VII SA/Wa 1860/20

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Grzegorz Rudniki, , po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 15 grudnia 2020 r. sprawy ze sprzeciwu J.D. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] września 2020 r. nr [...] w przedmiocie uchylenia zaskarżonej decyzji i przekazania organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia sprawy dotyczącej nakazu rozbiórki oddala sprzeciw UZASADNIENIE Uzasadnienie. Zaskarżoną decyzją z [...] września 2020r., Nr [...][...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej: "[...] WINB"), na podstawie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (dalej: "k.p.a.") oraz na podstawie art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane {dalej: "Pr. bud.") po rozpatrzeniu odwołania E. i A. K., reprezentowanych przez adw. M. M., od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w L. (dalej: "PINB") Nr [...] z [...] lipca 2020 r. nakazującej im rozbiórkę lokalu usługowego - uchylił zaskarżoną decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Uzasadniając decyzje [...] WINB wyjaśnił, że [...] listopada 2019 r. do PINB wpłynęło zawiadomienie J. D., reprezentowanej przez adw. K. K., o samowoli budowlanej polegającej na zabudowaniu terenu wjazdu na posesję przy ul. P.w L.. W związku z powyższym PINB pismem z [...] listopada 2019 r. poinformował o zamiarze przeprowadzenia kontroli w sprawie. W toku kontroli [...] grudnia 2019 r. E. i A. K. oświadczyli, że: "zabudowa powstała w 1992r. ponieważ w listopadzie tegoż roku była prowadzona działalność gospodarcza. Stosowna dokumentacja odnośnie powstania tego lokalu zostanie dostarczona do [...] stycznia 1020r. Z dokumentów przedstawionych przez P. J. D. wynika, że w miejscu zabudowy była brama. Przez co nadużywana jest wg. Pani J. D. i A.M. służebność". Pismem z [...] stycznia 2020r. PINB poinformował strony postępowania o uprawnieniach przysługujących im na podstawie art. 10 § 1 k.p.a., a [...] lutego 2020 r. zwrócił się do Urzędu Miasta L. o przesłanie informacji dotyczącej miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta L. dla terenu obejmującego działkę nr ew. [...] (poprzedni nr ew. [...]) obręb ew. [...], obowiązującego w dacie budowy spornego obiektu tj., w 1992r. oraz dokumentacji dotyczącej budowy i użytkowania obiektów znajdujących się na działce nr ew. [...],[...] i [...] (poprzedni nr ew. [...] i [...]) obręb ew. [...] w L.. [...] kwietnia 2020 r. do PINB wpłynęło pismo Prezydenta Miasta L. z [...] marca 2020 r. informujące, że w dacie budowy ww. obiektu teren działki nr ew. [...] obręb ew. [...] objęty był planem szczegółowym zagospodarowania przestrzennego "[...]" L., zatwierdzonym uchwałą Rady Miejskiej w L. Nr [...] z [...] kwietnia 1991r. oraz aneksem uchwalonym uchwałą Rady Miejskiej w L. Nr [...] z [...] grudnia 1991r. Według planu działka znajduje się na terenie oznaczonym na rysunku planu symbolem UC, MN, oznaczającym usługi centrotwórcze oraz zabudowę mieszkaniową. [...] maja 2020r. organ powiatowy poinformował o wszczęciu z urzędu postępowania w sprawie samowolnej zabudowy wjazdu na posesję położoną przy ul. P. w L.. Następnie, decyzją Nr [...] z [...] lipca 2020 r. PINB nakazał E. i A. K. rozbiórkę lokalu usługowego wykonanego w miejscu wjazdu na teren działki nr ew. [...] przy ul. P.w L.. Odwołanie od powyższego rozstrzygnięcia z zachowaniem ustawowego terminu wnieśli E. i A. K., reprezentowani przez ad w. M. M., [...] WINB wyjaśnił kompetencje organu odwoławczego i stwierdził, że decyzja PINB wydana została co najmniej przedwcześnie, bowiem nie zostały zbadane wszystkie okoliczności powyższej sprawy, których ustalenie jest niezbędne dla prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy w przedmiocie spornego obiektu budowlanego w świetle przepisów Prawa budowlanego z 1974 r. Wprawdzie zaskarżona decyzja poprawnie oparta została na przepisach ustawy Prawo