II SA/Ke 662/20

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Beata Ziomek, Sędziowie Sędzia WSA Jacek Kuza (spr.), Sędzia WSA Krzysztof Armański, , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 14 października 2020 r. sprawy ze skargi [...] Hotele Sp. z o.o. z siedzibą w S. na postanowienie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...], znak: [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania administracyjnego I. uchyla zaskarżone postanowienie oraz postanowienie organu I instancji; II. zasądza od Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz [...] Hotele Sp. z o.o. z siedzibą w S. kwotę 597 (pięćset dziewięćdziesiąt siedem) zł tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowoadministracyjnego. UZASADNIENIE Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z [...] 2020 r. znak: [...], po rozpatrzeniu zażalenia [...] sp. z o.o. z siedzibą w [...] na postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...] 2020 r. odmawiające wszczęcia postępowania administracyjnego na wniosek spółki [...] sp. z o.o. w sprawie budowy ciepłowni gazowej na działce nr ewid. [...]/1 w S. , na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 144 kpa oraz art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2019, poz. 1186), utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie. W uzasadnieniu organ odwoławczy podał, że spółka [...] wniosła o wstrzymanie robót budowlanych prowadzonych na podstawie decyzji Starosty z [...] 2014 r. o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu pozwolenia na budowę ciepłowni gazowej S. o mocy cieplnej 3,4 MW na potrzeby obiektów sanatoryjnych wraz z obiektami towarzyszącymi z powodu prowadzenia robót budowlanych w sposób mogący spowodować zagrożenie środowiska oraz w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w pozwoleniu na budowę. W dalszej części wniosku wnoszący podanie stwierdził, że realizowana budowa nie jest ciepłownią gazową, lecz elektrociepłownią, w której za pomocą czterech silników gazowych będzie produkowane ciepło oraz energia elektryczna. Inwestor realizuje więc zakład przemysłowy, którego budowa jest niedozwolona w strefie "A" ochrony uzdrowiskowej. Dalej organ II instancji podniósł, że podstawą prawną wydania zaskarżonego postanowienia był art. 61a § 1 kpa. W regulacji tej ustawodawca wprowadził dwie samodzielne przesłanki wydania postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania. Jedną z nich jest wniesienie podania przez osobę, która nie jest stroną. Wojewódzki Inspektor zgodził się z oceną PINB, że spółce [...]nie przysługuje status strony. Organ odwoławczy podkreślił, że bezpośrednio w sąsiedztwie działki nr ewid. [...]/1, na której realizowana jest budowa ciepłowni gazowej, znajduje się działka nr ewid. [...]/2 stanowiąca własność Gminy. Działka ta w wyniku zawarcia umowy w ramach partnerstwa publiczno-prawnego, a także umowy koncesji na roboty budowlane z [...] 2010 r., użytkowana jest przez spółkę [...] sp. z o.o. poprzez wykonanie i korzystanie, na określony w umowie czas, z obiektów budowlanych zwanych Kompleksem [...] basenów w S. Z treści umowy koncesji na roboty budowlane, jaki i z "Uproszczonego wypisu z rejestru gruntów" sporządzonego 17 sierpnia 2018 r. i księgi wieczystej nr KII [...] wynika, że właścicielem działki nr ewid. [...]/2 jest Gmina. Nie zmienił tego fakt zawarcia umowy cywilnoprawnej ze spółką [...] na wykonanie obiektu i uzyskanie przez spółkę wyłącznego prawa do korzystania z niego. Samo sąsiedztwo obiektów użytkowanych przez [...] z działką nr ewid. [...]