I OSK 758/18

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Maciej Dybowski Sędziowie: Sędzia NSA Zbigniew Ślusarczyk Sędzia del. WSA Rafał Wolnik (spr.) po rozpoznaniu w dniu 18 grudnia 2018 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Wójta Gminy C. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 24 października 2017 r. sygn. akt II SA/Wa 746/17 w sprawie ze skargi Gminy C. na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody M. z dnia [...] marca 2017 r., nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności zarządzeń oddala skargę kasacyjną. UZASADNIENIE Zaskarżonym wyrokiem z dnia 24 października 2017 r., sygn. akt II SA/Wa 746/17, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, po rozpoznaniu sprawy ze skargi Gminy C. na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody M. z dnia [...] marca 2017 r., nr [...] , w przedmiocie stwierdzenia nieważności zarządzeń, oddalił skargę. W uzasadnieniu powyższego wyroku zawarto następujące ustalenia faktyczne: Wojewoda M. (dalej jako: wojewoda, organ nadzoru) zaskarżonym do Sądu pierwszej instancji rozstrzygnięciem nadzorczym, wydanym na podstawie art. 91 ust. 1 oraz art. 92 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (obecnie: Dz. U. z 2018 r., poz. 994), zwanej dalej u.s.g., stwierdził nieważność: 1) zarządzenia Wójta Gminy C. z dnia [...] stycznia 2017 r., nr [...] , w sprawie unieważnienia konkursu na stanowisko dyrektora Zespołu Szkół w C., 2) zarządzenia Wójta Gminy C. z dnia [...] lutego 2017 r., nr [...] , w sprawie powierzenia pełnienia obowiązków dyrektora Zespołu Szkół w C. W uzasadnieniu zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego wojewoda wskazał, że zarządzeniem z dnia [...] stycznia 2017 r. wójt gminy unieważnił konkurs na stanowisko dyrektora Zespołu Szkół w C. Podstawę prawną dla wydania ww. zarządzenia stanowił art. 36a ust. 6 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (Dz. U. z 2016 r., poz. 1943 ze zm.), zwanej dalej u.s.o., oraz § 8 ust. 2 rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej z dnia 8 kwietnia 2010 r. w sprawie regulaminu konkursu na stanowisko dyrektora publicznej szkoły lub publicznej placówki oraz trybu pracy komisji konkursowej (Dz. U. Nr 60, poz. 373 ze zm.), zwanego dalej rozporządzeniem. Z kolei zarządzeniem z dnia [...] lutego 2017 r. wójt gminy powierzył pełnienie obowiązków Dyrektora Zespołu Szkół T.M. na okres od [...] lutego 2017 r. do [...] listopada 2017 r., powołując jako podstawę prawną art. 30 ust. 2 pkt 5 u.s.g. oraz art. 36a ust. 5 pkt 2 u.s.o. W wyniku przeprowadzonego postępowania nadzorczego wojewoda uznał, że przedmiotowe zarządzenia zostały podjęte z naruszeniem § 8 ust. 2 pkt 1 rozporządzenia, bowiem zarządzeniem z dnia [...] stycznia 2017 r., nr [...] , wójt gminy ogłosił konkurs na stanowisko dyrektora Zespołu Szkół. Powołana przez wójta komisja konkursowa na posiedzeniu w dniu [...] stycznia 2017 r., w trakcie oceny formalnej ofert złożonych przez trzech kandydatów stwierdziła, że do oferty jednej z kandydatek dołączone zostało zaświadczenie lekarskie niezawierające informacji o braku przeciwwskazań zdrowotnych do wykonywania pracy na stanowisku kierowniczym. W związku z powyższym komisja konkursowa podjęła uchwałę nr [...] o niedopuszczeniu tej kandydatki do postępowania konkursowego, natomiast dwoje pozostałych kandydatów wzięło udział w kolejnym etapie konkursu, w wyniku którego jeden z kandydatów uzyskał bezwzględną większość głosów członków komisji i tym samym uzyskał akceptację komisji na stanowisko dyrektora Zespołu Szkół. Pomimo takiej decyzji komisji konkursowej, wójt gminy zarządzeniem z dnia [...] stycznia 2017 r. unieważnił konkurs, ponieważ - w jego ocenie - komisja bezzasadnie nie dopuściła kandydatki do postępowania konkursowego. W uzasadnieniu zarządzenia