IV SA/Wa 930/20

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Piotr Korzeniowski, Sędziowie sędzia WSA Małgorzata Małaszewska-Litwiniec (spr.), sędzia del. SO Aleksandra Westra, , po rozpoznaniu w dniu 17 listopada 2020 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi J. Z. i J. Z. na decyzję Wójta Gminy [...] z dnia [...] marca 2020 r., nr [...] w przedmiocie określenia wysokości zobowiązania za zmniejszenie naturalnej retencji terenowej na nieruchomości I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. zasądza od Gminy [...] na rzecz J. Z. i J. Z. solidarnie kwotę 400 ( czterysta) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. UZASADNIENIE Zaskarżoną do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie decyzją z [...] marca 2020 r. Wójt Gminy [...] nie uznał reklamacji złożonej [...] lutego 2020 r. przez J. i J. małż. Z. (dalej Skarżących) od informacji w sprawie ustalenia opłaty za zmniejszenie naturalnej retencji terenowej dla nieruchomości, dla której jest prowadzona jedna księga wieczysta, stanowiącej działki o nr ew. [...] (w danym czasie) i [...] (w danym czasie) obręb [...]. Zaskarżoną decyzją Wójt Gminy [...] ustalił za okres II – IV kwartał 2018 r. opłatę za zmniejszenie naturalnej retencji terenowej w wysokości 10.249,00 zł w związku z wykonywaniem na nieruchomości o powierzchni powyżej 3500 m² robót lub obiektów budowlanych trwale związanych z gruntem, mających wpływ na zmniejszenie naturalnej retencji terenowej przez wyłączenie więcej niż 70% powierzchni nieruchomości z powierzchni biologicznie czynnej na obszarach nieujętych w systemy kanalizacji otwartej lub zamkniętej. Wysokość opłaty ustalono jako iloczyn jednostkowej stawki opłaty (0,50 zł za 1 m² na rok - bez urządzeń do retencjonowania wody z powierzchni uszczelnionych trwale związanych z gruntem), wyrażonej w m² wielkości utraconej powierzchni biologicznie czynnej (27.331 m²) oraz czasu wyrażonego w latach. Organ wyjaśnił, że w wyznaczonym terminie Skarżący złożyli reklamację, wskazując wielkość utraconych powierzchni biologicznie czynnych według własnych pomiarów. Z uwagi na znaczną rozbieżność wielkości powierzchni wskazanych przez nich i ustalonych przez Organ, Strony wezwano do wyjaśnień i przedłożenia na ortofotomapie oznaczonych poszczególnych rodzajów powierzchni. Strony w wyznaczonym czasie przedłożyły żądane wyjaśnienia wraz z kolejnym oświadczeniem, nie uwzględniając jednak na przedłożonej mapie całej działki o nr ew. [...] i [...] obręb [...] (istniejących w 2018 r.). Na przedłożonej mapie przedstawiono bowiem wyłącznie utraconą powierzchnię biologicznie czynną działek o nr. ew. [...] i [...] obręb [...], które dopiero wraz z działką nr ew. [...] i [...] obręb [...] (których nie uwzględniono w pomiarach powierzchni utwardzonych), stanowiły całość działki nr ew. [...] i [...]. We wniesionej skardze zarzucono naruszenie: - art. 10 § 1 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie; - art. 77 § 1 i art. 77 § 4 k.p.a. poprzez brak wszechstronnego wyjaśnienia stanu faktycznego i nie zebranie całego materiału dowodowego w sprawie oraz nie wskazanie czy Organ oparł się na faktach znanych mu z urzędu, a jeżeli tak to nie zakomunikował ich Stronom; - naruszenie art. 81 a § 1 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie mimo, że występowały ku temu warunki; - art. 107 § 1 ust. 6 k.p.a. poprzez brak należytego uzasadnienia faktycznego zaskarżonej decyzji, co utrudnia jej kontrolę w postępowaniu sądowoadministracyjnym. Skarżący wskazali, że Organ powinien ustalić czy na danej nieruchomości - w tym przypadku działkach o dawnych numerach [...] i [...] z obrębu [...], wyłączono więcej niż 70 % powierzchni tej nieruchomości z powierzchni biologicznie czynnej, a jeżeli tak, to dokładnie jaką powierzchnię. Analiza stanu na 2018 r. (zgodnie z oświadczeniem Stron z [...].03.2020 r.) wskazuje, że wielkość utraconej powierzchni biologicznie czynnej wynosiła w 2018 r. 2,2250 ha, co stanowi 68,9%. W konsekwencji nie doszło do przekroczenia ustawowego limitu 70% i nie było podstaw do naliczenia tej opłaty. Skarżący zarzucili, że Organ stwierdził rozbieżności pomiędzy tym co wskazywali (odnośnie