budowlane z 1974 r., ale zgodnie z dyspozycją art. 103 ust. 1 i 2 Prawa budowalnego z dnia 7 lipca 1994 r. do spraw wszczętych przed dniem wejścia w życie ustawy, a niezakończonych decyzją ostateczną, stosuje się przepisy ustawy, z zastrzeżeniem ust. 2. Przepisu art. 48 nie stosuje się do obiektów, których budowa została zakończona przed dniem wejścia w życie ustawy lub w stosunku do których przed tym dniem zostało wszczęte postępowanie administracyjne. Do takich obiektów stosuje się przepisy dotychczasowe. Cytowane uregulowanie wskazuje zatem kiedy organ nadzoru budowlanego, w celu likwidacji samowoli budowalnej, władny jest skorzystać z przepisów ustawy z 1974 r. - Prawo budowlane. Do protokołu kontroli z [...] grudnia 2019 r. E. i A. K. oświadczyli, że przedmiotowa zabudowa powstała w 1992 r. Do akt organu powiatowego dołączono również oświadczenia E. i M. C., H. S. oraz B. K. z [...] grudnia 2019 r. na okoliczność powstania przedmiotowego lokalu użytkowego w bramie wjazdowej w 1992r. Oświadczenia zostały złożone z podpisami notarialnie poświadczonymi. Z uwagi na datę powstania spornej zabudowy, zasadnie w sprawie zastosowano przepisy Prawa budowlanego z 1974 r. Daty powstania przedmiotowej zabudowy nie kwestionuje żadna ze stron postępowania. W ramach procedury legalizacyjnej, prowadzonej w oparciu o ustawę Prawo budowlane z 1974 r., obowiązkiem organu jest przeanalizowanie sprawy pod kątem przesłanek wynikających z art. 37 w/w ustawy, zgodnie z którym obiekty budowlane lub ich części, będące w budowie lub wybudowane niezgodnie z przepisami obowiązującymi w okresie ich budowy, podlegają przymusowej rozbiórce albo przejęciu na własność Państwa bez odszkodowania i w stanie wolnym od obciążeń, gdy terenowy organ administracji państwowej stopnia powiatowego stwierdzi, że obiekt budowlany lub jego część: 1) ·znajduje się na terenie, który zgodnie z przepisami o planowaniu przestrzennym nie jest przeznaczony pod zabudowę albo przeznaczony jest pod innego rodzaju zabudowę, lub 2) ·powoduje bądź w razie wybudowania spowodowałby niebezpieczeństwo dla ludzi lub mienia albo niedopuszczalne pogorszenie warunków zdrowotnych lub użytkowych dla otoczenia. Organ prowadząc postępowanie w sprawie samowolnych robót budowlanych powinien w pierwszym rzędzie dokonać oceny czy nie zachodzą przesłanki wynikające z art. 37 ustawy z dnia 24 października 1974 r. - Prawo budowlane, obligujące go do wydania nakazu rozbiórki, a następie dopiero po wykluczeniu tychże przesłanek organ nadzoru budowlanego powinien zbadać czy istnieją podstawy do wydania decyzji mającej swoją podstawę w art. 40 tej ustawy, zgodnie z którym organ powinien nałożyć obowiązek dokonania zmian lub przeróbek mających na celu doprowadzenie inwestycji do zgodności jej stanu z obowiązującym prawem. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ powiatowy wskazał, że: "W przedmiotowej sprawie dojazd do działki zabudowany został lokalem usługowym co narusza warunki techniczne obowiązujące w dacie jego budowy. Zgodnie bowiem z § 30 Rozporządzenia Ministra administracji, gospodarki terenowej i ochrony środowiska z dnia 3 lipca 1980r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki (...) do budynków mieszkalnych powinny prowadzić: dojazdy lub dojścia dla -pieszych, zaprojektowane w sposób umożliwiający awaryjny dojazd pojazdów uprzywilejowanych o ciężarze całkowitym do 2,5 tony. Rozpatrując przedmiotową sprawę stwierdzono, że zachodzą przesłanki do zastosowania art. 37 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo budowlane z 1974r. Zgodnie z art. 37 ust. 1 pkt 1 obiekty budowlane lub ich części, będące w budowie lub wybudowane niezgodnie z przepisami obowiązującymi w okresie ich budowy podlegają przymusowej rozbiórce albo przejęciu na własność Państwa bez odszkodowania i w stanie wolnym od obciążeń, gdy terenowy organ administracji państwowej stwierdzi, że dany obiekt lub jego część znajduje się na