I OSK 655/20

SENTENCJA Dnia 4 stycznia 2022 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Jolanta Rudnicka Sędziowie: sędzia NSA Iwona Bogucka sędzia del. WSA Arkadiusz Blewązka (spr.) po rozpoznaniu w dniu 4 stycznia 2022 roku na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Gminy B[...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 8 października 2019 r., sygn. akt II SA/Gl 865/19 w sprawie ze skargi Gminy B[...] na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Śląskiego z dnia 5 [...] r. nr NP[...] w przedmiocie zakazu organizowania objazdowych przedstawień cyrkowych z udziałem zwierząt oddala skargę kasacyjną. UZASADNIENIE Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach wyrokiem z dnia 8 października 2019 r., II SA/Gl 865/19 oddalił skargę Gminy B[...] na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Śląskiego z dnia 5 [...] r. nr NP[...], w przedmiocie zakazu organizowania objazdowych przedstawień cyrkowych z udziałem zwierząt. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiodła Gmina B[...], zaskarżając wyrok w całości i zarzucając naruszenie prawa materialnego, tj.: 1. art. 20, art. 22, art. 31 ust. 3 i art. 32 Konstytucji RP przez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie polegające na błędnym przyjęciu, iż zarządzenie nr 7/13 (winno być: "7/19") Prezydenta B[...] reguluje sytuację prawną przedsiębiorców cyrkowych, a zatem podmiotów pozostających poza strukturą organizacyjną Gminy, ograniczając tym przedsiębiorcom wolność działalności gospodarczej oraz naruszając zasady równego traktowania przez władze publiczne, jak również naruszając zasady demokratycznego państwa prawa, podczas gdy prawidłowe zastosowanie ww. norm winno skutkować przyjęciem, iż przedmiotowe zarządzenie, jako akt o wewnętrznym charakterze, skierowanym do naczelników wydziałów, kierowników biur Urzędu Miejskiego i dyrektorów miejskich jednostek organizacyjnych, nie rozstrzyga o prawach podmiotów zewnętrznych; 2. art. 7 ust. 1, art. 30 ust. 2 pkt 3, art. 33 ust. 5 ustawy o samorządzie gminnym (Dz.U.2018.994 ze zm.), dalej jako "u.s.g.", oraz art. 23 ust. 1 i art. 25 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami (Dz.U.2018.2204 ze zm.), dalej jako "u.g.n.", przez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, polegające na błędnym przyjęciu, iż zarządzenie "nr 7/13" (winno być: "7/19") Prezydenta B[...] wydane zostało bez podstawy prawnej, podczas gdy prawidłowe zastosowanie ww. norm winno skutkować przyjęciem, że organ wykonawczy Gminy wydając ww. zarządzenie działał na podstawie i w granicach prawa. Mając na uwadze powyższe zarzuty wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku i rozstrzygniecie sprawy co do istoty, zaś z daleko posuniętej ostrożności, w razie braku podstaw do rozpoznania skargi, o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej powyższe zarzuty szerzej umotywowano. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna okazała się niezasadna. Postępowanie kasacyjne oparte jest na zasadzie związania Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej i podstawami zaskarżenia wskazanymi w tej skardze. Jedynie w przypadku, gdyby zachodziły przesłanki, powodujące nieważność postępowania sądowoadministracyjnego, określone w art. 183 § 2 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny mógłby podjąć działania z urzędu, niezależnie od zarzutów wskazanych w skardze kasacyjnej. W niniejszej sprawie nie stwierdzono takich przesłanek. Analizę zarzutów skargi kasacyjnej wypada poprzedzić ogólną uwagą wskazującą, iż ocena legalności zarządzeń organów wykonawczych gminy zawierających zobowiązanie – skierowane wobec naczelników wydziałów i kierowników biur oraz dyrektorów miejskich jednostek organizacyjnych