II SA/Bd 885/22

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Elżbieta Piechowiak (spr.) Sędziowie sędzia WSA Katarzyna Korycka sędzia WSA Grzegorz Saniewski po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 23 listopada 2022 r. sprawy ze skargi P. B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] sierpnia 2022 r. nr [...] w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego oddala skargę. UZASADNIENIE II SA/Bd 885/22 UZASADNIENIE Decyzją z dnia [...] 2022 r. nr [...] Prezydent Miasta [...] odmówił skarżącemu P. B. uchylenia decyzji nr [...] z dnia [...] 2021 r. [...], na mocy której nabył prawo do specjalnego zasiłku opiekuńczego w związku z koniecznością sprawowania opieki nad żoną B. B. oraz odmówił przyznania świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością sprawowania opieki nad żoną B. B., legitymującą się orzeczeniem lekarza orzecznika Zakładu Ubezpieczeń Społecznych Oddział w [...] z dnia [...] 1997r. nr [...] kwalifikującym ją do osób niezdolnych do samodzielnej egzystencji. Organ I instancji wskazał, że nie może uchylić decyzji przyznającej skarżącemu specjalny zasiłek opiekuńczy ze skutkiem na dzień [...] 2022 r. w trybie art. 155 ustawy z dnia [...] czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 2000 z późn. zm. – dalej powoływanej jako k.p.a.) z uwagi na to, że decyzje wydane w trybie art. 155 k.p.a. są decyzjami konstytutywnymi i mogą one wywoływać jedynie skutki na przyszłość, natomiast pełnomocnik skarżącego zażądał uchylenia ww. decyzji dopiero po ustaleniu przesłanek uzasadniających przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego. Organ I instancji uznał także, że skarżący nie spełnia ustawowych warunków do przyznania wnioskowanego świadczenia, określonych w art. 17 ust. 1b, art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. b i art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 615 z późn. zm. – dalej powoływanej jako u.ś.r.), wskazując, że na podstawie ww. orzeczenia lekarza orzecznika stwierdzić należy, że niepełnosprawność B. B. nie powstała w okresie, o którym mowa w art. 17 ust. 1b u.ś.r., oraz że osoba wymagająca opieki pozostaje w związku małżeńskim, a także że skarżący ma ustalone prawo do specjalnego zasiłku opiekuńczego. Organ wskazał, że znana jest mu treść wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 14 października 2014 r. sygn. akt K 38/13, w którym doszło do uznania niekonstytucyjności części wskazanej normy prawnej w tym zakresie, w jakim różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawną ze względu na datę powstania niepełnosprawności osoby niepełnosprawnej, jednak w jego ocenie wykonanie ww. wyroku wymaga podjęcia niezbędnych i niezwłocznych działań ustawodawczych prowadzących do równego traktowania opiekunów dorosłych osób niepełnosprawnych. Od powyższej decyzji organu I instancji skarżący, reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika, wniósł odwołanie zaskarżając ją w całości i domagając się jej uchylenia i przyznania mu prawa do wnioskowanego świadczenia. Skarżący w pierwszej kolejności wskazał, że w jego interesie leży wyeliminowanie z obrotu prawnego decyzji ustalającej prawo do specjalnego zasiłku opiekuńczego, co w konsekwencji pozwala na przyznanie mu świadczenia pielęgnacyjnego, zaś uchylenia ww. decyzji domagał się przy zachowaniu korelacji w czasie obu postępowań, aby ograniczyć okres pozostawania bez środków do życia. Ponadto skarżący zarzucił naruszenie art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r. w ten sposób, że w jego ocenie podstawą prawną dla osoby pozostającej w związku małżeńskim do otrzymania świadczenia pielęgnacyjnego należnego z tytułu opieki nad niepełnosprawnym w znacznym stopniu małżonkiem jest art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r., zaś przepisu art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a nie można odczytywać tylko literalnie, ponieważ uniemożliwiłoby to skorzystanie z przedmiotowego świadczenia na rzecz współmałżonka, podczas gdy przepisy ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. Kodeks rodzinny i opiekuńczy (t.j. Dz. U. z 2020 r. poz. 1359 – dalej powoływanej jako k.r.o) wskazują na obowiązek wzajemnej opieki przez małżonków. Następnie skarżący zarzucił naruszenie art. 17 ust. 1b u.