terenie, który zgodnie z przepisami o planowaniu przestrzennym nie jest przeznaczony pod zabudowę albo przeznaczony jest pod innego rodzaju zabudowę." W podstawie prawnej rozstrzygnięcia PINB wskazano, że zostało ono wydane na podstawie art. 37 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane z 1974 r. Z kolei, w treści uzasadnienia badanej decyzji wskazano jednak na ziszczenie się przesłanki uregulowanej w art. 37 ust. 1 pkt 1 tej ustawy. W ocenie [...] WINB, PINB w toku prowadzonego postępowania nie przeprowadził analizy przesłanek wskazanych w art. 37 Pr. bud. z 1974 r. Niedopuszczalne jest zaś nakazanie rozbiórki obiektu budowlanego bez uprzedniego zweryfikowania jego zgodności z planem zagospodarowania przestrzennego i przeanalizowania pod kątem powodowania przez obiekt niebezpieczeństwa dla ludzi lub mienia albo niedopuszczalnego pogorszenia warunków zdrowotnych lub użytkowych dla otoczenia. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organu powiatowego nie odniesiono się do przesłanek uregulowanych w ww. przepisie. Jakkolwiek PINB ustalił, że w dacie budowy spornego lokalu usługowego w 1992 r. teren działki nr ew. [...] z obrębu ew. [...] objęty był planem szczegółowym zagospodarowania przestrzennego "[...]" L., to nie dokonał żadnej analizy treści tego planu. Ponadto, nie ustalił czy aktualnie na ww. terenie obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego. Skutki samowoli budowlanej na gruncie art. 37 ust. 1 pkt 1 Pr. bud. z 1974 r. oceniać należy w świetle przepisów o planowaniu przestrzennym, obowiązujących w dacie wydawania decyzji, z uwzględnieniem przeznaczenia terenu, na którym powstał obiekt budowlany, od daty jego budowy. Odnosząc się do przesłanki uregulowanej w art. 37 ust. 1 pkt 2 Pr. bud. z 1974 r. [...] WINB wyjaśnił, że w stosunku do przesłanki niedopuszczalnego pogorszenia warunków użytkowych dla otoczenia, NSA w wyroku z 21 czerwca 2006r., sygn. akt II OSK 911/05, wyraził pogląd, zgodnie z którym: "Przesłanka pogorszenia warunków użytkowych dla otoczenia, o której mowa w art. 37 ust. 1 pkt. 2 Prawa budowlanego w 1974 r. będzie spełniona wówczas, gdy samowolnie wzniesiony obiekt budowlany zlokalizowany został w sposób uniemożliwiający lub istotnie ograniczający możliwość zabudowy sąsiedniej nieruchomości. Organ administracji publicznej orzekający w sprawie nakazu rozbiórki na tej podstawie musi zbadać i wykazać, czy zabudowa sąsiedniej działki stała się rzeczywiście niemożliwa lub czy nastąpiło znaczne jej ograniczenie." Zdaniem [...] WINB, w treści uzasadnienia decyzji PINB również brak oceny tej przesłanki. Przesłanki uregulowane w art. 37 ust. 1 pkt 2 Pr. bud. z 1974 r. nie odnoszą się wyłącznie do zgodności z warunkami techniczno-budowlanymi. Stąd też niezgodność obiektu z przepisami techniczno- budowlanymi może stanowić podstawę do wydania nakazu rozbiórki na podstawie tego przepisu, ale jedynie w przypadku, gdy organ powiatowy ustali, że dalsze akceptowanie funkcjonowania samowolnie wybudowanego obiektu naruszającego ww. przepisy powoduje niedopuszczalne pogorszenie warunków zdrowotnych lub użytkowych dla otoczenia, mogłoby spowodować groźbę dla życia lub zdrowia przebywających w pobliżu osób lub realne niebezpieczeństwo powstania szkody w mieniu. Samo naruszenie warunków dotyczących sytuowania budynków nie może być utożsamiane z niedopuszczalnym pogorszeniem warunków zdrowotnych lub użytkowych dla otoczenia, które automatycznie skutkuje rozbiórką. W tym zakresie organ przywołał szereg wyroków sądów administracyjnych. W postępowaniu przed PINB nie wykazano przesłanki powodowania niebezpieczeństwa dla ludzi lub mienia i niedopuszczalnego pogorszenia warunków zdrowotnych lub użytkowych dla otoczenia, czy też naruszenia przepisów planistycznych, a więc przesłanek z art. 37 Pr. bud. z 1974 r., rodzących po stronie organu nadzoru budowlanego obowiązek wydania nakazu rozbiórki przedmiotowej zabudowy wjazdu na teren