/1, nie jest wystarczające do wykazania posiadania interesu prawnego. Dla wykazania takiego interesu konieczne jest bowiem wskazanie normy prawnej, która jest naruszona. Przepisem wskazującym na posiadanie interesu prawnego z całą pewnością nic może być umowa cywilnoprawna, na którą powołuje się strona skarżąca, ponieważ nie ma charakteru powszechnie obowiązującego. Mając na względzie powyższe, Inspektor Wojewódzki stwierdził, że zasadnie organ I instancji odmówił wszczęcia postępowania ustalając, że spółka [...] nie ma przymiotu strony i uprawnienia do żądania podjęcia czynności na jej wniosek. Dodał, że wydanie postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania na żądanie osoby, która nie jest stroną w sprawie - nie ma żadnego wpływu na wynikający z przepisów obowiązek organu wszczęcia postępowania z urzędu w przedmiotowej sprawie, jeżeli zachodzą ku temu przesłanki. Odnosząc się do argumentów zażalenia organ odwoławczy stwierdził, że interes na jaki powołuje się spółka [...] z całą pewnością nie jest interesem prawnym, który musi być bezpośredni, konkretny i realny. Strona skarżąca powołuje się na zawarte umowy z właścicielem terenu, a tym samym wywodzi swój interes w sposób pośredni. W skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach skardze na powyższe postanowienie, domagając się uchylenia zaskarżonego aktu oraz uchylenia postanowienia organu I instancji, [...]Sp. z o.o. z siedzibą w S., zarzuciła naruszenie: - art. 7 kpa, art. 77 § 1 kpa, art. 80 kpa poprzez nieuwzględnienie, że skarżący jest posiadaczem i użytkownikiem działki nr ewid. [...]/2 i posiada interes prawny w sprawie wstrzymania robót budowalnych prowadzonych na działce nr ewid. [...]/1 i w konsekwencji odmówienie wszczęcia postępowania, podczas gdy prawidłowa i zgodna z zasadami logicznego myślenia analiza materiału zgromadzonego w sprawie prowadzi do wniosku, że skarżący ma uzasadniony interes prawny oraz fizycznie włada nieruchomością i winien być traktowany jako strona postępowania; - art. 107 § 2 kpa w zw. z art. 8 kpa w zw. z art. 126 kpa polegające na nienależytym uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia, ograniczeniu się organu do wyjątkowo ogólnikowego uzasadnienia stanu faktycznego i prawnego, całkowitym przemilczeniu argumentów podniesionych w zażaleniu i innych pismach składanych w toku postępowania, - art. 28 kpa poprzez jego błędne zastosowanie i błędne przyjęcie, że skarżący nie ma przymiotu strony postępowania w sprawie wstrzymania robót budowalnych prowadzonych na działce nr ewid. [...]/1, gdyż nie jest właścicielem gruntów bezpośrednio przylegających do działki nr [...]/1, pomimo że interes prawny skarżącego jest oczywisty i podczas gdy działka ta graniczy z działką nr [...]/2, która stanowi własność Gminy S., a której skarżący jest do 2037 r. posiadaczem i użytkownikiem na podstawie zawartej w ramach partnerstwa publiczno-prawnego umowy i w oparciu o którą wybudowała i prowadzi Kompleks Basenów [...], co w konsekwencji spowodowało naruszenie art. 61 a kpa poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i w konsekwencji odmówienie wszczęcia postępowania w sprawie wstrzymania robót budowalnych prowadzonych na działce nr ewid. [...]/1, pomimo istnienia przesłanek do wszczęcia tego postępowania. W uzasadnieniu skargi jej autor podniósł, że Spółka [...]nie jest właścicielem żadnych z działek sąsiednich w stosunku do działki nr [...]/1. Jednak w uregulowany sposób jest posiadaczem i użytkownikiem działki nr [...]/2, która jest sąsiednią wobec działki [...]/1, a stan ten będzie trwał do października 2037 r. Na mocy bowiem " Umowy koncesji na roboty budowalne nr [...]" zawartej [...] 2010 r. pomiędzy Gminą S. a wnioskodawcą, [...] sp. z o.o.: zobowiązała się wykonać roboty polegające na zaprojektowaniu i budowie Kompleksu [...] Basenów w S., nabyła i posiada nadal wyłączne prawo do korzystania z wykonanych obiektów budowalnych zwanych Kompleksem [...] Basenów w [...] i pobierania z nich pożytków, zarządza powyższym Kompleksem. Zgodnie z § 1 pkt B tej umowy, przedmiotowa inwestycja jest realizowana przez skarżącego m.in. na działce nr [...]/2. Zgodnie z § 25, okres jej obowiązywania wynosi 27 lat (324 miesiące) licząc od dnia zawarcia. Z kolei § 17 ust. 2 umowy wskazuje, że spółka ma prawo do korzystania z całości terenu, na którym jest zlokalizowana inwestycja, co oznacza, że jest ona jego użytkownikiem i posiadaczem. Powyższe oznacza, że organy nie zauważyły istotnej okoliczności, że spółka [...] na mocy obowiązującej do października 2037 r. umowy partnerstwa publiczno-prawnego jest użytkownikiem i posiadaczem działki ewidencyjnej nr [...]