II OSK 1324/07

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Wojciech Chróścielewski (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Leszek Kamiński del. Sędzia NSA Jan Paweł Tarno Protokolant Agnieszka Kuberska po rozpoznaniu w dniu 17 października 2007r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Gminy W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 9 maja 2007 r. sygn. akt III SA/Po 98/07 w sprawie ze skargi Gminy W. na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody W. z dnia [...], nr [...] w przedmiocie powołania zastępcy kierownika urzędu stanu cywilnego w W. oddala skargę kasacyjną, UZASADNIENIE Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wyrokiem z dnia 9 maja 2007 r. (III SA/Po 98/07) oddalił skargę Gminy W. na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody W. z dnia [...]., nr [...] w przedmiocie powołania zastępcy kierownika urzędu stanu cywilnego. Wyrok został wydany w następujących okolicznościach sprawy. Dnia [...] Rada Gminy W. podjęła uchwałę nr [...], w sprawie powołania zastępcy kierownika urzędu stanu cywilnego w W. Jako podstawę prawną powyższej uchwały powołano art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2001 r. nr 142, poz. 1591 ze zm.) oraz art. 6 ust. 3 ustawy z dnia 29 września 1986 r. - Prawo o aktach stanu cywilnego (Dz. U. z 2004 r. nr 161, poz. 1688). W § 1 uchwała stanowi, że na zastępcę kierownika urzędu stanu cywilnego w W. powołany zostaje [...], który jak wynika z akt sprawy, jest jednocześnie Wójtem Gminy W. Zgodnie z § 2 uchwały jej wykonanie powierza się Wójtowi Gminy W. Wojewoda W. rozstrzygnięciem nadzorczym z dnia [...], działając na podstawie art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 roku o samorządzie gminnym, orzekł nieważność wskazanej wyżej uchwały ze względu na istotne naruszenie prawa. Uzasadniając swe stanowisko organ nadzoru stwierdził, że stosownie do treści art. 6 ust. 2 ustawy Prawo o aktach stanu cywilnego, wójt jest kierownikiem urzędu stanu cywilnego. Przepis ust. 3 tego artykułu upoważnia radę gminy do powołania innego kierownika urzędu stanu cywilnego i jego zastępcę (zastępców). Takiego innego kierownika rada gminy powołała w 1991 r. Organ nadzoru podkreślił, że ze sformułowania art. 6 ust. 2 i 3 powołanej powyżej ustawy nie wynika, że w przypadku powołania innego kierownika - wójt przestaje być kierownikiem urzędu stanu cywilnego. Skoro zatem przepisy ustawy - Prawo o aktach stanu cywilnego nie przewidują wprost utraty uprawnień wójta, jakie ustawa ta przypisuje kierownikowi urzędu stanu cywilnego, to powołanie wójta na zastępcę takiego kierownika narusza art. 6 ust. 2 ustawy - Prawo o aktach stanu cywilnego. W skardze na powyższe rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody W., skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu, Rada Gminy W. wniosła o uchylenie zaskarżonego aktu oraz o obciążenie Wojewody kosztami postępowania w sprawie. W odpowiedzi na skargę Wojewoda W. wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w rozstrzygnięciu nadzorczym z dnia [...]. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu oddalając zaskarżonym wyrokiem skargę zważył, iż zgodnie z aktualnym brzmieniem ust. 2 art. 6 ustawy - Prawa o aktach stanu cywilnego kierownikiem urzędu stanu cywilnego jest wójt lub burmistrz (prezydent), a według ust. 3 rada gminy może powołać innego kierownika urzędu stanu cywilnego i jego zastępcę (zastępców). Wobec powyższego zasadny jest wniosek, że wójt lub burmistrz jest kierownikiem urzędu stanu cywilnego z mocy prawa, bez potrzeby wydawania dokumentu uprawniającego wymienionego do pełnienia tej funkcji. Ze względu na szeroki zakres obowiązków wójtów i burmistrzów ust. 3 daje radzie gminy kompetencje do powołania innego kierownika urzędu stanu cywilnego i jego zastępcę lub zastępców. Ze sformułowania tych przepisów wynika jednak, że w przypadku powołania innego kierownika urzędu stanu cywilnego, wójt nie traci swoich uprawnień w tym zakresie. W praktyce w większości gmin działają odrębnie powoływani kierownicy, zaś wójt lub burmistrz wykonują czynności najczęściej podczas nieobecności kierownika urzędu stanu cywilnego i jego zastępcy, albo też w celu nadania czynności szczególnie uroczystego charakteru (por. A. Czajkowska, E. Pachniewska, Prawo o aktach stanu cywilnego. Komentarz. Orzecznictwo. Wzory dokumentów i pism. Wyd. LexisNexis, Warszawa 2004). Sąd