stwierdził, że z treści przedłożonego przez kandydatkę zaświadczenia lekarskiego należało domniemywać, że jest ona osobą zdrową i z punktu widzenia medycznego nie ma przeciwwskazań zdrowotnych do wykonywania przez nią pracy na stanowisku kierowniczym. W ocenie organu nadzoru stanowisko wójta gminy zawarte w uzasadnieniu zarządzenia unieważniającego konkurs na stanowisko dyrektora Zespołu Szkół jest pozbawione podstaw prawnych bowiem treść § 1 ust. 2 pkt 4 lit. f rozporządzenia oraz treść § 1 ust. 2 pkt 4 lit. f załącznika do zarządzenia wójta gminy w sprawie ogłoszenia konkursu wskazują jednoznacznie, że wymagane zaświadczenie lekarskie dołączone do oferty kandydata winno zawierać stwierdzenie o braku przeciwwskazań zdrowotnych do wykonywania pracy na stanowisku kierowniczym. Zawarte w zaświadczeniu sformułowanie, że kandydat "nie jest leczony z powodu chorób przewlekłych, ani nie jest pod opieką poradni specjalistycznej" nie wypełnia dyspozycji wynikającej z ww. przepisów prawa. Pojęcie "braku przeciwwskazań zdrowotnych do wykonywania pracy na stanowisku kierowniczym" jest pojęciem szerszym niż stwierdzenie zawarte w przedłożonym zaświadczeniu lekarskim. W takiej sytuacji ani komisja konkursowa, ani wójt gminy nie są uprawnieni do domniemania, czy kandydat jest zdolny, czy też nie jest zdolny do wykonywania funkcji dyrektora placówki oświatowej. Wiedzę w tym zakresie posiada wyłącznie lekarz uprawniony do wystawienia zaświadczenia w takim zakresie, jak tego wymaga przepis prawa. Słusznie zatem komisja konkursowa przyjęła, że zaświadczenie nie zawiera informacji o braku przeciwwskazań zdrowotnych do wykonywania pracy na stanowisku kierowniczym, zgodnie z wymogami ww. rozporządzenia. Tym samym zarządzenie wójta gminy unieważniające konkurs zostało podjęte z naruszeniem § 8 ust. 2 pkt 1 rozporządzenia, który stanowi, że "organ prowadzący publiczne przedszkole, publiczną szkołę lub publiczną placówkę zatwierdza konkurs albo unieważnia konkurs i zarządza ponowne jego przeprowadzenie w razie stwierdzenia nieuzasadnionego niedopuszczenia kandydata do postępowania konkursowego". Tym samym komisja konkursowa prawidłowo nie dopuściła kandydata. Wojewoda stwierdził, że zarządzenie z dnia [...] lutego 2017 r. powierzające pełnienie obowiązków dyrektora Zespołu Szkół na okres od [...] lutego 2017 r. do [...] listopada 2017 r. zostało wydane w następstwie unieważnienia konkursu, wskutek czego powstał wakat na stanowisku dyrektora. W związku z powyższym stwierdzenie przez organ nadzoru nieważności zarządzenia wójta w sprawie unieważnienia konkursu likwiduje stan wakatu, a zatem implikuje potrzebę stwierdzenia nieważności powiązanego z nim zarządzenia w sprawie powierzenia obowiązków dyrektora innej osobie. Gdyby bowiem organ nadzoru nie stwierdził nieważności zarządzenia o powierzeniu pełnienia obowiązków dyrektora, wówczas zaakceptowałby stan rażącego naruszenia prawa polegający na równoległym obsadzeniu stanowiska dyrektora Zespołu Szkół przez dwie różne osoby. Takiego zaś dualizmu w sprawowaniu funkcji dyrektora szkoły nie dopuszczają przepisy prawa ponieważ stanowiłby on rażące naruszenie przepisów ustawy o samorządzie gminnym, a w rezultacie naruszałby normę art. 7 Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalając zaskarżonym wyrokiem skargę Gminy na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (obecnie: Dz.U. z 2018 r., poz. 1302), zwanej dalej p.p.s.a., wskazał, że skarga nie zasługiwała na uwzględnienie. W uzasadnieniu Sąd pierwszej instancji wskazał, że zgodnie z brzmieniem art. 36a ust. 1 u.s.o., stanowisko dyrektora szkoły lub placówki powierza organ prowadzący szkołę lub placówkę. Kandydata na stanowisko dyrektora szkoły lub placówki wyłania się w drodze konkursu. Kandydatowi nie można odmówić powierzenia stanowiska dyrektora (ust. 