ś.r. wskazując, iż na skutek wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 14 października 2014 r. sygn. akt K 38/13 doszło do uznania niekonstytucyjności części wskazanej normy prawnej w zakresie, w jakim różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawną ze względu na datę powstania niepełnosprawności, wobec czego brak jest podstaw prawnych dla dokonywania przez organ wykładni przepisów, która prowadzi do stosowania – jako podstawy materialnoprawnej rozstrzygnięcia – przepisu sprzecznego z sentencją wyroku Trybunały Konstytucyjnego. W wyniku rozpatrzenia odwołania Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia [...] 2022 r. znak: [...] uchyliło zaskarżoną decyzję w całości i orzekło w ten sposób, że uchyliło ze skutkiem ex nunc decyzję, na mocy której skarżący nabył prawo do specjalnego zasiłku opiekuńczego oraz przyznało mu świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z opieką nad niepełnosprawną żoną na czas nieokreślony w wysokości: od [...] 2022 r. do [...] 2022 r. [...] zł oraz od [...] 2022 r. [...] zł miesięcznie. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy w pierwszej kolejności wskazał, że skarżący, reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika, w okresie procedowania w sprawie nadal był zainteresowany pobieraniem specjalnego zasiłku opiekuńczego, natomiast dla przyznania świadczenia pielęgnacyjnego konieczne jest, aby przed rozstrzygnięciem o prawie do wyższego świadczenia pielęgnacyjnego ustało prawo do pobierania równolegle specjalnego zasiłku opiekuńczego. Wobec wniosku o uchylenie ww. decyzji w trybie art. 155 k.p.a. organ odwoławczy skłonił się do niego, jednak z tym zastrzeżeniem, że w ocenie organu decyzja wydana w tym trybie wywiera skutki na przyszłość. Następnie organ odwoławczy powołując się na wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 14 października 2014 r. sygn. akt K 38/13 podzielił stanowisko skarżącego, że w niniejszej sprawie nie można uwzględnić art. 17 ust. 1b u.ś.r. jako przesłanki odmownej do przyznania wnioskowanego świadczenia. Ponadto organ odwoławczy, powołując się na art. 23, 27, 128 i 129 k.r.o., uznał, że na małżonku ciąży obowiązek alimentacyjny, wobec czego nieuzasadnionym jest literalne odczytywanie art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a, gdyż taka wykładnia przepisu uniemożliwiałaby wypełnianie obowiązku alimentacyjnego ciążącego na małżonku. Na powyższe rozstrzygnięcie skarżący wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy, zaskarżając je w części, tj. w zakresie oddalającym przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego za okres od dnia [...] 2022 r. do [...] 2022 r. Skarżący wskazał na naruszenie art. 24 ust. 2 u.ś.r., z uwagi na nieprzyznanie świadczenia pielęgnacyjnego począwszy od miesiąca, w którym złożył wniosek, a w konsekwencji odmowę przyznania ww. świadczenia za okres od [...] 2022 r. do [...] 2022 r. Ponadto skarżący zarzucił naruszenie art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. b u.r.ś. wskazując, że ten nie powinien być interpretowany w oderwaniu od treści art. 27 ust. 5 u.r.ś., zgodnie z którym w przypadku zbiegu uprawnień do kilku świadczeń rodzinnych przysługuje jedno, wybrane przez osobę uprawnioną. W ocenie skarżącego, powołując się na orzecznictwo sądów, z uwagi na dokonanie wyboru świadczenia pielęgnacyjnego w miejsce specjalnego zasiłku opiekuńczego i zgodnie z zasadą przyznawania świadczenia od miesiąca, w którym złożono wniosek o jego przyznanie, wnioskowane świadczenie powinno być mu przyznane począwszy od [...] 2022 r. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy zważył co następuje: Kontrola zaskarżonej decyzji w zakresie wynikającym z treści art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2021 r. poz. 137 z późn. zm.) w zw. z art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 329 z późn. zm, dalej powoływanej jako p.p.s.a.) wykazała, że wniesiona w sprawie skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Istota sporu w sprawie, w następstwie decyzji organu odwoławczego, sprowadza się do oceny, czy dopuszczalna była odmowa przyznania skarżącemu wnioskowanego świadczenia pielęgnacyjnego w okresie od [...] 2022 r. do [...] 2022 r. Odnośnie natomiast wskazanych przez organ I instancji dodatkowych przesłanek odmowy przyznania przedmiotowego świadczenia, opartych o treść art. 17 ust. 1b u.ś.r. oraz art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a u.ś.r., organ II instancji wskazał na brak podstaw do ich zastosowania w sprawie, przedstawiając w tym zakresie szczegółową i opartą o utrwalone orzecznictwo sądów administracyjnych argumentację. Sąd w całości podziela ocenę organu odwoławczego co do bezpodstawności zastosowania w sprawie przez organ I instancji przesłanek określonych w art. 17 ust. 1b oraz w art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a u.