IV SA/Wa 355/20

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Anita Wielopolska Sędziowie sędzia WSA Anna Szymańska (spr.) sędzia WSA Tomasz Wykowski po rozpoznaniu w dniu 27 listopada 2020 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi [...] sp. z o.o. w [...] na uchwałę Rady Miejskiej w [...] z dnia [...] lipca 2014 r. nr [...] w przedmiocie zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oddala skargę UZASADNIENIE Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na uchwałę Rady Miejskiej w M. Nr [...] z [...] lipca 2014 r. w sprawie uchwalenia zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta M. – sektor, D w części tj. w zakresie § 9 pkt 4 w zw. z § 23 oraz przyjęciem symbolu literowego U,MN w wersji tekstowej i graficznej przeznaczenia terenu stanowiącego działkę nr ew. [...] położoną w obrębie [...], M. przy ul. M., wniosła [...] sp. z o.o. z siedzibą w M. (dalej: spółka lub skarżąca lub strona). Skarga wnosi o stwierdzenie nieważności tej uchwały w części tj. w zakresie § 9 pkt 4 w zw. z § 23 oraz przyjęcia symbolu literowego U,MN w wersji tekstowej i graficznej dla działki nr ew. [...] z obrębu [...], oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania sądowego. Zaskarżonej uchwale zarzucono naruszenie art. 1 ust. 3 ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2017 r. poz. 1073 ze zm.) – dalej jako "u.p.z.p." przez przekroczenie władztwa planistycznego i dowolność wprowadzenia zaskarżonych zapisów planu bez realnego uzasadnienia merytorycznego. Następnie art. 1 ust. 2 pkt 6 i 7 u.p.z.p. poprzez brak uwzględnienia walorów ekonomicznych i prawa własności nieruchomości. Dalej naruszenie art. 4 ust. 1 w zw. z art. 6 ust. 2 pkt 1 i 2 u.p.z.p. oraz art. 21 ust. 1, art. 32 ust. 3 i art. 64 ust. 3 Konstytucji RP, a także art. 6 ust. 1 Europejskiej Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności poprzez uniemożliwienie stronie wykonywania przysługującego jej prawa własności spornej działki zgodnie z jej przeznaczeniem wynikającym z uchwały Rady Miejskiej w M. z [...] września 2005 r. pod przemysł, bazy, składy, usługi produkcyjne, a tym samym naruszenie konstytucyjnej ochrony praw nabytych strony skarżącej. Dalej naruszenie art. 17 pkt 5 u.p.z.p. poprzez brak rzetelnej prognozy skutków finansowych uchwalenia planu miejscowego, uwzględniającej skutki w zakresie utraty wartości nieruchomości skarżącej. W uzasadnieniu skargi podano, że spółka podkreśla, że zmieniany plan uchwalony [...] września 2005 r. dla sektora D przeznaczał cały teren pod obiekty służące działalności gospodarczej określonej w § 5 pkt 9 planu tj. budynki produkcyjne, magazynowe, administracyjne, gospodarcze i urządzenia zaplecza technicznego związane z daną działalnością, komunikacja wewnętrzna, miejsca parkowania, place manewrowe, obiekty dystrybucji paliw stałych i płynnych, obiekty handlu hurtowego i detalicznego, urządzenia infrastruktury technicznej służące obsłudze tych obiektów oraz zieleń towarzysząca. Na terenie tym wykluczono możliwość budowy budynków mieszkalnych ze względu na dotychczasowe przeznaczenie. Skarżący prowadzi od wielu lat na omawianej działce działalność związaną z odpadami. W 2011 r. uzyskał decyzję o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia polegającego na realizacji małej mobilnej sortowni odpadów komunalnych wykorzystywanej do segregacji odpadów komunalnych niesegregowanych. Dalej spółka uzyskiwała kolejne decyzje w procesie inwestycyjnym tj. projekt budowlany i pozwolenie na przebudowę i rozbudowę sortowni odpadów na działce nr ew. [...]