dysponujących nieruchomościami stanowiącymi mienie komunalne i zawierających umowy dzierżawy, najmu lub inne dające prawo do dysponowania nieruchomością – do nieudostępniania tego rodzaju mienia na cele związane z organizowaniem i przeprowadzaniem objazdowych przedstawień cyrkowych z udziałem zwierząt oraz zakazujące dystrybucji biletów na tego rodzaju wydarzenia i ich promocji w placówkach jednostki samorządu terytorialnego, była już dokonywana w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego (vide: wyrok NSA z dnia 23 stycznia 2019 r., I OSK 588/17; wyrok NSA z dnia 21 czerwca 2018 r., I OSK 130/18; wyrok NSA z dnia 17 maja 2017 r., I OSK 2937/16, www.orzeczenia.nsa.gov.pl ). Kanwę do powyższej oceny stanowiły zarządzenia organów wykonawczych gminy o bardzo daleko posuniętej zbieżności zakazów i zobowiązań, do tych zastosowanych w zarządzeniu Prezydenta Bytomia nr 7/19 z dnia 3 stycznia 2019 r. Pozwala to w okolicznościach niniejszej sprawy podzielić poglądy prawne wyrażone przez Naczelny Sąd Administracyjny w powyższych rozstrzygnięciach. Przechodząc do oceny zarzutów kasacyjnych wypada dostrzec, iż przyjęcie przez organ samorządu terytorialnego w drodze aktu prawnego, że określona grupa podmiotów, których działalność nie jest zabroniona przez prawo, nie może w ogóle ubiegać się o możliwość korzystania z mienia komunalnego, narusza wynikającą z Konstytucji RP zasadę swobody działalności gospodarczej, w sytuacji gdy zasada ta może być ograniczona wyłącznie w drodze ustawy i tylko ze względu na ważny interes publiczny (art. 22 Konstytucji RP). Narusza także, mającą swe źródło w art. 31 ust. 3 Konstytucji RP zasadę, iż ograniczenia w zakresie korzystania z konstytucyjnych praw i wolności mogą być ustanawiane tylko w ustawie i tylko gdy są konieczne w demokratycznym państwie dla jego bezpieczeństwa lub porządku publicznego bądź ochrony środowiska, zdrowia i moralności publicznej albo praw innych osób. Przede wszystkim narusza jednak, fundamentalną dla demokratycznego państwa prawa, zasadę równego traktowania przez władze publiczne (art. 32 ust 2 Konstytucji RP). Kwestie te trafnie zostały dostrzeżone w rozstrzygnięciu nadzorczym i w motywach zaskarżonego wyroku. Nie może bowiem ulegać wątpliwości, iż kwestionowane zarządzenie Prezydenta B[...] istotnie różnicuje sytuację prawną wyraźnie zakreślonej grupy podmiotów, względem innych podmiotów, wykluczając ową grupę z możliwości udostępnienia jej – na cele, które nie są zabronione przez prawo – nieruchomości stanowiących mienie komunalne. Przy czym wyraźne postanowienia ocenianego zarządzenia nie pozostawiają wątpliwości, iż wolą organu wykonawczego Gminy B[...] było zobowiązanie i zakazanie określonego postępowania podległym kierownikom miejskich jednostek organizacyjnych. Jakkolwiek nie ulega wątpliwości, do kogo zarządzenie to zostało formalnie skierowane, to jednak nie może ujść z pola widzenia, iż zarządzenie to wywołuje bezpośrednio skutki także poza sferą wewnątrzadministracyjną. Użycie w tekście zakwestionowanego zarządzenia słów: "Zobowiązuje się" (§ 1 ust. 1) i "Zakazuje się" (§ 1 ust. 1), jednoznacznie wskazuje na imperatywny charakter zarządzenia. Stąd podnoszenie w skardze kasacyjnej argumentacji o niewiążącej mocy tegoż zarządzenia i braku jego wpływu na sytuację prawną przedsiębiorców cyrkowych, uznać należy za oderwane od okoliczności badanej sprawy, w szczególności abstrahujące od treści przedmiotowego zarządzenia Prezydenta Bytomia i skutków jego obowiązywania w porządku prawnym. Wbrew autorowi kasacji, nie jest w badanej sprawie podważane generalne uprawnienie organu jednostki samorządu terytorialnego do wywierania wpływu na sytuację prawną podmiotów znajdujących się poza strukturą administracji publicznej. Wpływ ten