w pełni odpowiada prawu. Na wstępie należy zaznaczyć, że przedmiotem skargi do WSA w tej sprawie była decyzja organu odwoławczego wydana na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. uwzględniająca odwołanie skarżącego. Organ odwoławczy uchylając decyzję o wymierzeniu skarżącemu kary i przekazując sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji stwierdził, że decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując tę sprawę organ odwoławczy wskazał, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę i w jakim zakresie należy przeprowadzić postępowanie dowodowe. Sąd I instancji oddalając skargę potwierdził zasadność uchylenia decyzji pierwszo instancyjnej na podstawie art. 138 § 2 k.p.a., oraz że zasadnicze okoliczności tej sprawy nie zostały należycie wyjaśnione do ostatecznego rozstrzygnięcia. Wbrew zarzutom skargi kasacyjnej Główny Inspektor Transportu Drogowego prawidłowo zastosował przepis art. 138 § 2 k.p.a. w sprawie, w której przeprowadzenie przez ten organ postępowania wyjaśniającego w zakresie niezbędnym do rozstrzygnięcia sprawy byłoby nadmiernie utrudnione. Organ odwoławczy wskazał na szeroki zakres postępowania dowodowego. które będzie niezbędne dla wyjaśnienia przesłanek do zastosowania przepisów prawa materialnego, wskazanych również przez skarżącego w skardze kasacyjnej, a w szczególności art. 92c ust.1 pkt.1 ustawy o transporcie drogowym. Odnosząc się w pierwszej kolejności do poszczególnych zarzutów procesowych skargi kasacyjnej należy zauważyć, że kwestionowana decyzja organu odwoławczego miała charakter procesowy i nie zawierała rozstrzygnięcia merytorycznego. Należy zgodzić się ze stanowiskiem Sądu I Instancji, że brak było podstaw do zastosowania przez organ odwoławczy w tej sprawie przepisów art. 138 § 1 pkt. 2 k.p.a., ewentualnie art. 136 § 1 k.p.a., gdyż sprawa nie dojrzała do ostatecznego rozstrzygnięcia. Na tym etapie postępowania i w oparciu o dotychczas zebrany materiał dowodowy, jakim dysponował organ odwoławczy, nie można było zastosować przepisu art. 92 ust.1 pkt.1 ustawy o transporcie drogowym i umorzyć postępowanie w tej sprawie. Zupełnie bezzasadny jest zarzut naruszenia przez Sąd I Instancji przepisów art. 133 § 1 i art. 141 § 4 p.p.s.a., gdyż zaskarżony wyrok Sąd oparł na podstawie akt sprawy, a jego uzasadnienie zawiera wszystkie wymagane ustawą elementy, a ponadto, co należałoby podkreślić, w tej sprawie jest ono bardzo wyczerpujące i przekonywujące i zasługuje na pełną aprobatę. Uzasadnienie zaskarżonego wyroku jest jasne i zrozumiałe i pozwala na pełną kontrolę rozstrzygnięcia Sądu i jego motywów. Nie ma bowiem wątpliwości, w jakim kierunku powinno potoczyć się dalsze postępowanie w tej sprawie. Wskazania organu odwoławczego skierowane do organu I instancji co do dalszego postępowania zawarte w zaskarżonej decyzji są jasne i właściwe, dlatego należało je uznać za zasadnie i prawidłowo zostały zaakceptowane przez Sąd I Instancji. Twierdzenie skarżącego, że organ odwoławczy mógł samodzielnie dokonać nowych ustaleń faktycznych stanowiących podstawę umorzenia postępowania jest gołosłowne i nie poparte żadnymi argumentami. Nadal bowiem pozostaje sporny fakt stanowiący podstawę decyzji o wymierzeniu skarżącemu kary, a mianowicie fakt wydania biletów i ewentualnie nie odebranie tych biletów przez pasażerów, co ma być dopiero dowiedzione w toku ponownego rozpatrzenia sprawy przez organ I instancji. W tych warunkach zarzut naruszenia przepisu prawa materialnego art. 92 c ust.1 pkt 1 ustawy o transporcie drogowym, który miałby stanowić podstawę umorzenia postępowania poprzez jego niezastosowanie przez organ odwoławczy jest całkowicie chybiony, gdyż zastosowanie tego przepisu uzależnione jest przede wszystkim od ustalenia powstania naruszenia, czyli nie wydania biletów, a następnie wystąpienia okoliczności opisanych w tym przepisie, a w tym przypadku okoliczności nieodebrania biletów przez pasażerów. Zarówno organ odwoławczy jak również Sąd I Instancji uznał, że okoliczności wydania biletów muszą zostać wyczerpująco ustalone, gdyż mają zasadnicze znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy, i tylko wówczas istnieje możliwość oceny, czy wystąpiła przesłanka z art. 92 c ust.1 pkt1 ustawy o transporcie drogowym. Skarżący zupełnie bezpodstawnie podniósł pozostałe zarzuty naruszenia przepisów art. 1 § 1 i 2 ustawy o ustroju sądów administracyjnych oraz przepisów art. 3 § 3 p.p.s.a. w związku z part. 145 § 1 pkt1 lit a i c oraz 151 p.p.s.a, gdyż WSA dokonał prawidłowo kontroli zaskarżonej decyzji i zastosował środki prawne przewidziane w ustawie, a oddalenie skargi przez Sąd I Instancji było konsekwencją analizy zgodności zaskarżonej decyzji z prawem i niestwierdzenia żadnego naruszenia przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Reasumując powyższe rozważania Naczelny Sąd Administracyjny nie znalazł żadnej podstawy do uchylenia zaskarżonego wyroku i dlatego skargę kasacyjną oddalił na mocy art. 184 p.p.s.a.