nie podzielił zatem stanowiska strony skarżącej, według którego po powołaniu przez radę gminy innego kierownika urzędu stanu cywilnego wójt traci uprawnienia wynikające z ust. 2 art. 6 ustawy - Prawa o aktach stanu cywilnego. Takiej możliwości nie przewidział ustawodawca i niedopuszczalnym jest przypisywanie mu takiej intencji, skoro nie znajduje ona odzwierciedlenia w normach prawnych. Konsekwencją powyższego całkowicie pozbawione racji bytu jest powoływanie na stanowisko zastępcy kierownika urzędu stanu cywilnego osoby, która jako wójt gminy posiada kompetencje kierownika tego urzędu, a więc przełożonego. W przypadku pozostawienia w obrocie prawnym zakwestionowanej przez organ nadzoru uchwały doszłoby do paradoksalnej sytuacji, w której wójt jako zastępca kierownika urzędu stanu cywilnego podlegałby kierownikowi urzędu stanu cywilnego, mimo, że jak wcześniej wskazano urzędy stanu cywilnego wchodzą w skład urzędu gminy, którym kieruje wójt. Z powyższych względów niemożliwe jest podjęcie przez organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego uchwały w brzmieniu zakwestionowanym przez organ nadzoru. Do takiego wniosku prowadzi zarówno wykładnia językowa, jak i funkcjonalna przytoczonych powyżej przepisów. Zgodnie z art. 91 powołanej na wstępie ustawy o samorządzie gminnym organ nadzoru ma obowiązek stwierdzenia nieważności uchwały lub zarządzenia, które w sposób istotny naruszają prawo. W tym stanie rzeczy Sąd badając legalność zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego nie stwierdził, by Wojewoda W. dopuścił się naruszenia przepisów prawa (materialnego, bądź postępowania). Od powyższego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 9 maja 2007 r. Gmina W. złożyła skargę kasacyjną, wnosząc o jego uchylenie i jednocześnie uchylenie rozstrzygnięcia nadzorczego Wojewody W. Na podstawie art. 174 pkt 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię, a w szczególności: - art. 6 ust. 3 ustawy z dnia 29 września 1986 r. Prawo o aktach stanu cywilnego, polegające na przyjęciu, że Rada Gminy W. nie miała upoważnienia do powołania [...] na zastępcę kierownika urzędu stanu cywilnego, - art. 91 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym, poprzez mylne przyjęcie, że przedmiotowa uchwała Rady Gminy W. w sposób rażący narusza prawo. Jak podniesiono w uzasadnieniu skargi kasacyjnej, interpretacja przepisu art. 6 ustawy o aktach stanu cywilnego nie pozwala jednoznacznie określić, iż wójt lub burmistrz (prezydent) w przypadku powołania innego kierownika urzędu stanu cywilnego, traci uprawnienia kierownika urzędu stanu cywilnego, na co powołał się również Wojewoda W. w swym rozstrzygnięciu nadzorczym. Należy jednak wskazać, iż polski system prawny nie przewiduje w strukturach administracyjnych dwuwładzy, polegającej na tym, iż jedno stanowisko kierownicze piastować może więcej niż jedna osoba, co nie odnosi się do zastępców tych kierowników. Dlatego za prawidłowy uznać należy pogląd, iż w przypadku powołania przez radę gminy kierownika urzędu stanu cywilnego na podstawie art. 6 ust. 3 powołanej ustawy, wójtowi nie przysługują jednocześnie kompetencje kierownika urzędu stanu cywilnego. Dlatego też na podstawie wskazanych przepisów istniała możliwość powołania wójta [...] na stanowisko zastępcy kierownika urzędu stanu cywilnego. W odpowiedzi na skargę kasacyjną Wojewoda W. wniósł o oddalenie tej skargi oraz o zasądzenie od skarżącej kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: W myśl art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153, poz. 1270 ze zm. – dalej powoływana jako p.p.s.a.), skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, bowiem według art. 183 § 1 p.p.s.a. - rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Związanie NSA podstawami skargi kasacyjnej wymaga prawidłowego ich określenia w samej skardze. Oznacza to konieczność powołania konkretnych przepisów prawa, którym - zdaniem skarżącego - uchybił sąd, uzasadnienia zarzutu ich naruszenia, a w razie zgłoszenia zarzutu naruszenia prawa procesowego - wykazania dodatkowo, że to wytknięte uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Kasacja nieodpowiadająca tym wymaganiom, pozbawiona konstytuujących ją elementów treściowych uniemożliwia sądowi ocenę jej zasadności. Ze względu na wymagania stawiane skardze kasacyjnej, usprawiedliwione zasadą związania Naczelnego Sądu Administracyjnego jej podstawami