ś.r., uznając ją za prawidłową i przyjmując wraz z argumentacją jako swoją. Odnosząc się do istoty sporu, należy wskazać, że zgodnie art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. b u.ś.r. świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli osoba sprawująca opiekę ma ustalone prawo do specjalnego zasiłku opiekuńczego, świadczenia pielęgnacyjnego lub zasiłku dla opiekuna, o którym mowa w ustawie z dnia 4 kwietnia 2014 r. o ustaleniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów. Natomiast w myśl art. 27 ust. 5 u.ś.r., w przypadku zbiegu uprawnień do następujących świadczeń: świadczenia rodzicielskiego lub świadczenia pielęgnacyjnego, lub specjalnego zasiłku opiekuńczego, lub dodatku do zasiłku rodzinnego, o którym mowa w art. 10, lub zasiłku dla opiekuna, o którym mowa w ustawie z dnia 4 kwietnia 2014 r. o ustaleniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów – przysługuje jedno z tych świadczeń wybrane przez osobę uprawnioną – także w przypadku gdy świadczenia te przysługują w związku z opieką nad różnymi osobami. Ponadto przepis art. 24 ust. 2 u.ś.r. stanowi, że prawo do świadczeń rodzinnych ustala się, począwszy od miesiąca, w którym wpłynął wniosek z prawidłowo wypełnionymi dokumentami, do końca okresu zasiłkowego. Skarżący podnosi, że świadczenie pielęgnacyjne winno być ustalone począwszy od miesiąca, w którym złożył wniosek o przyznanie tego świadczenia, czyli od [...] 2022 r. Organ odwoławczy przyjął natomiast, że wnioskowane świadczenie przysługuje dopiero od dnia [...] 2022 r., tj. od daty wydania decyzji uchylającej przysługujący do tego dnia specjalny zasiłek opiekuńczy. W świetle regulacji art. 24 ust. 2 u.ś.r. co do zasady wniosek skarżącego o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego powinien skutkować przyznaniem pomocy począwszy od miesiąca złożenia wniosku, tj. od [...] 2022 r. Stan taki nie mógł mieć jednak miejsca w okolicznościach przedmiotowej sprawy, ponieważ na dzień złożenia wniosku o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego istniała negatywna przesłanka do jego przyznania, spowodowana ustalonym dla skarżącego prawem do specjalnego zasiłku opiekuńczego. Świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli osoba sprawująca opiekę ma ustalone prawo do specjalnego zasiłku opiekuńczego, o czym wprost stanowi art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. b u.ś.r. Ustawodawca przewidział jednak sytuację dotyczącą zbiegu tych świadczeń w art. 27 ust. 5 u.ś.r., dając stronie możliwość swobodnego wyboru jednego z nich. Z treści przywołanych unormowań wynika, że nie można w tym samym czasie korzystać z prawa do obu wymienionych świadczeń. Treść normy prawnej zawartej w art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. b u.ś.r. potwierdza, że uprawnionemu przysługuje tylko jedno z tych świadczeń, zgodnie z jego wyborem, o którym mowa w art. 27 ust. 5 u.ś.r. Powyższe regulacje mają zapobiegać kumulatywnemu pobieraniu świadczeń przysługujących z tego samego powodu, czyli z tytułu niepodejmowania lub rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku ze sprawowaniem opieki nad niepełnosprawnym w stopniu znacznym członkiem rodziny, wymagającym stałej lub długotrwałej opieki. Tym samym, nie jest możliwe przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego na okres, w którym skarżący posiadał jednocześnie prawo do specjalnego zasiłku opiekuńczego, określonego wcześniejszą decyzją funkcjonującą w tym okresie w obrocie prawnym. Dopiero uchylenie tej decyzji decyzją z dnia [...] 2022 r. pozwala na przyznanie świadczenia nowo wybranego w miejsce poprzednio pobieranego świadczenia. Zdaniem Sądu ograniczenie ustawowe do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego z art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. b u.ś.r. w zw. z art. 27 ust. 5 u.ś.r. należy stosować w pierwszeństwie przed warunkami określonymi w art. 24 ust. 2 u.