/2, którą stale zarządza. Przy czym bezpośrednio przy granicy działek nr [...]/1 i [...]/2, skarżący urządził park Feng Shui. Istotną jest także okoliczność, że wedle umowy skarżący ponosi szeroką odpowiedzialność w zakresie realizacji projektu w ramach partnerstwa publiczno-prawnego, w szczególności musi zapewniać generowanie odpowiednich przychodów i dochodów projektu. By zaś zapewnić odpowiednią ilość gości Kompleksu, spółka musi zapewnić odpowiednie warunki do wypoczynku, które z pewnością zostaną zaburzone w razie wybudowania w bezpośrednim sąsiedztwie ciepłowni gazowej. Wnoszący skargę dalej zaznaczył, że stroną postępowania jest nie tylko podmiot, którego bezpośrednio decyzja dotyczy, ale również podmiot, na którego mogą rozciągać się jakiekolwiek (negatywne i pozytywne) skutki decyzji. Dlatego też odmowa przyznania skarżącemu prawa strony była działaniem wadliwym. Zdaniem autora skargi skoro skarżący jest posiadaczem zależnym i może korzystać z ochrony nazywanej roszczeniem posesoryjnym, to mógłby w celu ochrony swojego posiadania być stroną w postępowaniu administracyjnym w sprawie wstrzymania robót budowalnych prowadzonych na działce graniczącej z działką użytkowaną przez skarżącego. Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 61a § 1 kpa skarżący zaznaczył, że odmowa wszczęcia postępowania administracyjnego następuje wówczas, gdy brak interesu prawnego wnioskodawcy jest oczywisty. Zastosowanie zatem art. 61a § 1 kpa powinno być ograniczone zasadniczo do sytuacji, gdy żądanie wszczęcia postępowania zgłoszone zostało przez podmiot oczywiście nieuprawniony, a stwierdzenie tego nie wymaga prowadzenia postępowania wyjaśniającego. W złożonym zażaleniu wskazano konkretne okoliczności świadczące o posiadaniu interesu prawnego przez skarżącego, jednak przedstawiona argumentacja została zignorowana przez organ II instancji. Ponadto w orzecznictwie akcentuje się, że nie jest dopuszczalne, aby organ w określonym zakresie dokonywał oceny mocy dowodowej dokumentów wchodzących w skład materiału dowodowego sprawy w trybie pozaprocesowym, tj. poza prowadzonym przez ten organ postępowaniem administracyjnym. Takiej analizy materiału dowodowego organ powinien dokonać w prowadzonym postępowaniu administracyjnym i wynik tej analizy, łącznie z oceną zebranych dowodów, przedstawić w uzasadnieniu aktu, który kończy postępowanie administracyjne w danej instancji. Oba organy nie uwzględniły, pomimo przedłożenia umowy z Gminą S., że skarżący jest posiadaczem i użytkownikiem działki nr ewid. [...]/2 i posiada interes prawny w sprawie wstrzymania robót budowalnych prowadzonych na działce nr ewid. [...]/1. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. W niniejszej sprawie WINB utrzymał w mocy postanowienie, na mocy którego organ I instancji odmówił na podstawie art. 61a kpa wszczęcia na wniosek skarżącego – [...] Sp. z o.o. z siedzibą w S. z [...] 2020 r. postępowania administracyjnego w przedmiocie wstrzymania robót budowlanych realizowanych przy ciepłowni gazowej na działce nr [...]/1. Organy obu instancji uznały, że wnioskodawcy nie przysługuje przymiot strony. Z rozstrzygnięciem takim nie można się zgodzić. Zgodnie z art. 61 § 1 kpa postępowanie administracyjne wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu. Z kolei art. 61a § 1 kpa stanowi, że gdy żądanie, o którym mowa w art. 61, zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Słusznie skarżący podnosi w skardze, że art. 61 a kpa ma zastosowanie do sytuacji, gdy z żądania wszczęcia postępowania wynika w sposób oczywisty, że podmiot wnoszący żądanie nie ma w sprawie interesu prawnego. Oczywistość ta (co do osoby niebędącej stroną) albo ma wynikać już z podania zawierającego żądanie wszczęcia postępowania, albo zostaje stwierdzona w wyniku jednostkowych i prostych czynności organu administracji publicznej. Chodzi tu zatem o przypadek niewątpliwego i nieskomplikowanego ustalenia, że żądanie osoby dotyczy cudzej sprawy (por. G. Łaszczyca, Postępowanie administracyjne w ogólnym postępowaniu administracyjnym, Warszawa 2011, s. 188, por. J. Chmielewski, Art. 61a k.p.a. jako podstawa odmowy wszczęcia postępowania