nieruchomości przy ul. P. w L.. [...] WINB wskazał tez, że przy ponownym rozpoznaniu sprawy powiatowy organ nadzoru budowlanego zobowiązany będzie przeprowadzić postępowanie administracyjne z poszanowaniem jego zasad, w szczególności zadbać o należyte wyjaśnienie sprawy, tak, aby poczynione ustalenia w oparciu o prawidłowo zgromadzony materiał dowodowy sprawy, pozwoliły na właściwe zastosowanie przepisów prawa materialnego i analizę pod kątem art. 37 ust. 1 w/w ustawy. Organ odwoławczy wyjaśnił ponadto, że protokolarne ustalenia poczynione przez PINB [...] grudnia 2019 r. nie są wystarczające. Z akt sprawy nie wynika, jakie są parametry przedmiotowego lokalu usługowego, sposób jego dobudowania do budynku mieszkalnego usytuowanego przy ul. P. w L. oraz czy jest on na tyle samodzielny, że jego rozbiórka nie zagrozi konstrukcji budynku mieszkalnego jednorodzinnego położonego przy ul. P. w L.. Z akt organu powiatowego nie wynika również, na podstawie jakich okoliczności ustalono, że J. D. przysługuje przymiot strony postępowania. Do akt organu powiatowego dołączono bowiem jedynie wypis z wykazu działek Starostwa Powiatowego w L. dla działki nr ew. [...] z obrębu ew. [...], której właścicielami są E. i A. K.. W ocenie [...] WINB, akta sprawy organu powiatowego, w toku ponownego rozpatrywania sprawy, powinny zostać uzupełnione w powyższym zakresie. Zdaniem [...] WINB, postępowanie zostało przeprowadzone z naruszeniem przepisów procesowych, tj. art. 7, art. 77, art. 80 oraz art. 107 § 3 k.p.a. w stopniu uniemożliwiającym podjęcie rozstrzygnięcia załatwiającego sprawę co do jej istoty. Zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem art. 107 § 3 k.p.a., ponieważ organ I instancji nie zawarł w jej uzasadnieniu wszystkich wymaganych ustawą elementów. Prawidłowe uzasadnienie decyzji ma nie tylko znaczenie prawne, ale i wychowawcze, bowiem pogłębia zaufanie uczestników postępowania do organów administracyjnych. Motywy decyzji powinny odzwierciedlać rację decyzyjną i wyjaśnić tok rozumowań prowadzących do zastosowania konkretnego przepisu prawa materialnego do rzeczywistej sytuacji faktycznej. Motywy decyzji powinny być tak ujęte, aby strona mogła zrozumieć i w miarę możliwości zaakceptować zasadność przesłanek faktycznych i prawnych, którymi kierował się organ przy załatwieniu sprawy. PINB ograniczył się jedynie do opisu stanu faktycznego oraz wskazania krótkiego stanowiska o niezgodności przedmiotowego lokalu usługowego z § 30 Rozporządzenia Ministra Administracji, Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z 3 lipca 1980 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki - nie uzasadniając, w jaki sposób naruszenie ww. przepisu powoduje niebezpieczeństwo dla ludzi lub mienia albo niedopuszczalne pogorszenie warunków zdrowotnych lub użytkowych dla otoczenia lub naruszenie warunków planistycznych. W odwołaniu z [...] lipca 2020 r. wskazano, że "budynek mieszkalny usytuowany na działce o numerze [...] ma zapewnione dojazdy lub dojścia dla pieszych, zaprojektowane w sposób umożliwiający awaryjny dojazd pojazdów uprzywilejowanych o ciężarze całkowitym do 2,5 tony (...). Ponadto zgodne z ugodą sądową z dnia [...] lipca 2015r. zawartą przed Sądem Rejonowym w L. w sprawie o sygn. akt: [...] wraz z postanowieniem z dnia [...] lipca 2015r. o umorzeniu postępowania została ustanowiona służebność przejazdu i przechodu dla działki władnącej [...] przez działkę obciążoną [...] o szerokości tej służebności 3,4m na całej długości działki [...] (...)