. Dalej spółka uzyskała pozwolenie na wytwarzanie i przetwarzanie odpadów na działce oraz decyzję zezwalającą na zbieranie odpadów na tej działce. Kolejne decyzje posłużyły spółce do rozbudowy sortowni odpadów, dzięki czemu została uznana za instalację zastępczą w rozumieniu ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach. Skarżąca zainwestowała w budynki oraz urządzenia do segregacji odpadów, natomiast Rada Miejska w M. w dniu [...] lipca 2014 r. uchwaliła zmianę planu, a zmienione przeznaczenie jest sprzeczne z dotychczasowym przeznaczeniem obszaru, na którym przez lata były prowadzone przedsięwzięcia oddziaływujące na środowisko. Rada nie biorąc pod uwagę tych decyzji, stanu zagospodarowania terenu wprowadziła generalny zakaz prowadzenia działalności związanej z gospodarowaniem odpadami w zakresie ich zbierania, magazynowania i przetwarzania. Pismem z 26 września 2018 r. Rada została wezwana do usunięcia naruszenia prawa, które nie zostało uwzględnione. Zdaniem skarżącego fakt zrealizowania i wykorzystania w zgodzie z udzielonymi pozwoleniami budynków i urządzeń, które oddziałuje na tereny zabudowy mieszkaniowej nie może być pominięte przy tworzeniu nowego stanu prawnego. Twierdzi, że uchwała w § 9 pkt 4 przewiduje generalny zakaz prowadzenia działalności wiązanej z gospodarowaniem odpadami w zakresie zbierania, magazynowania i przetwarzania odpadów, wobec czego zgodnie z art. 46 ust. 1 pkt 3 ustawy o odpadach spółka nie może uzyskać zezwolenia na zbieranie odpadów lub przetwarzanie. Po wygaśnięciu zezwoleń nie będzie mogła prowadzić działalności tak, jak robiła to od 2006 r. Organ nie rozważył interesu ani publicznego, ani prywatnego osób będących użytkownikami działki. W odpowiedzi na skargę Rada Miejska w M. wniosła o jej oddalenie i zasądzenie zwrotu kosztów postępowania. Zdaniem organu realizacja zabudowy usługowo-produkcyjnej w bliskim sąsiedztwie terenów przeznaczonych pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną zawsze powoduje poważne zwiększenie uciążliwości dla właścicieli domów sąsiadujących z terenami obiektów produkcyjnych i zabudowy usługowej. Dalej wskazano, że nawet radykalna zmiana przeznaczenia nieruchomości w planie jest możliwa. Działalność spółki charakteryzuje się wysokim stopniem uciążliwości dla mieszkańców. Zakres oraz intensywność tego oddziaływania jest dużo większa niż zwykła działalność gospodarcza. Rada dokonał ważenia interesów skarżącego oraz mieszkańców i uznała, że należy dokonać zmiany przeznaczenia działki nr [...]. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga podlegała oddaleniu jak niezasadna. Zgodnie z art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2019 r, poz. 509), dalej jako u.s.g. każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego. Warunkiem wniesienia skargi jest po pierwsze wykazanie interesu prawnego przez skarżącego, a po wtóre wykazanie, że podjęty akt prawa miejscowego narusza ów interes prawny. W niniejszej sprawie skarżąca spółka wniosła o stwierdzenie nieważności skarżonego planu miejscowego, powołując się na prawo własności działki nr ew. [...]. Oznacza to, że ma interes prawny, aby żądać kontroli legalności planu. Skarżąca wskazuje na konkretne postanowienie planu, które w odniesieniu do jej działki narusza jej indywidualny interes prawny z racji innego przeznaczenia, niż wynikało to z dotychczasowego postanowienia zmienionego planu oraz rzeczywistego sposobu zagospodarowania tych działek. Jej zdaniem zmiana planu powoduje naruszenie interesu prawnego, bowiem nie będzie mogła prowadzić dotychczasowej działalności w zakresie gospodarki odpadami. Wskazuje konkretnie na § 9 pkt 4 planu i twierdzi, że wprowadza on generalny zakaz prowadzenia działalności związanej z gospodarowaniem odpadami w zakresie zbierania, magazynowania i przetwarzania odpadów. Tymczasem przepis ten co prawda wprowadza zakaz prowadzenia działalności związanej z gospodarowaniem odpadami, ale jednocześnie wprowadza wyjątki. Jednym z nich jest prowadzenie działalności związanej z gospodarką komunalną miasta. Jak z kolei wynika ze sprawy dotyczącej