administracyjnego, "Monitor Prawniczy" 2014, nr 2, s. 82-84). Natomiast gdy ustalenie istnienia interesu prawnego bądź związków takiego interesu z postępowaniem, którego wszczęcia domaga się żądający, wymaga dokonania złożonego procesu wykładni, czy podjęcia określonych czynności, to mogą być one dokonane wyłącznie w toku postępowania administracyjnego. Odmowa wszczęcia postępowania powinna mieć więc miejsce w sytuacjach wyjątkowych, gdy nie ma wątpliwości co do przyczyn podmiotowych takiego rozstrzygnięcia (por. wyroki NSA z: 18 listopada 2014 r., II OSK 1045/13; 7 listopada 2014 r., II OSK 983/13; 19 września 2014 r., II OSK 641/13; 30 czerwca 2014 r., II OSK 150/13; 25 lutego 2014 r., II OSK 2271/12 dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.nsa.gov.pl). W dalszym ciągu należy wyjaśnić, że Sąd w składzie rozpatrującym skargę podziela wyrażony w orzecznictwie sądów administracyjnych, a także w doktrynie pogląd, że brak jest podstaw do przyjęcia, że prowadzone przez organy nadzoru budowalnego w trybie art. 50 i 51 prawa budowlanego postępowanie, może być wszczęte jedynie z urzędu. Wprawdzie działalność organów nadzoru budowlanego co do zasady ma na celu ochronę interesu publicznego, nie oznacza to jednak, że prowadzone w tym trybie postępowanie nie może jednocześnie chronić interesu indywidualnego. Postępowanie w trybie art. 50 i 51 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz.U. Nr 243, poz. 1623 ze zm.) wszczyna także pismo podmiotu mającego interes prawny, z dniem doręczenia pisma organowi nadzoru budowlanego. Jeżeli przepis prawa nie wyłącza dopuszczalności wszczęcia postępowania na wniosek, to wyprowadzenie ograniczenia co do wszczęcia postępowania wyłącznie z urzędu nie jest dopuszczalne. Brak jest bowiem uzasadnionych podstaw do wyłączenia dopuszczalności wszczęcia postępowania na żądanie strony poprzez przyjęcie wyłącznie zasady oficjalności (wszczęcia postępowania z urzędu). Zaznaczyć należy, że w razie gdy jednostka żąda wszczęcia postępowania ze względu na swój interes prawny, to nie można jej tego prawa pozbawić wywodząc o dopuszczalności wszczęcia postępowania jedynie z urzędu (art. 61 § 3 K.p.a.). Odmowa wszczęcia postępowania na podstawie art. 61a § 1 k.p.a., gdy w ocenie organu żądanie wszczęcia postępowania zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną, nie powinna być przeszkodą do wszczęcia postępowania przez właściwy organ z urzędu (wyroki NSA z 20 grudnia 2012 r., II OSK 1573/11 i z 18 grudnia 2019 r., II OSK 3310/18, Gliniecki Andrzej (red.), Prawo budowlane. Komentarz, wyd. III. WK 2016. Komentarz do art. 50 pkt 10). W ocenie Sądu w niniejszej sprawie nie można w sposób oczywisty stwierdzić, że stronie skarżącej nie przysługuje przymiot strony w sprawie budowy ciepłowni gazowej na działce nr [...]/1. Skarżąca wywodziła swój interes prawny z umowy koncesji na roboty budowlane zawartej z Gminą S. [...] 2010 r., na mocy której skarżąca Spółka stała się do 2037 r. jedynym posiadaczem i użytkownikiem działki nr [...]/2 (sąsiadującej z działką nr [...]/1, na której realizowana jest budowa ciepłowni gazowej). Jak wynika z § 13 ust. 13 powyższej umowy koncesjonariusz ma obowiązek wykonywania na własny koszt wszystkich obowiązków, jakie przepisy prawa nakładają na właściciela lub zarządcę tego rodzaju obiektu użytkowego, w szczególności dokonywać przeglądu obiektów zgodnie z wymogami ustawy Prawo Budowlane. Z kolei § 20 ust. 3 umowy stanowi, że ryzyko eksploatacyjne z tytułu użytkowania przedmiotu koncesji obciąża koncesjonariusza, w szczególności koncesjonariusza obciążają wszelkie koszty eksploatacyjne obiektu. Z przytoczonych postanowień, zdaniem Sądu można wywieść, że skoro koncesjonariusza obciążają obowiązki określone w prawie budowlanym, w tym wymienione w art. 52, to powinien mieć on też prawa strony, jako sąsiad nieruchomości, na której prowadzone są roboty budowlane, które oddziałują lub mogą oddziaływać na nieruchomość, która znajduje się w jego wyłącznym posiadaniu. Jeśli ponadto budowa ciepłowni gazowej może wpływać na dochody z eksploatacji przedmiotu koncesji, które według § 17 ust. 2 umowy z [...] 