." Organ powiatowy nie zweryfikował powyższej kwestii. Wobec faktu, że postępowanie zostało przeprowadzone z naruszeniem przepisów procedury administracyjnej, a rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w zakresie mającym istotny wpływ na jej wynik, organ odwoławczy w mysi art. 138 § 2 k.p.a. przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Przemawia za tym konieczność zapewnienia stronom postępowania możliwości instancyjnej kontroli w przedmiocie zebranego materiału dowodowego i jego kwalifikacji prawnej. Organ odwoławczy jest kompetentny wyłącznie do przeprowadzenia uzupełniającego postępowania dowodowego, natomiast przeprowadzenie przez tut. organ postępowania wyjaśniającego naruszyłoby zawartą w art. 15 k.p.a. zasadę dwuinstancyjności postępowania administracyjnego, której istota polega na dwukrotnym rozpoznaniu i rozstrzygnięciu tej samej sprawy. Postępowanie, które toczy się przed organem odwoławczym nie może bowiem zastępować postępowania przed organem pierwszej instancji. Postępowanie odwoławcze jest postępowaniem weryfikującym zaskarżone rozstrzygnięcie i ewentualnie w niezbędnym zakresie uzupełniającym materiał dowodowy zgromadzony przed organem niższej instancji. Z tą decyzją nie zgodziła się skarżąca, wnosząc pismem swego pełnomocnika datowanym na [...] października 2020 r. sprzeciw do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Pełnomocnik skarżącej oświadczył, ze "zaskarża w całości" decyzję i wnosi o jej uchylenie "w całości, ze względu na bezzasadność i jej oczywistą sprzeczność z obowiązującymi przepisami prawa w szczególności art. 75 kodeksu postępowania administracyjnego (dalej: k.p.a.), art. 33 prawa budowlanego". Jednocześnie pełnomocnik wniósł o "utrzymanie w mocy decyzji nr [...] z dnia [...] lipca 2020 r., wydanej przez Powiatowego Inspektoratu Nadzoru Budowlanego w L." oraz "przeprowadzenie dowodu z akt zgromadzonych przez Powiatowy Inspektorat Nadzoru Budowlanego w L. w sprawie prowadzonej pod znakiem: [...]" i zasądzenie "od uczestnika" kosztów postępowania. Uzasadniając sprzeciw, pełnomocnik skarżącej wyjaśnił, że właściciele przedmiotowej posesji, E. i A. K., nie posiadali żadnego pozwolenia na budowę lub zgłoszenia budowy, "o której mowa w art. 29 ust. 1 pkt 1a, 2b i 19a" i tym samym dopuścili się samowoli budowlanej określonej w art. 48 ustawy z dnia 26 czerwca 2019 r., Prawo budowlane. Organ I Instancji trafnie określił, po przeprowadzeniu pełnego postępowania dowodowego z zagwarantowaniem uczestnikowi dostępu do akt sprawy oraz możliwości przedstawiania dokumentów na potwierdzenie swoich twierdzeń, że doszło do samowoli budowlanej i nakazał rozbiórkę lokalu usługowego wykonanego w miejscu wjazdu na teren działki nr ew. [...] przy ul. P. w L.. Na mapach ewidencyjnych przedmiotowy wjazd na posesje nadal jest oznaczony, jako teren niezabudowany o niezmienionym charakterze, niemniej jednak istnieje wyraźna różnica pomiędzy stanem faktycznym a prawnym. Skarżąca wskazuje na realne zagrożenie życia i zdrowia mieszkańców, albowiem przedmiotowy obiekt z racji wybudowania bez wymaganych prawem pozwoleń może być dotknięty rażącymi wadami konstrukcyjnymi, w szczególności instalacji elektrycznej, gazowej, jak również przeciwpożarowej. Tym samym wskazać należy na realne ryzyko naruszenia przez właścicieli treści art. 50 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego. Jak się wskazuje w orzecznictwie, w żadnym z trzech rodzajów postępowania w sprawne samowoli budowlanej nie mają znaczenia przyczyny naruszenia prawa, w tym niedopełnienia określonych obowiązków, ani też wina lub stopień zawinienia samowolnego inwestora. Nawet najbardziej szczytne cele nie eliminują bezprawności działania podmiotu, który dopuścił się samowoli, a organ nie może brać pod uwagę takich czynników, jak sytuacja osobista i rodzinna strony, powodów naruszenia przez nią przepisów budowlanych czy szkód związanych z rozbiórką (pełnomocnik przywołał szereg wyroków sądów administracyjnych). Postępowanie w sprawie samowoli budowlanej powinno doprowadzić do takiego stanu, że nie będą już istniały skutki samowoli budowlanej, co jest istotne dla interesu publicznego. W takim kontekście stosowania przepisów prawa administracyjnego, jako prawa publicznego, całkowicie nieistotne są takie okoliczności, jak ewentualna wina lub brak winy sprawcy samowoli