skargi na decyzję w przedmiocie odmowy wydania pozwolenia na wytwarzanie odpadów i zezwolenia na przetwarzanie i zbieranie odpadów (sygn. akt IV SA/Wa 2527/16 i II OSK 2349/17) przedmiot działalności skarżącego dotyczy także gospodarki odpadami komunalnymi miasta M. Oznacza to, że zmiana planu wprowadziła dla spółki nie całkowity zakaz prowadzenia takiej działalności, lecz istotne ograniczenia w zakresie skali działalności. Niemniej stan taki konkretyzuje naruszenie interesu prawnego spółki, która poprzez wprowadzoną zmianę będzie uprawniona kontynuować działalność – o ile uzyska stosowne zezwolenia – w mniejszym zakresie. Jednocześnie Sąd zaznacza, że występowała konieczność złożenia przez spółkę – przed wniesieniem skargi do sądu - wezwania do usunięcia naruszenia prawa z racji tego, że zaskarżona uchwała została podjęta w dniu 10 lipca 2014 r., a zatem przed zmianą dokonaną ustawą z 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2017 r. poz. 935). W obowiązującym od 1 czerwca 2017 r. stanie prawnym nie jest konieczne do wystąpienia do sądu administracyjnego ze skargą na plan miejscowy, skierowanie do rady gminy, która uchwaliła ten plan lub następcy tej gminy, wezwania do usunięcia naruszenia prawa. Posiłkując się tezą wyrażoną w wyroku NSA z dnia 28 sierpnia 2018 r. (sygn. akt II OSK 1624/18) Sąd stwierdza, że przepisy art. 52 i art. 53 p.p.s.a. oraz art. 101 ust. 1 u.s.g. w brzemieniu obowiązującym przed 1 czerwca 2017 r. stosuje się nadal do aktów i czynności organów administracji publicznej dokonanych przed tym dniem. Oznacza to, że zaskarżenie uchwały podjętej przed 1 czerwca 2017 r. wymaga wniesienia wezwania do usunięcia naruszenia prawa, co w sprawie nastąpiło. Ze względu na spełnione powyższe merytoryczne i formalne wymagania Sąd uznał dopuszczalność badania skargi w ramach interesu prawnego skarżącej, przyznając, że został on naruszony. Kluczową kwestią dla wykazania naruszenia interesu prawnego była kolizja nowego przeznaczenia działki przyjęta w skarżonej zmianie planu z dotychczasowym użytkowaniem działki, wynikającym z szeregu uzyskanych ostatecznych decyzji administracyjnych wydanych w oparciu o pewność stanu prawnego (dla strony) i obowiązujący w dacie orzekania przepis prawa miejscowego (organ). Do uchwalenia zaskarżonej zmiany teren, gdzie położona jest działka strony stanowił obszar PSU – przemysł, bazy, składy, usługi produkcyjne. Podstawowym przeznaczeniem tego terenu były obiekty służące działalności gospodarczej określonej w § 5 pkt 9 planu tj. budynki produkcyjne, magazynowe, administracyjne, gospodarcze i urządzenia zaplecza technicznego związane z daną działalnością, komunikacja wewnętrzna, miejsca parkowania, place manewrowe, obiekty dystrybucji paliw stałych i płynnych, obiekty handlu hurtowego i detalicznego, urządzenia infrastruktury technicznej służące obsłudze tych obiektów oraz zieleń towarzysząca. Nie było dopuszczalne budownictwo mieszkaniowe. W oparciu i w zaufaniu do norm prawa miejscowego, skarżący podjął działalność inwestycyjną w zakresie gospodarowania odpadami i ją rozwijał, co pozostaje poza sporem i zostało wykazane przedłożonymi decyzjami. Postanowieniami zaskarżonych zmian działalność ta została znacznie ograniczona. Zgodnie z art. 3 u.p.z.p. gmina dysponuje zespołem uprawnień, doktrynalnie określonym władztwem planistycznym. Na organie uchwalającym akt planistyczny ciąży każdorazowo obowiązek wyważenia interesów prywatnych i interesu publicznego. W każdym więc przypadku organ gminy musi wykazać, że ingerencja w sferę prawa własności pozostaje w racjonalnej i odpowiedniej proporcji do celów, dla osiągnięcia których ustanawia się określone ograniczenia. W świetle art. 64 ust. 3 Konstytucji RP ingerencja w sferę prawa własności musi pozostawać w racjonalnej i odpowiedniej proporcji do celów, dla osiągnięcia