2). Przepis art. 5c pkt 2 ww. ustawy stanowi natomiast, iż w przypadku szkół i placówek prowadzonych przez jednostki samorządu terytorialnego, zadania i kompetencje organu prowadzącego, określone w art. 36a ust. 1, 4-6, 10, 12 i 14, wykonuje odpowiednio: wójt (burmistrz, prezydent miasta), zarząd powiatu, zarząd województwa. Regulamin konkursu na stanowisko dyrektora szkoły lub placówki oraz tryb pracy komisji konkursowej, w szczególności sposób ogłaszania konkursu oraz sposób nadzorowania prawidłowości postępowania konkursowego przez organ prowadzący szkołę lub placówkę, został określony w rozporządzeniu. Zgodnie z § 8 ust. 2 pkt 1-4 rozporządzenia, organ prowadzący publiczne przedszkole, publiczną szkołę lub publiczną placówkę zatwierdza konkurs albo unieważnia konkurs i zarządza ponowne jego przeprowadzenie w razie stwierdzenia nieuzasadnionego niedopuszczenia kandydata do postępowania konkursowego; przeprowadzenia przez komisję postępowania konkursowego bez wymaganego udziału 2/3 jej członków; naruszenia tajności głosowania, z zastrzeżeniem § 4 ust. 1; innych nieprawidłowości, które mogły mieć wpływ na wynik konkursu. Ogłoszenie wójta gminy o konkursie nastąpiło w dniu[...] stycznia 2017 r. na podstawie zarządzenia nr [...] i zawierało ono informację, że oferty należy składać do dnia [...] stycznia 2017 r. Zawierało też m.in. informację, że należy przedłożyć zaświadczenie lekarskie o braku przeciwwskazań zdrowotnych do wykonywania pracy na stanowisku kierowniczym (pkt 2 lit. f załącznika do przedmiotowego zarządzenia). Stosownie do § 4 ust. 2 pkt 2 rozporządzenia, komisja podejmuje uchwałę o odmowie dopuszczenia kandydata do postępowania konkursowego, jeżeli oferta nie zawiera wszystkich wymaganych dokumentów. Tym samym komisja konkursowa miała prawo podjąć uchwałę o odmowie dopuszczenia kandydatki do postępowania konkursowego. W konsekwencji wójt gminy podejmując zarządzenie o unieważnieniu konkursu rażąco naruszył § 8 ust. 2 pkt 1 rozporządzenia, albowiem zakwestionował w ten sposób postępowanie konkursowe przeprowadzone zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa. W świetle powyższego Sąd stwierdził, że następcze zarządzenie wójta gminy z dnia [...] lutego 2017 r. w sprawie powierzenia pełnienia obowiązków dyrektora Zespołu Szkół należało uznać za prawnie wadliwe. Skoro bowiem konkurs wyłonił kandydata na dyrektora szkoły, a nie było podstaw do zakwestionowania konkursu z przyczyn podanych przez wójta gminy, to również należało przyjąć, iż organ ten nie był uprawniony do powierzenia obowiązków dyrektora szkoły w sytuacji, gdy konkurs wyłonił kandydata na to stanowisko. Wynika to wprost z art. 36a ust. 2 i 5 u.s.o., stanowiącego, że kandydatowi na stanowisko dyrektora szkoły lub placówki wyłonionemu w drodze konkursu nie można odmówić powierzenia stanowiska dyrektora, zaś do czasu powierzenia stanowiska dyrektora wyłonionego w drodze konkursu organ prowadzący może powierzyć pełnienie obowiązków dyrektora szkoły wicedyrektorowi, a w szkołach, w których nie ma wicedyrektora, nauczycielowi tej szkoły, jednak nie dłużej niż na okres 10 miesięcy. Zatem, gdyby nie wydanie zarządzenia z dnia [...] stycznia 2017 r. o unieważnieniu konkursu na dyrektora szkoły, nie byłoby możliwe wydanie następczego zarządzenia z dnia [...] lutego 2017 r. o powierzeniu innej osobie niż wyłoniona w konkursie pełnienia obowiązków dyrektora szkoły. Innymi słowy, wyeliminowanie w drodze stwierdzenia nieważności z obrotu prawnego zarządzenia z dnia [...] stycznia 2017 r. w sprawie unieważnienia konkursu na dyrektora szkoły sprawiło, że restytucji uległ stan faktyczny istniejący przed jego wydaniem, tzn. funkcja dyrektora szkoły winna zostać obsadzona kandydatem wyłonionym w drodze konkursu. Tym samym odpadła nie tylko potrzeba, ale też możliwość wydania zarządzenia wójta