budowlanej albo też jego sytuacja majątkowa i rodzinna. Rozbudowa obiektu budowlanego stanowi jeden z rodzajów budowy obiektu budowlanego i wymaga pozwolenia na budowę. Brak tego pozwolenia uzasadnia uruchomienie trybu określonego w przepisach art. 48 ust. 1-4 Pr. bud. Nie sposób zgodzić się również ze stanowiskiem [...] WINB, jakoby niezgodność obiektu z przepisami techniczno - budowlanymi może stanowić podstawię do wydania nakazu rozbiórki na podstawie art. 37 ust. 1 pkt 2 Pr. bud. z 1974 r. jedynie w przypadku, gdy organ powiatowy ustali, że dalsze akceptowanie funkcjonowania samowolnie wybudowanego obiektu narusza ww. przepisy, powoduje niedopuszczalne pogorszenie warunków zdrowotnych lub użytkowych dla otoczenia, może spowodować groźbę dla życia lub zdrowia przebywających w pobliżu osób lub realne niebezpieczeństwo powstania szkód w mieniu. Jeśli przyjąć, że rażące naruszenie obowiązujących przepisów prawa, zabudowa wjazdu, prowadzenie działalności gospodarczej w tym wjeździe i zaadaptowanie go na lokal usługowy, wyposażenie tego lokalu w dostęp do mediów (woda, prąd) bez wymaganych prawem zezwoleń nie stoi w sprzeczności z powyższym przepisem to mamy do czynienia z poważnym błędem interpretacyjnym. Ostatecznie, wskazana ugoda sądowa z [...] lipca 2015 r., sygn. akt.: [...] dotyczy innej działki i nie może być traktowana, jako dokument zezwalający na zabudowę wjazdu uwzględnionego w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, oraz dokumentacji architektonicznej do nieruchomości. Jakiekolwiek zeznania świadków lub też twierdzenia właścicieli nieruchomości przy ul. P. nie mogą być główna podstawą do uznania, że nie wystąpiła samowola budowlana, Organ nadzoru budowlanego ma obowiązek w oparciu o art. 81 ust. 1 ustawy z 1994 r. Prawo budowlane sprawdzić, czy inwestycja jest zgodna z przepisami. W aktach sprawy nie sposób dopatrzyć się jakiegokolwiek dokumentu uzasadniającego zabudowę wjazdu przy ul. P., tym samym zasadnym jest twierdzenie, że zabudowa musiała powstać w warunkach samowoli budowlanej, bowiem nie został przedstawiony żaden dokument wskazujący, że wzniesiona została w oparciu o pozwolenie na budowę. Nakaz rozbiórki, o którym mowa w art. 51 ust. 1 pkt 1 Pr. bud. "może nastąpić, gdy wykonane roboty budowlane nie spełniają określonych warunków lub norm, a z ustaleń dokonanych w toku postępowania naprawczego wynika, że doprowadzenie do stanu zgodnego z prawem me jest możliwe w inny sposób, jak tylko poprzez rozebranie wykonanych robót. Taka sytuacja może mieć miejsce, gdy wybudowany samowolnie obiekt nie spełnia przepisów techniczno-budowlanych, w tym warunków bezpieczeństwa". Celem warunków technicznych określonych w rozporządzeniu z 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie jest ochrona przeciwpożarowa. Obowiązujące przepisy nie wymagają przeprowadzenia postępowania dowodowego dla wykazania, że w konkretnych okolicznościach faktycznych istnieje rzeczywiste niebezpieczeństwo pożaru, skoro obiekt jest usytuowany w sposób ewidentnie sprzeczny z obowiązującym przepisem służącym właśnie ochronie przeciwpożarowej. Wystarczy potencjalne zagrożenie wywołane stanem niezgodnym z obowiązującymi przepisami. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Zgodnie z 64a ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm., dalej: "p.p.s.a.") w brzmieniu po nowelizacji dokonanej ustawą z 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2017 r., poz. 935), od decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a., skarga nie przysługuje, jednakże strona niezadowolona z treści decyzji może wnieść od niej sprzeciw. Zgodnie z art. 64e p.p.s.a. sąd, rozpoznając sprzeciw od decyzji, kontroluje jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji kasatoryjnej przez organ odwoławczy. W związku z tym poza oceną Sądu pozostają pozostałe zarzuty, o ile zostały zawarte w sprzeciwie. Sprzeciw nie jest środkiem prawnym służącym kontroli