których ustanawia się określone ograniczenia. Tutaj nastąpiło takie ograniczenie praw właścicielskich, jeśli chodzi o profil działalności prowadzonej przez spółkę. Skarżący owo naruszenie motywuje głównie poniesionymi nakładami na wybudowanie odpowiedniej infrastruktury do wytwarzania, przetwarzania i zbierania odpadów. Jednakże ten aspekt pozostaje w związku z rodzajem prowadzonej działalności gospodarczej, która ma specyficzny charakter. Należy do silnie oddziałujących na środowisko, a tym samym jest ściśle reglamentowana przez ustawodawcę. Sprofilowanie i poczynienie inwestycji w ramach tej działalności nie oznacza, że w każdym wypadku spółka uzyska zezwolenie na jej prowadzenie. Jak wynika z regulacji ustawy z 14 grudnia 2012 r. o odpadach (Dz. U. z 2020 r., poz. 797 ze zm.) wszelka działalność związana z odpadami wymaga spełnienia szczególnych warunków (przykładowo art. 42 tej ustawy, zawierający obligatoryjne elementy wniosku o wydanie zezwolenia na zbieranie odpadów oraz wymagane załączniki do takiego wniosku), ponadto jest udzielana na czas oznaczony, nie dłuższy niż 10 lat - art. 44 ust. 1 ustawy o odpadach. Oznacza to, że poniesione nakłady finansowe nie będą automatycznie uzasadniały zgody na prowadzenie takiej działalności. Jest to za każdym razem decyzja organu administracji, obarczona pewnym ryzykiem inwestora. Niemniej zrozumiałe stanowisko skarżącego wymagało, aby organ wyważył interes polegający na oczekiwaniach innych właścicieli odnośnie zagospodarowania całego obszaru planistycznego z interesem indywidualnym tego konkretnie podmiotu. Władztwo planistyczne bowiem podlega ograniczeniom nie tylko w zakresie przepisów ustawy, ale musi gwarantować zachowanie zasady proporcjonalności. Dokonując bowiem ingerencji w sferę prywatnych interesów właścicieli gmina powinna kierować się zasadą proporcjonalności, która wyraża zakaz nadmiernej ingerencji w sferę praw i wolności jednostki. Nadto posunięcia planistyczne gminy, w wyniku których doszło do naruszenia własności, powinny być rzeczowo uzasadnione. W tym wypadku nie doszło do naruszenia zasady proporcjonalności. Aby dokonać takiej konkluzji konieczne jest przeanalizowanie całego obszaru planu jednostki D. Jak wynika z rysunku planu prawodawca większą część terenu przeznaczył pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną. Tereny te następnie przedziela droga 4.KDL, po czym umieszczono w ramach obszaru przejściowego (do rejonu produkcji i usług P,U), pas terenów o funkcji U,MN. W tym obszarze znajduje się działka spółki i plan w tym obszarze dopuszcza możliwość prowadzenia działalności w zakresie zbierania, magazynowania i przetwarzania odpadów, gdy jest to związane z gospodarką komunalną miasta. Takie ograniczenie zostało podyktowane polityką gminy zagospodarowania terenów poprzez dopuszczenie zabudowy mieszkaniowej. Oznacza to konieczność ograniczenia działalności emitującej duże uciążliwości dla człowieka. Obszar o przeznaczeniu U,MN stanowi niejako pas przejściowy do terenów produkcyjnych i usługowych, zlokalizowanych za drogą 1.KDZ. W ocenie Sądu był to zamysł stopniowego przejścia zabudowy mieszkaniowej w funkcję produkcyjną i wygaszenie w tej części miasta działalności emitującej negatywne dla zdrowia i dobrostanu człowieka czynniki. Takie postępowanie mieści się zdaniem Sądu w prerogatywach planistycznych gminy jako podmiotu odpowiedzialnego za kształtowanie przestrzeni miejskiej. Przewidziany w planie ogromny obszar zabudowy mieszkaniowej musi mieć zagwarantowane zachowanie możliwości niezakłóconego funkcjonowania ludzi. Trudno bowiem, co przyznaje skarżący, aby tereny mieszkaniowe bezpośrednio sąsiadowały z obszarem produkcyjnym, w którym jest przewidziana gospodarka odpadami. Wyznaczenie zatem swoistego bufora między zabudową mieszkaniową i produkcyjną było racjonalnym i trafnym