ś.r., mającymi zastosowanie tylko w sytuacji stwierdzenia spełnienia w miesiącu złożenia wniosku wszystkich przesłanek pozytywnych i braku występowania przesłanek negatywnych do uwzględnienia wniosku. Skoro nie jest możliwe kumulatywne pobieranie obu świadczeń, to warunkiem przyznania nowego świadczenia jest rezygnacja z uprzednio przyznanego świadczenia, która nie może sprowadzać się tylko do warunkowej deklaracji na przyszłość, tak jak miało to miejsce w niniejszej sprawie, ale jej wyrazem musi być ustanie dotychczasowego prawa, poprzez wyeliminowanie z obrotu prawnego wcześniejszej decyzji lub jego całkowite wykonanie (skonsumowanie). Pełnomocnik skarżącego wnosił w pismach procesowych w niniejszej sprawie o wyeliminowanie z obrotu prawnego decyzji przyznającej specjalny zasiłek opiekuńczy dopiero z chwilą ziszczenia się przesłanek przemawiających za przyznaniem skarżącemu świadczenia pielęgnacyjnego, co biorąc pod uwagę powyższe, nie mogło znaleźć uznania organów administracji, ani uznania Sądu. Z przytoczonych okoliczności wynika bowiem, że w niniejszej sprawie ograniczenie ustawowe wynikające z art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. b u.ś.r. ustało dopiero w dniu wydania decyzji organu II instancji z [...] 2022 r., uchylającego decyzję przyznającą skarżącemu specjalny zasiłek opiekuńczy. Dopiero w tym dniu ustała przeszkoda do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego, o której mowa w art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. b u.ś.r. Brak przesłanki negatywnej z art. 17 ust. 5 pkt 1lit. b u.ś.r. zaistniał dopiero od dnia [...] 2022 r., nie zaś w miesiącu złożenia wniosku, jak wskazywał skarżący. Dlatego też od dnia [...] 2022 r., a więc od najwcześniejszego możliwego terminu, organ odwoławczy przyznał skarżącemu wnioskowane świadczenie. Tym samym, nie jest możliwe przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego na okres, w którym skarżący posiadał jednocześnie prawo do specjalnego zasiłku opiekuńczego, określone wcześniejszą decyzją, która nie została wzruszone za ten okres. Zgodnie z art. 24 ust. 2 u.ś.r. prawo do świadczeń ustala się od miesiąca, w którym wpłynął wniosek. Jeśli jednak nie jest możliwe kumulatywne pobieranie obu świadczeń, to warunkiem przyznania nowego świadczenia jest rezygnacja z uprzednio przyznanego świadczenia, zmaterializowana w prawem przewidzianej procedurze. Rezygnacja taka nie może jednak opierać się tylko na warunkowej deklaracji, gdyż wydanie decyzji pod warunkiem jest wprawdzie według doktryny prawa administracyjnego dopuszczalne, ale tylko wówczas gdy obowiązująca regulacja taką możliwość przewiduje. Konieczne jest zatem, aby przed rozstrzygnięciem o prawie do wyższego świadczenia pielęgnacyjnego, prawo do świadczenia niższego zostało w odpowiedniej procedurze "wstrzymane" albo uchylone (por. wyrok NSA z dnia 19 maja 2021r., sygn. akt I OSK 209/21). Wskazania również wymaga, że wypłata świadczenia pielęgnacyjnego w wysokości odpowiadającej różnicy pomiędzy ustawową wysokością tego świadczenia i wysokością otrzymanego specjalnego zasiłku opiekuńczego pozostawałaby w sprzeczności z treścią art. 17 ust. 3 u.ś.r., który wysokość świadczenia pielęgnacyjnego określa jednoznacznie kwotowo i nie pozwala na samodzielne określanie jego wysokości przez organ administracji w oparciu o jakiekolwiek przesłanki. Reasumując, stwierdzić należy, że w świetle wskazanych powyżej okoliczności, prawo skarżącego do specjalnego zasiłku opiekuńczego ustało w dniu wydania decyzji z dnia [...] 2022 r. Dopiero więc od tego dnia odpadła negatywna przesłanka z art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. b u.ś.r. i dlatego też od tego najwcześniejszego możliwego terminu można było przyznać skarżącemu wnioskowane świadczenie. W konsekwencji nie było podstaw do przyznania skarżącemu prawa do świadczenia pielęgnacyjnego od dnia [...] 2022 r., tj. począwszy od miesiąca, w którym został złożony wniosek o przyznanie przedmiotowego świadczenia, gdyż w tym czasie istniała negatywna materialnoprawna przesłanka z art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. b u.ś.r., wykluczająca możliwość otrzymania przez skarżącego wnioskowanego świadczenia. Z tych względów, wobec braku podstaw do uwzględnienia skargi, Sąd na podstawie art. 151 p.p.s.a. oddalił skargę jako nieuzasadnioną. Niniejsza skarga została rozpoznana przez Sąd na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym. Zgodnie z art. 119 pkt 2 p.p.s.a. sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli strona zgłosi wniosek o skierowanie spawy do rozpoznania w trybie uproszczonym, a żadna z pozostałych stron w terminie czternastu dni od zawiadomienia o złożeniu wniosku nie zażądała przeprowadzenia rozprawy. W trybie uproszczonym sąd rozpoznaje sprawy na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów (art. 120 p.p.s.a.). W niniejszej sprawie spełnione zostały przesłanki, o których mowa w art. 119 pkt 2 p.p.s.a.