powierzchni zabudowanych, tj. nie będących powierzchnią biologicznie czynną) a ustaleniami Organu. Wójt Gminy [...] nie wskazał jednak co ustalił i w jaki sposób. Nie wiadomo czy te ustalenia były czynione przez Organ na podstawie danych z rejestru gruntów, danych dostępnych w zasobie geodezyjnym, czy też np. na podstawie własnych pomiarów. Niemniej jednak te "własne ustalenia" Organu musiały być mu znane z urzędu, wobec czego Organ, w myśl art. 77 § 4 k.p.a. winien stronę o tych faktach poinformować, czego organ nie uczynił nie dając stronie możliwości weryfikacji tych faktów. Zarzucono, że Organ nie dał Stronom możliwości zapoznania się z całym materiałem zgromadzonym w sprawie (art. 10 § 1 k.p.a.). Nie poinformowano ich bowiem o zabraniu materiału dowodowego w sprawie, celem wypowiedzenia się i zgłoszenia ewentualnych innych wniosków. W sprawie Organ nie mógł więc zastosować art. 81 k.p.a., tzn. uznać faktów za udowodnione, strona co do nich nie miała możliwości wypowiedzenia się. Skarżący wyjaśnili, że działki o dawnych numerach ew. [...] i [...] z obrębu [...] były zainwestowane w stopniu mniejszym, niż przyjął to Organ w zaskarżonej decyzji, który nawet nie wskazał jaka była powierzchnia całych działek (tej nieruchomości). Nie podał też jaka była powierzchnia, która zdaniem Organu nie była powierzchnią biologicznie czynną, a jakie są w tym zakresie twierdzenia Skarżących. Do decyzji nie dołączono również (w formie np. załącznika) mapy, na której by oznaczono działki oraz powierzchnię, która w ll-IV kwartale 2018 r. nie była biologicznie czynna. Załącznik graficzny do decyzji pozwalałby na pełną możliwość kontroli rozstrzygnięcia Organu. Już brak podania tej powierzchni, stanowi – zdaniem Skarżących - o naruszeniu art. 107 § 1 ust. 6 k.p.a. Z decyzji nie sposób bowiem wywieść, jaki był stan faktyczny, w którym zapadła zaskarżona decyzja. Organ nie ustalił zatem w sposób wyczerpujący stanu faktycznego oraz nie zebrał wszystkich możliwych i niezbędnych do rozstrzygnięcia sprawy dowodów (art. 77 § 1 k.p.a.). Skarżący wskazali, że w okresie II - IV kwartału 2018 r. działki o nr. ew. [...] i [...] z obrębu [...], wyglądała tak jak na załączonej przez nich mapie. Podano, że zmiana numeracji działek [...] i [...] nastąpiła na skutek ich podziału. Czynienie ustaleń po 2 latach może być utrudnione, ale Organ nie mógł wyliczać powierzchni biologicznie czynnej na podstawie aktualnego stanu. Ten w przeciągu dwóch lat mógł i uległ zmianie. Ustawodawca w razie występowania takich sytuacji nakazuje rozstrzyganie tych wątpliwości na korzyść strony (art. 81 a § 1 k.p.a.). W odpowiedzi na skargę Wójt Gminy [...] wniósł o jej oddalenie i podtrzymał stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej co oznacza, że Sąd w zakresie dokonywanej kontroli bada czy organ administracji orzekając w sprawie nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na jej wynik. Przy czym zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.; dalej p.p.s.a.), Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Wniesiona skarga została oparta na uzasadnionych podstawach. Na wstępie należy nadmienić, że Sąd rozpoznał tę sprawę na posiedzeniu niejawnym, zgodnie z zarządzeniem Przewodniczącej Wydziału IV o zmianie trybu rozpoznania sprawy na podstawie art. 15 zzs⁴ ust. 3 ustawy z 2.03.2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem , przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID – 19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2020 r., poz. 374). Materialnoprawną podstawę wydania zaskarżonej decyzji stanowią przepisy obowiązującej od 1 stycznia 2018 r. ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne – dalej p.w. Ustawą tą wprowadzono m. in. nowe regulacje związane z korzystaniem z wód i z usługami wodnymi. Korzystanie z usług wodnych wiąże się z obowiązkiem uiszczania opłat i stanowi jeden z instrumentów ekonomicznych służących gospodarowaniu wodami. Zgodnie z obowiązującą treścią art. 34 pkt 4 p.w., jako szczególne korzystanie z wód kwalifikowane jest wykonywanie na nieruchomości o powierzchni powyżej 3500 m² robót lub obiektów budowlanych trwale związanych z gruntem, mających wpływ na zmniejszenie naturalnej retencji terenowej przez wyłączenie więcej niż 70% powierzchni nieruchomości z powierzchni biologicznie czynnej na obszarach nieujętych w systemy kanalizacji otwartej lub zamkniętej. Stosownie do postanowień art. 269 ust. 1 pkt 1 p.w., opłatę za usługi wodne uiszcza się za zmniejszenie naturalnej retencji terenowej na skutek wykonywania na nieruchomości o powierzchni powyżej 3500 m² robót lub obiektów budowlanych trwale związanych z gruntem, mających wpływ na zmniejszenie tej retencji przez wyłączenie więcej niż 70% powierzchni nieruchomości z powierzchni biologicznie czynnej na obszarach nieujętych w systemy kanalizacji otwartej lub zamkniętej. Przesłankami skutkującymi powstaniem obowiązku poniesienia przedmiotowej opłaty są: - odpowiednia powierzchnia (powyżej 3500 m²) nieruchomości, a więc działek ujawnionych w jednej księdze wieczystej, - wykonywanie określonych działań na terenie tej nieruchomości, - w ich wyniku wyłączenia oznaczonej powierzchni tej nieruchomości z powierzchni biologicznie czynnej (więcej niż 70%), skutkujące zmniejszeniem naturalnej retencji terenowej, - zmniejszenie to ma dotyczyć obszarów nieujętych w systemy kanalizacji otwartej lub zamkniętej. Aby można było przyjąć, że zachodzą przesłanki do określenia wysokości zobowiązania z tego tytułu, wyjaśniony być musi prawidłowo stan faktyczny danej sprawy, z powołaniem źródeł, na podstawie których Organ dane ustalenia poczynił. W rozpatrywanej sprawie, w treści zaskarżonej decyzji nie zostały ujęte przytoczone konieczne informacje, pozwalające na zweryfikowanie prawidłowości przyjętych w decyzji danych, a przez to brak potwierdzenia istnienia podstawy do określenia wysokości tego zobowiązania. Trafne są wobec tego zarzuty skargi, że decyzja ta wymyka się kontroli sądowej. Zastosowana lakoniczność sformułowań nie pozwala na zweryfikowanie jej poprawności. Na marginesie jedynie podkreślenia wymaga, że próba uzupełnienia decyzji podjęta w odpowiedzi na skargę nie mogła konwalidować braków i ogólnikowości tej decyzji. Skarżący twierdzą, że określając to zobowiązanie przyjęto błędne dane, nieodpowiadające ówczesnej rzeczywistości w odniesieniu do zrealizowanej na tej nieruchomości zabudowy. Sugerują, że stan zainwestowania uległ obecnie zmianie. Nie podali jednak żadnych szczegółów. Bardzo ogólnikowa treść tej decyzji nie pozwala natomiast na dokonanie oceny w tym zakresie. Ortofotomapy znajdujące się w aktach sprawy są w większości nieopisane i nie wiadomo jakiego dotyczą okresu. Organ przyjął, że utracona powierzchnia biologiczne czynna, to ponad 70% pow. tej nieruchomości. Skarżący twierdzą zaś, że 69 % jej pow. Przy tak małej różnicy tych wartości, w sposób szczególnie wnikliwy Organ winien kwestię tę zbadać i wyjaśnić w swym rozstrzygnięciu. Tego jednak nie uczynił. W efekcie w zaskarżonej decyzji brak jest nawet jednoznacznego wskazania jaką łączną powierzchnię miały dawne działki o nr. ew. [...] oraz [...]. Można jedynie domyślać się, że jest to 3,2247 ha, bo taka informacja widnieje przy ortofotomapie znajdującej się w aktach sprawy. Przede wszystkim jednak brak jest informacji, jaka ich powierzchnia w 2018 r. została przez Skarżących wyłączona z powierzchni biologicznie czynnej, z podaniem źródeł tych ustaleń. W oparciu o dokumentację zgromadzoną w aktach sprawy nie można jednak przesądzić, że podstawy do określenia wysokości tego zobowiązania za II – IV kwartał 2018 r. nie istniały. Byłyby to bowiem ustalenia przedwczesne. Aby można było dokonać oceny w tym zakresie, Organ w swej decyzji nieuznającej reklamacji winien jednoznacznie wskazać łączną powierzchnię dawnych działek o nr. ew. [...] oraz [...], ujętych w jednej księdze wieczystej, a także jednoznacznie wskazać ich powierzchnię w 2018 r. (kwartały II – IV) zajętą przez roboty lub obiekty budowlane trwale związane z gruntem, mające wpływ na zmniejszenie naturalnej retencji terenowej przez wyłączenie z powierzchni nieruchomości z powierzchni biologicznie czynnej. Wójt Gminy [...] w odpowiedzi na skargę podał, że nie mógł przychylić się do żadnego z oświadczeń Stron, gdyż "wskazywany przez nie teren uszczelniony, zgodnie z przebiegiem granic