2010 r. należą wyłącznie do koncesjonariusza, to również powinien on mieć prawa strony w postępowaniu dotyczącym tej budowy. Z uprawnień skarżącej do zarządzania, użytkowania i pobierania pożytków z wybudowanego kompleksu basenów [...] można więc wywieść prawo tej Spółki do żądania zaniechania działań powodujących szkodę, a to już może świadczyć o istnieniu po stronie skarżącej spółki interesu prawnego, o jakim mowa w art. 28 k.p.a. Nie można zaakceptować twierdzenia organu odwoławczego, że podmiot domagający się wszczęcia postępowania administracyjnego nie może wywodzić swojego interesu prawnego z zawartej z właścicielem nieruchomości umowy cywilnoprawnej. Kwestia interesu prawnego, która ma wpływ na przymiot strony w postępowaniu administracyjnym jest bowiem kategorią prawną związaną z istnieniem konkretnych praw i obowiązków, ukształtowanych prawnie ustawowo lub umownie (tak wyrok NSA z 12 kwietnia 2018 roku II OSK 1381/16, dostępny j.w.). Na gruncie art. 28 kpa źródłem interesu prawnego, o jakim mowa w tym przepisie, mogą być także przepisy prawa cywilnego, w tym zwłaszcza dotyczące prawa własności, jak art. 140 i art. 144 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. - Kodeks cywilny. Potwierdza to orzecznictwo NSA, w którym wskazuje się, że interes prawny w postępowaniu naprawczym może wynikać już z samego faktu znajdowania się nieruchomości danego podmiotu w obszarze oddziaływania, który to obszar z reguły dotyczy sąsiednich nieruchomości (por. wyrok NSA z 3 grudnia 2014 r., II OSK 1204/13, dostępny j.w.). W konsekwencji w niniejszej sprawie weryfikacja legitymacji procesowej wnioskodawcy nie mogła być dokonana w ramach wstępnego, formalnego badania wniosku. Ocena wpływu konkretnej inwestycji na sąsiedni obszar obejmuje szereg zagadnień związanych z oddziaływaniem projektowanego obiektu na znajdujące się w sąsiedztwie nieruchomości. Oznacza to, że status strony w postępowaniu w sprawie budowy ciepłowni gazowej determinowany jest zakresem oddziaływania tej inwestycji na nieruchomości sąsiednie. Brak było więc podstaw do zastosowania w tym przypadku art. 61a § 1 kpa. Reasumując należy stwierdzić, że nie przesądzając, czy skarżącej spółce przysługuje interes prawny legitymujący do udziału w postępowaniu w charakterze strony – nie można mieć wątpliwości co do tego, że kwestia nieposiadania przez wnioskodawcę przymiotu strony nie została dotychczas przez organy należycie zbadana i z pewnością nie ma charakteru niewątpliwego w stopniu pozwalającym na odmowę wszczęcia postępowania na podstawie art. 61a § 1 k.p.a. z przyczyn podmiotowych. Nie dostrzegając tego organy obu instancji dopuściły się naruszenia art. 61a § 1 w zw. z art. 28 k.p.a. w sposób mogący mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Mając powyższe na uwadze Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w związku z art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.) uchylił zaskarżone postanowienia organów obu instancji. O kosztach postępowania, Sąd orzekł na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 tej ustawy, uwzględniając poniesiony przez stronę skarżącą koszt wpisu (100 zł), wynagrodzenie adwokata (480 zł), ustalone na podstawie § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2002 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz. U. z 2015 r. poz. 1800), oraz koszt opłaty skarbowej od pełnomocnictwa (17 zł). Ponownie rozpoznając sprawę organ uwzględni powyższe uwagi, wskazania i oceny prawne, a w konsekwencji doprowadzi do wszczęcia postępowania administracyjnego, o które wnioskowała strona skarżąca, by w jego ramach ocenić, czy skarżąca Spółka ma interes prawny do występowania w tym postępowaniu w charakterze strony. W przypadku stwierdzenia braku takiego interesu, organ wszczęte postępowanie umorzy, zaś w przypadku przeciwnym – będzie je kontynuował celem zbadania zarzucanych nieprawidłowości. W tym pierwszy przypadku jednak organ rozważy potrzebę wszczęcia z urzędu stosownego postępowania opartego na przepisach prawa budowlanego, w sprawie obiektu budowlanego, którego dotyczył wniosek strony skarżącej.