z dnia [...] lutego 2017 r. w sprawie powierzenia pełnienia obowiązków dyrektora tej szkoły. Sąd pierwszej instancji stwierdził zatem, że organ nadzoru był zobligowany do tego, aby stwierdzić nieważność ww. zarządzeń. Gdyby bowiem nie wydał takiego rozstrzygnięcia, to tym samym zaakceptowałby stan rażącego naruszenia prawa polegającego na równoległym obsadzeniu stanowiska dyrektora szkoły przez dwie różne osoby. Takiego zaś dualizmu w sprawowaniu funkcji dyrektora szkoły nie dopuszczają przepisy prawa. Jak słusznie wskazał organ nadzoru, taki dualizm stanowiłby rażące naruszenie przepisów ustawy o samorządzie gminnym, a w rezultacie naruszałby normę art. 7 Konstytucji RP. Od powyższego wyroku skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego wniosła gmina zarzucając na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a., naruszenie przepisów prawa materialnego tj.: - art. 91 ust. 1 u.s.g., art 171 ust. 1 w zw. z art. 165 ust. 2 Konstytucji RP poprzez stwierdzenie, że doszło do istotnego naruszenia prawa w chwili podejmowania zarządzenia wójta gminy z [...] styczna 2017 r. w sprawie unieważnienia konkursu na stanowisko dyrektora Zespołu Szkół, oraz zarządzenia z dnia [...] lutego 2017 r. w sprawie powierzenia pełnienia obowiązków dyrektora Zespołu Szkół, podczas gdy wójt gminy nie mógł dopuścić się istotnego naruszenia z uwagi na fakt, że na datę wydawania zarządzeń wójt gminy miał podstawy prawne do wydania zarządzeń; - art. 91 ust. 1 u.s.g. w zw. z art. 36a ust. 5 i art. 36a ust. 2 u.s.o. poprzez niewłaściwe zastosowanie naruszającego prawo środka nadzoru w postaci stwierdzenia nieważności zarządzenia wójta z dnia [...] lutego 2017 r. w sprawie powierzenia pełnienia obowiązków dyrektora Zespołu Szkół w sytuacji, gdy wójt gminy jako organ prowadzący szkołę lub placówkę zobowiązany był do podjęcia unieważnionego ww. zarządzenia bowiem zgodnie z art. 36a ust. 5 u.s.o. do czasu powierzenia stanowiska dyrektora zgodnie z art. 36a ust. 2 u.s.o., wójt gminy jako organ prowadzący był w pełni uprawniony do powierzenia pełnienia obowiązków dyrektora szkoły wicedyrektorowi, a w szkołach, w których nie ma wicedyrektora, nauczycielowi tej szkoły, jednak nie dłużej niż na okres 10 miesięcy. Wskazując na powyższe skarżąca kasacyjnie gmina wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku, uchylenie rozstrzygnięcia nadzorczego wojewody, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej jej autorka przedstawiła argumenty na poparcie swoich zarzutów. Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje: Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Granice te determinują kierunek postępowania Naczelnego Sądu Administracyjnego. Wobec niestwierdzenia z urzędu nieważności postępowania, Naczelny Sąd Administracyjny ogranicza swoje rozważania do oceny wskazanych w skardze kasacyjnej podstaw kasacyjnych. Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw, bowiem podniesione w niej zarzuty okazały się nieuzasadnione. Pierwszy z zarzutów dotyczy naruszenia art. 91 ust. 1 u.s.g. w zw. z art. 171 ust. 1 i art. 165 ust. 2 Konstytucji RP. Według skarżącej kasacyjnej naruszenie wskazanych wyżej przepisów polegało na stwierdzeniu przez organ nadzoru, że doszło do istotnego naruszenia prawa - podczas gdy wójt gminy nie mógł dopuścić się istotnego naruszenia z uwagi na fakt, że w dacie wydawania zarządzeń wójt gminy miał podstawy prawne do ich wydania. Zgodnie z art. 91 ust. 1 u.s.g., uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. O nieważności uchwały lub zarządzenia w całości lub w części orzeka organ nadzoru w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia doręczenia uchwały lub zarządzenia, w trybie określonym w art. 90. Zgodnie z art. 171 ust. 1 Konstytucji RP, działalność samorządu terytorialnego podlega nadzorowi z punktu widzenia legalności, natomiast zgodnie z art. 165 ust. 2 Konstytucji RP, samodzielność jednostek samorządu terytorialnego podlega ochronie sądowej. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej nie poparto powyższego zarzutu stosowną argumentacją lecz odniesiono się jedynie do kwestii związanych z zaświadczeniem lekarskim. Wobec powyższego należy wskazać jedynie, że w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego podniesiony wyżej zarzut jest bezzasadny bowiem wskazany wyżej przepis ustawy o samorządzie gminnym oraz przepis art. 171 ust. 1 Konstytucji RP to przepisy kompetencyjne przyznające wojewodzie – jako organowi nadzoru – możliwość stwierdzenia nieważności wydanej przez organ gminy uchwały lub zarządzenia. Organ nadzoru działał zatem zgodnie ze wskazanymi przepisami. Natomiast art. 165 ust. 2 Konstytucji RP ustanawia dla jednostek samorządu terytorialnego prawo do sądu, które w niniejszej sprawie zostało zrealizowane poprzez wniesienie skargi oraz skargi kasacyjnej. Nie doszło zatem do naruszenia ww. przepisu. Należy podkreślić, że nie jest rzeczą organu gminy, na tym etapie postępowania, ocena podjętych przez organ nadzoru czynności, bowiem ustawowym zadaniem organu nadzoru jest kontrola aktów normatywnych wydawanych przez organy gminy uwzględniając kryterium zgodności z prawem (art. 85 u.s.g.). Na obecnym etapie postępowania organ gminy, za pośrednictwem skargi kasacyjnej może jedynie wykazywać przesłanki, o których mowa w art. 174 p.p.s.a. Za chybiony należy uznać również drugi z zarzutów skargi kasacyjnej dotyczący naruszenia art. 91 ust. 1 u.s.g. w zw. z art. 36a ust. 5 i art. 36a ust. 2 u.s.o. Należy podkreślić, że skarżąca kasacyjnie nie wykazała aby organ nadzoru dokonał błędnej wykładni ww. przepisów lub, że przepisy te zostały niewłaściwie zastosowane ograniczając swoją argumentację jedynie do stwierdzenia, że brak było osoby odpowiedzialnej za realizację zadań oświatowo-wychowawczych w zespole szkół, a zespół szkół nie mógł funkcjonować bez dyrektora. Zatem skarżąca kasacyjnie odniosła się do stanu faktycznego, a nie do wykładni lub niewłaściwego zastosowania przepisów. Mając na uwadze powyższą argumentację należy wskazać, że Sąd orzekający w niniejszym składzie podziela w pełni stanowisko zaprezentowane przez Sąd pierwszej instancji. Prawidłowo bowiem wojewoda ocenił, że należy stwierdzić nieważność obu wydanych przez organ gminy zarządzeń ponieważ zarządzenie z dnia [...] lutego 2017 r. o powierzeniu innej osobie niż wyłoniona w konkursie pełnienia obowiązków dyrektora szkoły, było niejako następstwem zarządzenia z dnia [...] stycznia 2017 r. o unieważnieniu konkursu na dyrektora szkoły. Skoro, organ nadzoru stwierdził nieważność zarządzenia o unieważnieniu konkursu na dyrektora szkoły, to zmianie uległ stan faktyczny tzn. funkcja dyrektora szkoły została obsadzona kandydatem wyłonionym w drodze konkursu. To spowodowało, że przestała istnieć możliwość wydania przez organ gminy zarządzenia w sprawie powierzenia pełnienia obowiązków dyrektora szkoły. Na marginesie należy wskazać, że Naczelny Sąd Administracyjny nie jest uprawniony do przypisywania skarżącemu zarzutów związanych z przytoczonymi podstawami kasacyjnymi, ani też poszukiwania intencji autora skargi kasacyjnej, która byłaby najbardziej adekwatna do jego prawdopodobnego zamysłu. Nie jest rolą Naczelnego Sądu Administracyjnego korygowanie takich uchybień profesjonalnych pełnomocników. Z powyższych przyczyn Naczelny Sąd Administracyjny w oparciu o art. 184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną jako niemającą usprawiedliwionych podstaw. Sprawę rozpoznano na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 182 § 2 p.p.s.a., ponieważ strona skarżąca kasacyjnie zrzekła się rozprawy, natomiast druga strona postępowania nie zażądała jej przeprowadzenia.