ewidencyjnych, obejmował wyłącznie działkę nr ew. [...] (która wraz z działką [...] stanowiła istniejącą w 2018 r. działkę [...]) oraz działkę nr ew. [...] (która wraz z działką [...] stanowiła istniejącą w 2018 r. działkę [...]) obręb [...], na co bezsprzecznie wskazuje załącznik graficzny do oświadczenia z dnia [...] lutego 2020 r., przedłożonego w ramach odpowiedzi do wezwania jak i załącznik graficzny do korekty oświadczenia z dnia [...] marca 2020 r." Nie podał natomiast w swej decyzji, jaka powierzchnia wyłączenia odnosiła się do tych pominiętych działek. Nie wystarcza fakt zakwestionowania ustaleń podanych przez Strony, należy jeszcze wykazać prawidłowość ustaleń własnych Organu w tym zakresie. W tym kontekście zauważyć trzeba, że jedynie z Informacji nr [...], od której Skarżący wnieśli reklamację wynika, że wg Organu wyłączonych zostało 27.331 m². Skarżący wskazywali zaś na wyłączenie 22.250 m². W sytuacji powstałych rozbieżności, wskazać należało w odniesieniu do poszczególnych działek, które obecnie wchodzą w skład dawnych działek o nr. ew. [...] oraz [...], a mianowicie działki nr ew. [...], działki nr ew. [...], działki nr ew. [...], działki nr ew. [...], jakiej wielkości te wyłączenia wówczas nastąpiły, następnie należało wykazać, że – wbrew twierdzeniom Skarżących - miało miejsce wyłączenie ponad 70% powierzchni tej nieruchomości utworzonej z dawnych działek o nr. ew. [...] oraz [...] z powierzchni biologicznie czynnej, co skutkowało zmniejszeniem naturalnej retencji terenowej. Tylko w ten sposób można było udowodnić, że zachodziły podstawy do określenia zobowiązania za zmniejszenie naturalnej retencji terenowej tej nieruchomości i to w wysokości określonej w decyzji. W ocenie Sądu, należało zatem przedstawić i szczegółowo opisać w zaskarżonej decyzji określającej wysokość zobowiązania z tego tytułu materiał dowodowy (nawet, jeśli byłyby to fakty znane organowi z urzędu niewymagające dowodu), który byłby wystarczający, aby stanowić podstawę dokonanych ustaleń faktycznych, w zakresie wykazania powierzchni zmniejszenia naturalnej retencji. Wobec braku takich ustaleń należało stwierdzić, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem przepisów postępowania tj.: art. 7, art. 77 § 1, art. 80 oraz art. 107 § 3 k.p.a., w stopniu, który mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy, co musiało skutkować uchyleniem wydanej decyzji. Pozostałe zarzuty skargi nie zasługiwały natomiast na uwzględnienie. I tak, słusznie w odpowiedzi na skargę zauważył Wójt Gminy [...], że art. 81a § 2 pkt 2 k.p.a. stanowi, iż przepisu § 1 nie stosuje się, jeżeli przepisy odrębne wymagają od strony wykazania określonych faktów - jak przedłożenie stosownego oświadczenia, zgodnego ze stanem rzeczywistym. Jeśli zatem Organ wykaże, iż oświadczenie to nie jest prawdziwie, przepisu tego nie stosuje. Podobnie, w myśl art. 273a ustawy Prawo wodne - "w przypadku złożenia reklamacji, o której mowa w art. 273 ust. 1, przepisów art. 10 § 1 oraz art. 61 § 4 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego nie stosuje się". Artykuł 10 k.p.a. nie znajdował zatem zastosowania w tej sprawie. Aby ocenić zasadność zastosowania wskazanych przepisów p.w., należy więc zweryfikować prawidłowość poczynionych przez Organ ustaleń stanu faktycznego, które stanowiły podstawę zaskarżonego rozstrzygnięcia. Muszą być zatem sformułowane w taki sposób, aby się poddawały kontroli. Ma to zasadnicze znaczenie, determinuje bowiem możliwość ustalenia opłaty oraz jej wysokość. W tym stanie rzeczy, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a - orzekł jak w pkt. I. sentencji. Rozstrzygając o kosztach w punkcie II. sentencji - Sąd uwzględnił, że w myśl art. 200 p.p.s.a., w przypadku uwzględnienia skargi, Skarżącym należy się od Organu administracji publicznej, który wydał zaskarżony akt, zwrot kosztów postępowania, niezbędnych do celowego dochodzenia praw. Wobec tego w zw. z art. 205 § 1 cyt. ustawy, zasądzono koszty postępowania sądowego, na które składał się wpis od skargi (400 zł). Po uprawomocnieniu się niniejszego wyroku, ponownie rozpoznając sprawę Organ winien zastosować się do wskazań i oceny prawnej w nim zawartych.