materialnoprawnej podstawy decyzji ani prawidłowości zastosowania przez organ drugiej instancji przepisów prawa procesowego, niezwiązanych z podstawami kasatoryjnymi. Sprzeciw jest wyrazem zakwestionowania przez stronę uchylenia decyzji organu I instancji i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania temu organowi, ale jako rozstrzygnięcia właśnie o charakterze kasatoryjnym. Kontrola dokonywana przez sąd administracyjny w ramach tego środka ma więc wyłącznie charakter formalny i polega na kontroli sądowej, czy decyzja kasatoryjna organu drugiej instancji poprawnie została wywiedziona z jednej z podstaw wymienionych w art. 138 § 2 k.p.a. (por. np. wyrok WSA w Poznaniu z dnia 8 sierpnia 2017 r., sygn. akt V SA/Po 649/17, CBOSA). Zdaniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, sprzeciw wniesiony przez pełnomocnika skarżącej nie zasługuje na uwzględnienie, ponieważ po pierwsze skarżąca nie wykazała (ani nawet nie zarzuciła w skardze) wadliwego zastosowania przez [...] WINB art. 138 § 2 k.p.a., a po drugie, orzeczenie organu odwoławczego, oceniane właśnie pod kątem wystąpienia wyżej wskazanych przesłanek, jest prawidłowe. Organ administracji publicznej, rozstrzygając sprawę na podstawie art. 138 § 2 k.p.a., wydaje decyzję procesową, a więc taką, w której nie zajmuje stanowiska merytorycznego, czyli nie rozpoznaje sprawy co do jej istoty, a jedynie uchyla nieprawidłową (w ocenie organu odwoławczego) decyzję, przekazując sprawę organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia, z uwagi na dostrzeżone nieprawidłowości lub uchybienia procesowe. W rozpatrywanej sprawie kluczową kwestią (art. 64e p.p.s.a.) było zatem zbadanie przez Sąd poprawności zastosowania przez organ odwoławczy art. 138 § 2 k.p.a. Zgodnie z art. 138 § 2 k.p.a., organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Rozstrzygnięcie przewidziane w art. 138 § 2 k.p.a. jest określane, jako decyzja kasacyjna, która jest rozstrzygnięciem procesowym. Nie kształtuje ona stosunku materialnoprawnego. Zasadnie więc organ II instancji wyjaśnił, że skoro postępowanie legalizacyjne toczyło się przed PINB w trybie ustawy Prawo budowlane z 1974 r. (co zdaje się umykać uwadze pełnomocnika skarżącej, powołującego się na przepisy ustawy późniejszej), to obowiązkiem organu I instancji – przed wydaniem decyzji merytorycznej – było przeanalizowania przesłanek z art. 37 ust. 1 pkt. 1 i 2 tej ustawy. Obowiązkiem więc PINB było ustalenie, czy obiekt budowlany lub jego część znajduje się na terenie, który zgodnie z przepisami o planowaniu przestrzennym nie jest przeznaczony pod zabudowę albo przeznaczony jest pod innego rodzaju zabudowę. Ponadto, organ ten powinien był dokonać ustaleń, czy obiekt taki powoduje niebezpieczeństwo dla ludzi lub mienia albo niedopuszczalne pogorszenie warunków zdrowotnych lub użytkowych dla otoczenia. Powyższych ustaleń PINB nie dokonał, co wynika zarówno z jego decyzji, jak i akt sprawy. Przeprowadził wprawdzie kontrolę na gruncie, ale nie wysnuł z jej wyników wniosków istotnych dla postępowania legalizacyjnego, a wprost wynikających z ww. art. 37 ust. 1 Pr. bud. z 1974 r. Słusznie też wyjaśnił [...] WINB, że choć PINB ustalił, że działka nr ew. [...] objęta była planem szczegółowym zagospodarowania przestrzennego "[...]" L., zatwierdzonym uchwałą Rady Miejskiej w Legionowie Nr [...]z dnia [...] kwietnia 1991r. oraz aneksem uchwalonym uchwałą Rady Miejskiej w L. Nr [...] z dnia [...] grudnia 1991 r., to jednak zaniechał jakiejkolwiek analizy prawa miejscowego. Nie ustalił także, czy ww. plan zagospodarowania przestrzennego uległ do dnia decyzji PINB zmianie, a jeżeli tak, to jakie miało to znaczenie w kontekście art. 37 ust. 1 Pr. bud. z 1974 r. i dopuszczalności legalizacji obiektu. W takim też zakresie [...] WINB prawidłowo przywołał niekwestionowany i stosowany w praktyce wyrok NSA z 8 października 2007r., sygn. akt: II OSK 1318/06. Negatywna przesłanka, zawarta