winien jednak mieć miejsce wyłącznie na podstawie i w granicach prawa (art. 7 Konstytucji RP), a nadto gdy nie prowadzi do dyskryminacji uczestników obrotu gospodarczego wykorzystujących w prowadzonej działalności mienie publiczne. Przy ocenie, czy doszło do naruszenia zasady równości wyrażonej w art. 32 Konstytucji RP Trybunał Konstytucyjny zaleca stosowanie testu równości, który wymaga po pierwsze ustalenia, czy można wskazać wspólną cechę istotną określonych podmiotów; po drugie stwierdzenia, czy prawodawca zróżnicował prawa lub obowiązki podmiotów znajdujących się w takiej samej lub podobnej sytuacji prawnie relewantnej; po trzecie odpowiedzi na pytanie, czy wprowadzone przez prawodawcę odstępstwa można uznać za konstytucyjnie dozwolone, a zatem czy mają one charakter relewantny, a więc czy są racjonalnie uzasadnione i pozostają w bezpośrednim związku z treścią i celem przepisów, w których zawarta jest kontrolowana norma (wymóg relewantności), czy odpowiadają wymogom wynikającym z zasady proporcjonalności, a więc czy waga interesu, któremu ma służyć różnicowanie sytuacji adresatów norm pozostaje w odpowiedniej proporcji do wagi interesów, które zostaną naruszone w wyniku nierównego potraktowania podmiotów podobnych (wymóg proporcjonalności) i wreszcie, czy pozostają w związku z innymi zasadami konstytucyjnymi i chronionymi przez nie wartościami, uzasadniającymi odmienne traktowanie podmiotów podobnych (wymóg adekwatności aksjologicznej) (vide: wyrok TK z dnia 18 marca 2014 r., SK 53/12 OTK-A 2014/3/32). Przeprowadzenie powyższego testu równości w warunkach niniejszej sprawy nie pozwala potwierdzić spełnienia któregokolwiek z ww. wymogów. Jeżeli zatem dyskryminacja, o której mowa w art. 32 ust. 2 Konstytucji RP, oznacza nienadające się do akceptacji tworzenie różnych norm prawnych dla podmiotów prawa, które powinny być zaliczone do tej samej klasy (kategorii), albo nierówne traktowanie podobnych podmiotów prawa w indywidualnych przypadkach, gdy zróżnicowanie nie znajduje podstaw w normach prawnych (vide: wyrok TK z dnia 15 lipca 2010 r., K 63/07), to dokonane w zarządzeniu Prezydenta B[...] wyróżnienie i odmienne potraktowanie podmiotów organizujących objazdowe przedstawienia cyrkowe z udziałem zwierząt, nosi cechy dyskryminacji. Nie można zatem potwierdzić trafności stanowiska autora kasacji, iż zarządzenie Prezydenta B[...] nr 7/19 nie rozstrzyga o prawach podmiotów zewnętrznych i nie wpływa na sytuację prawną podmiotów organizujących objazdowe przedstawienia cyrkowe z udziałem zwierząt. Nie jest zatem to akt kierownictwa wewnętrznego i choć formalnie zarządzenie to skierowane zostało do aparatu jednostki samorządu terytorialnego, to jednak jest to zabieg tylko pozornie ograniczający zasięg oddziaływania zarządzenia. W zakresie skutków prawnych przedmiotowe zarządzenie oddziałuje na sytuację prawną podmiotów znajdujących się na zewnątrz administracji, ograniczając określonym podmiotom dostęp do mienia publicznego, w sytuacji gdy ustawodawca nie wiąże z działalnością tych podmiotów możliwości wykluczenia w korzystaniu z mienia publicznego, które ze swojej istoty ma służyć wszystkim. Brak jest zatem usprawiedliwionych podstaw aby twierdzić, że zaskarżony wyrok narusza wskazane w skardze kasacyjnej przepisy art. 20, art. 22, art. 31 ust. 3 i art. 32 Konstytucji RP przez ich błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie. Jak już była o tym mowa, zgodnie z konstytucyjną zasadą praworządności, organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa (art. 7 Konstytucji RP). Autor kasacji kontestując stanowisko Sądu I instancji o braku podstawy prawnej do wydania przez Prezydenta B[...] zarządzenia nr 7/19, wskazał jako naruszone art. 7 ust. 1, art. 30 ust. 2 pkt 3, art. 33 