zabiegiem. Oznaczać to musiało ingerencję w skalę działalności prowadzonej przez skarżącego. Zgodnie z art. 1 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. ustawa określa zasady kształtowania polityki przestrzennej przez jednostki samorządu terytorialnego i organy administracji rządowej. Ustawa zatem statuuje kompetencję organów gminy poprzez stanowienie aktu prawa miejscowego do kształtowania polityki przestrzennej. Gmina zatem jest władna podejmować uregulowania zawarte w planie, które będą odzwierciedlały prowadzoną politykę przestrzenną. Priorytetem zaś w tej polityce jest zachowanie racjonalnego wykorzystania przestrzeni, przy tym jednocześnie ochrona przez generowanymi przez tę działalność odorami. Generalnie w orzecznictwie prezentowane jest w ostatnim czasie stanowisko, że skoro w polskim porządku prawnym nie istnieją normy odorowe oraz nie wypracowano metodyki pomiaru zapachu, to organ planistyczny gminy ma prawo do wprowadzenia w miejscowym planie zakazów i ograniczeń dotyczących zwiększania produkcji w celu ograniczenia emisji odorów (vide wyrok NSA z 14 marca 2018 r., sygn. akt II OSK 1281/16). Analogicznie dopuszczalne jest zmniejszenie poziomu ewentualnych odorów ze względu na intensywną, jak tutaj, zabudowę mieszkaniową. Ponadto w orzecznictwie wskazuje się na możliwość wprowadzenia w planie miejscowym zakazów prowadzenia konkretnej działalności (por. np. wyrok NSA z dnia 6 lutego 2015 r., sygn. akt II OSK 2233/13, CBOSA). Interes zatem jednostkowy skarżącego musiał ustąpić polityce przestrzennej gminy i oczekiwaniom innych właścicieli nieruchomości w tym obszarze. Stąd w konsekwencji nie doszło do naruszenia art. 1 ust. 3 u.p.z.p. przez przekroczenie władztwa planistycznego i dowolność wprowadzenia zaskarżonych zapisów planu bez realnego uzasadnienia merytorycznego. Wprowadzenie buforu między zabudową mieszkaniowa i produkcyjną było w pełni uzasadnione i racjonalne. Zgodnie z art. 1 ust. 2 pkt 6 i 7 u.p.z.p. w planowaniu uwzględnia się walory ekonomiczne przestrzeni i prawo własności. Kwestie te zostały uwzględnione, walory ekonomiczne wzięte pod uwagę ze względu na utworzenie psa przejściowego między skrajnymi funkcjami (mieszkaniowa zabudowa i produkcja). Natomiast prawo własności nie ma charakteru bezwzględnego i w pewnych sytuacjach może ulec ograniczeniu, jak ma to miejsce w tym wypadku. Dalej nie zasługuje na uwzględnienie zarzut naruszenia art. 4 ust. 1 w zw. z art. 6 ust. 2 pkt 1 i 2 u.p.z.p. oraz art. 21 ust. 1, art. 32 ust. 3 i art. 64 ust. 3 Konstytucji RP. Jak już wcześniej wyjaśniono prawo własności nie ma charakteru bezwzględnego i może podlegać w granicach zachowania zasady proporcjonalności, ograniczeniom. Jako niezasadny okazał się zarzut naruszenia art. 17 pkt 5 u.p.z.p. poprzez brak rzetelnej prognozy skutków finansowych. Przede wszystkim prognoza finansowa nie ma charakteru wiążącego, normatywnego, lecz pełni wyłącznie funkcję analizy ekonomicznej. Nie podlega ona opiniowaniu i uzgadnianiu przez organy w trybie art. 17 pkt 6 i 7 u.p.z.p. (vide wyrok NSA z 24 lutego 2017 r., sygn. akt II OSK 1558/15). Stawiając zarzut istotnego naruszenia trybu sporządzenia planu poprzez błędną zawartość prognozy skutków finansowych należy wykazać, że taka prognoza doprowadziła do uchwalenia planu o konkretnej treści. Tymczasem taka sytuacja nie została wykazana przez skarżącego. Jednocześnie, choć nie ma to decydującego znaczenia, Sąd zwraca uwagę, że spółka w toku procedury planistycznej nie zgłaszała żadnych wniosków, a następnie uwag do wyłożonego projektu zmiany planu. Rada zatem mogła uznać, że proponowane ograniczenie działalności spotkało się z akceptacją strony. Dopiero pismem z 16 lutego 2015 r. złożyła wniosek o zmianę omawianej zmiany planu. Mając powyższe na względzie Sąd na podstawie art. 151 p.p.s.a. skargę oddalił.