w art. 37 ust. 1 pkt 2 Pr. bud. z 1974 r. wymaga zaś wykazania przez organ (a więc ustalenia stanu faktycznego i przedstawienia procesu myślowego, możliwego do weryfikacji zarówno przez organ odwoławczy, jak i sąd), że dalsze akceptowanie funkcjonowania samowolnie wybudowanego obiektu naruszającego przepisy spowoduje niedopuszczalne pogorszenie warunków zdrowotnych lub użytkowych dla otoczenia, mogłoby spowodować groźbę dla życia lub zdrowia przebywających w pobliżu osób lub realne niebezpieczeństwo powstania szkody w mieniu. Ale organ, prowadzący w pierwszej instancji postępowanie legalizacyjne musi takie okoliczności wyjaśnić, jak również odnieść się do nich w uzasadnieniu decyzji nakazującej rozbiórkę. Prawidłowo również organ odwoławczy zakwestionował poprawność ustalenia stron postępowania legalizacyjnego przez PINB. Rolą organu I instancji jest bowiem takie ustalenie kręgu stron postepowania legalizacyjnego, aby poddawało się ono późniejszej weryfikacji procesowej. Powyższe ustalenia, które powinien przeprowadzić PINB, wymykają się z kompetencji organu odwoławczego, określonej w art. 136 § 1 k.p.a. Wprawdzie bowiem organ II instancji może prowadzić postępowanie wyjaśniające, ale jedynie uzupełniające i w ograniczonym zakresie; wyłącznie wówczas, gdy chce uzupełnić dowody i materiały zebrane już w sprawie przez organ I instancji. Skoro jednak organ I instancji dowodów na okoliczności wymienione w art. 37 § 1 ust. 1 Pr. Bud. z 1974 r. ani nie zebrał, ani nie przeanalizował, to organ odwoławczy po prostu nie ma czego uzupełniać. Taki stan rzeczy stanowi wówczas podstawę do zastosowania dyspozycji art. 138 § 1 k.p.a. i uchylenia decyzji pierwszoinstancyjnej z określonymi zaleceniami dla organu, gdyż decyzja ta wydana została z naruszeniem przepisów postępowania. Zasadnie więc wyjaśnił [...] WINB, że PINB naruszył art. 7, 77, 80 i 107 § 3 k.p.a. w stopniu uniemożliwiającym podjęcie rozstrzygnięcia załatwiającego sprawę co do jej istoty. Należy też wyjaśnić, że jeżeli organ nie ustala istotnych dla dokonywanej prawnej subsumpcji okoliczności, to narusza również art. 11 k.p.a. w ten sposób, że nie ma możliwości poprawnego wyjaśnienia przesłanek zastosowanego w sprawie rozstrzygnięcia. [...] WINB poprawnie również zastosował te elementy dyspozycji art. 138 § 2 k.p.a., które obligowały go do wskazania, jakie okoliczności PINB powinien wziąć pod uwagę przy ponownym rozpoznaniu sprawy. W ocenie tut. Sądu, uzasadnienie zaskarżonej decyzji wskazuje też na to, że organ odwoławczy dokonał stosownej wykładni powoływanych przez siebie przepisów, powołując się w tym zakresie na jednolite orzecznictwo NSA i sądów administracyjnych. Spełnia to warunek wytycznych, o których mowa w art. 138 § 2a k.p.a. Zarzut pełnomocnika skarżącej w zakresie wadliwości zaskarżonej decyzji w ogóle nie dotyczy istoty sprawy, wywoływanej sprzeciwem. Dotyczy bezzasadności decyzji "i jej oczywistej sprzeczności z obowiązującymi przepisami prawa w szczególności art. 75 kodeksu postępowania administracyjnego (...), art. 33 prawa budowlanego". Umyka tym samym pełnomocnikowi zarówno istota postępowania wywołanego sprzeciwem, jak i to, co może w takiej sprawie stanowić zarzut procesowy. Dlatego też uzasadnienie skargi dotyczy kwestii merytorycznych, niemających znaczenia w sprawie sprzeciwu i takich, które nie są brane pod uwagę przy rozpoznaniu sprawy. Pełnomocnik nie przywiązał też należytej wagi do stanu prawnego, wiążącego organa w tym postępowaniu i powołuje się na przepisy ustawy Prawo budowlane z 1994 r., a nie z 1974 r. Tym niemniej, tut. Sąd niezwiązany zarzutami skargi (art. 134 § 1 k.p.a.) dokonał oceny zaskarżonej decyzji, biorąc pod uwagę dopuszczalność jej wydania w świetle dyspozycji art. 138 § 2 k.p.a. Dlatego też, na podstawie art. 151a § 2 p.p.s.a., w zw. z art.. 64d § 1 p.p.s.a. i 64e p.p.s.a., Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie orzekł, jak w sentencji.