sporządzenie skargi kasacyjnej jest obwarowane przymusem adwokacko - radcowskim (art. 175 § 1 - 3 ustawy). Opiera się on na założeniu, że powierzenie tej czynności wykwalifikowanym prawnikom zapewni skardze odpowiedni poziom merytoryczny i formalny. Skarga kasacyjna złożona w rozpoznawanej sprawie odpowiada wymienionym wymogom, co nie oznacza, że posiada ona usprawiedliwione podstawy. Zgodnie z art. 6 ust. 2 ustawy Prawo o aktach stanu cywilnego, kierownikiem urzędu stanu cywilnego jest wójt lub burmistrz (prezydent). Rada gminy może powołać jednak innego kierownika urzędu stanu cywilnego i jego zastępcę (art. 6 ust. 3 ). Jak się podkreśla w literaturze przedmiotu i co zważył wojewódzki sąd administracyjny, ze sformułowania powyższych przepisów nie wynika, iż w przypadku powołania innego kierownika urzędu stanu cywilnego, wójt lub burmistrz (prezydent) przestaje być kierownikiem urzędu stanu cywilnego i traci uprawnienia w tym zakresie (patrz.: A. Czajkowska, E. Pachniewska, Prawo o aktach stanu cywilnego, Komentarz. Orzecznictwo. Wzory dokumentów i pism, Warszawa 2005, s. 25). Przeciwnie, należy stwierdzić, iż skoro Wójt, Burmistrz (Prezydent) jest z mocy prawa - art. 6 ust. 2 ustawy Prawo o aktach stanu cywilnego kierownikiem urzędu stanu cywilnego to powołanie przez radę gminy innego kierownika urzędu stanu cywilnego nie powoduje, iż Wójt, Burmistrz (Prezydent) przestaje być takim kierownikiem. Powyższe stanowisko jest zgodnie również z wykładnią historyczną tego przepisu, który w swoim pierwotnym brzmieniu z 1986 r. przewidywał, iż w miastach liczących do 50 tys. mieszkańców oraz w gminach, funkcję kierownika urzędu stanu cywilnego mógł pełnić również prezydent miasta albo naczelnik miasta lub gminy w razie niemożności wykonywania tej funkcji przez kierownika urzędu. Kierownik urzędu stanu cywilnego oraz prezydent miasta albo naczelnik miasta lub gminy mogli się więc wzajemnie zastępować w wykonywaniu czynności z zakresu rejestracji stanu cywilnego. Podobnie jest również w obecnym stanie prawnym z taką jednak różnicą, iż po reformie ustrojowej w 1990 r. na mocy art. 39 ustawy z dnia 17 maja 1990 r. o podziale zadań i kompetencji określonych w ustawach szczególnych pomiędzy organy gminy a organy administracji rządowej oraz o zmianie niektórych ustaw (Dz.U. nr 34, poz. 198 ze zm.) kierownikiem urzędu stanu cywilnego jest z mocy prawa wójt lub burmistrz (prezydent). W praktyce wójt lub burmistrz wykonują swoje funkcję jako kierownicy urzędu stanu cywilnego najczęściej pod nieobecność kierownika powołanego przez radę gminy lub przy specjalnych okazjach. Skoro zatem ustawodawca przyjął powyższe ustrojowe rozwiązanie prawne, podyktowane względami praktycznymi, a które polega na równoczesnym piastowaniu funkcji kierownika urzędu stanu cywilnego z mocy prawa przez Wójta, Burmistrza, Prezydenta i jednocześnie inną osobę powołaną przez radę gminy to obowiązkiem organów samorządu terytorialnego jest respektowanie wszystkich konsekwencji prawnych z tym się wiążących. Mając powyższe na uwadze należy stwierdzić, iż Sąd I instancji trafnie przyjął, iż Wojewoda W. jako organ nadzoru prawidłowo na podstawie art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie terytorialnym, rozstrzygnięciem nadzorczym z dnia [...] orzekł o nieważności przedmiotowej uchwały Rady Gminy W. z dnia [...] powołującej na stanowisko zastępcy kierownika urzędu stanu cywilnego osobę będącą jednocześnie Wójtem Gminy W. - jako podjętej z naruszeniem prawa ustrojowego. Skoro bowiem Wójt Gminy W. jest jednocześnie z mocy prawa kierownikiem urzędu stanu cywilnego w W. to powołanie go na funkcję zastępcy takiego kierownika jest prawnie niedopuszczalne, gdyż prowadziłoby do sytuacji w której Wójt podlegałby jako zastępca kierownika urzędu stanu cywilnego samemu sobie jako kierownikowi tego urzędu z mocy prawa. Z tego względu wyeliminowanie w/w uchwały Rady Gminy W. było uzasadnione. Przy czym zauważyć należy, iż nieważność uchwały rady gminy powoduje każde istotne naruszenie prawa (por. wyrok NSA z 26 marca 1991 r., SA/Wr 81/91, Wspólnota 1991/26/14). Tym samym należy uznać jako nieuzasadniony podniesiony w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia art. 6 ust. 3 ustawy Prawo o aktach stanu cywilnego i art. 91 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym. Z powyższych względów Sąd na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzeczono jak w sentencji.