ust. 5 u.s.g., oraz art. 23 ust. 1 i art. 25 ust. 1 u.s.g. Analiza motywów skargi kasacyjnej nie wskazuje aby zarzut ten doczekał się uzasadnienia. Należy także dostrzec, iż zarzut ten obejmuje kilka przepisów we wzajemnym powiązaniu. Obowiązek wskazania naruszonych przepisów oraz uzasadnienia zarzutów nakłada na sporządzającego skargę kasacyjną określony reżim związany z konstrukcją skargi kasacyjnej i budową zarzutów. Obowiązek wskazania naruszonych przepisów oczywiście nie wyłącza możliwości objęcia jednym zarzutem kilku przepisów, takie wyliczenie musi jednak być połączone z wykazaniem, że wymienione przepisy tworzą pewną normę zachowania, której naruszenie jest zarzucane. Rozróżnienie między przepisem i normą prawną każe uznać taką praktykę za dopuszczalną, ale wymienione przepisy muszą pozostawać ze sobą w związku normatywnym, a jego wykazanie obciąża sporządzającego skargę kasacyjną, który powinien przedstawić treść naruszonej normy, czyli wskazać, jaka reguła zachowania ustanowiona tymi przepisami została naruszona zaskarżonym wyrokiem. Nie ulega przy tym wątpliwości, iż Naczelny Sąd Administracyjny nie może samodzielnie budować takiego zarzutu, a taki byłby skutek ustalania przez ten Sąd we własnym zakresie treści normy prawnej objętej zarzutem. Skoro zatem zarzut naruszenia art. 7 ust. 1, art. 30 ust. 2 pkt 3, art. 33 ust. 5 u.s.g., oraz art. 23 ust. 1 i art. 25 ust. 1 u.s.g. nie doczekał się jakiegokolwiek wyjaśnienia, to wypada uznać, iż w powyższej regulacji autor kasacji upatruje podstawy prawnej do wydania przez Prezydenta B[...] zarządzenia nr 7/19. Z tak rozumianym zarzutem nie można się zgodzić. Przepis art. 7 ust. 1 u.g.n. egzemplifikuje zadania własne gminy, art. 30 ust. 2 pkt 3 u.s.g. stanowi ogólną podstawę kompetencji organu wykonawczego gminy w zakresie gospodarowania mieniem komunalnym, zaś art. 33 ust. 5 u.s.g. wskazuje, iż kierownik urzędu wykonuje uprawnienia zwierzchnika służbowego w stosunku do pracowników urzędu oraz kierowników gminnych jednostek organizacyjnych. Powyższe nie identyfikuje podstawy prawnej do wydania zarządzenia nr 7/19. Z kolei art. 23 ust. 1 i art. 25 ust. 1 u.g.n. wskazują wyłącznie podmioty gospodarujące odpowiednio: zasobem nieruchomości Skarbu Państwa i gminnym zasobem komunalnym. Regulacje te także nie mogą być postrzegane jako podstawa prawna powyższego zarządzenia. Problemem prawnym badanej sprawy nie jest bowiem to, czy organ gminy ma w ogóle kompetencje do gospodarowania mieniem, ale to w jaki sposób owe kompetencje wykonuje i co stanowi podstawę dla przyjętych przez ten organ indywidualnych rozwiązań prawnych w ramach gospodarowania owym mieniem. Powyższe regulacje nie stanowią zatem podstawy prawnej kompetencji organu administracji w zakresie uregulowania sytuacji prawnej podmiotów organizujących objazdowe przedstawienia cyrkowe z udziałem zwierząt. W konsekwencji bezzasadny jest zarzut kasacyjny naruszenia art. 7 ust. 1, art. 30 ust. 2 pkt 3, art. 33 ust. 5 u.s.g. i art. 23 ust. 1 i art. 25 ust. 1 u.g.n. Tym samym uznać należało, że skarga kasacyjna, jako pozbawiona usprawiedliwionych podstaw, podlegała oddaleniu na podstawie art. 184 p.p.s.a. Skargę kasacyjną rozpoznano na posiedzeniu niejawnym stosownie do art. 182 § 2 p.p.s.a., gdyż strona skarżąca zrzekła się rozprawy, a strona przeciwna nie zażądała jej przeprowadzenia. Uzasadnienie wyroku sporządzono stosownie do art. 193 zdanie 2 p.p.s.a. z uwagi na oddalenie skargi kasacyjnej. W takiej sytuacji przepis ten wyłącza odpowiednie stosowanie do postępowania przed Naczelnym Sądem Administracyjnym wymogów dotyczących koniecznych elementów uzasadnienia wyroku, które przewidziano w art. 141 § 4 w związku z art. 193 zdanie 1 p.p.s.a., zawężając je do oceny zarzutów skargi kasacyjnej.