V SA/Wa 2221/19

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA - Andrzej Kania, Sędzia WSA - Krystyna Madalińska-Urbaniak (spr.), Sędzia WSA - Arkadiusz Tomczak, , po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 21 października 2020 r. sprawy ze skargi [...] na decyzję Ministra Finansów z dnia [...] października 2019 r. nr [...] w przedmiocie określenia kwoty dotacji przypadającej do zwrotu 1) uchyla zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję Wojewody Śląskiego z [...] lipca 2019r. nr [...] 2) zasądza od Ministra Finansów na rzecz [...] kwotę 14 200 zł (słownie: czternaście tysięcy dwieście złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. UZASADNIENIE Przedmiotem skargi Gminy M. jest decyzja Ministra Finansów z [...] października 2019 r. nr [...] utrzymująca w mocy decyzję Wojewody Ś. z dnia [...] lipca 2019 r. znak: [...], wydanej w przedmiocie określenia do zwrotu do budżetu państwa części dotacji celowej udzielonej Gminie M. w 2018 r. na dofinansowanie zadania związanego z usuwaniem skutków powodzi z 2017 r., dotyczącego przebudowy drogi gminnej "(...)" w K., niewykorzystanej w terminie w kwocie 339.993,29 zł oraz w przedmiocie określenia terminu naliczania odsetek. Decyzja ta została wydana w następującym stanie faktycznym : Umową dotacji nr [...] z dnia [...] października 2018 r. zawartą na podstawie art. 150 ustawy o finansach publicznych pomiędzy Wojewodą Ś. a Gminą M. oraz na podstawie promesy Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] marca 2018 r. znak: [...], udzielono Gminie M. dotacji celowej z budżetu państwa na realizację zadania pn.: "Przebudowa drogi gminnej "(...)" w K. w km 0+000- 0+507" w kwocie 341.855,00 zł. Zgodnie z § 3 ust. 1 powyższej umowy przyznana kwota dotacji stanowiła 80 % wartości kosztów tego zadania i została przyznana ze środków pochodzących z rezerwy celowej budżetu państwa przeznaczonej na przeciwdziałanie i usuwanie skutków klęsk żywiołowych, w oparciu o decyzję Ministra Finansów z dnia [...] września 2018 r. nr [...] w sprawie zmian w budżecie państwa na 2018 rok. Pozostałe 20 % kosztów zadania, tj. kwotę 85.464,48 zł, zgodnie z § 3 ust. 2 umowy dotacji, zobowiązała się zapewnić Gmina M. Dodatkowo, zgodnie z § 5 ust. 1 powołanej umowy dotacji, Gmina M. zobowiązała się do wykorzystania dotacji, w terminie 14 dni od dnia przekazania dotacji, jednak nie później niż do 31 grudnia 2018 r. W oparciu o zapis § 4 ust. 2 umowy dotacyjnej. Wojewoda (...) po otrzymaniu oświadczenia z dnia [...] października 2018 r. dotyczącego zakończenia robót, stanowiącego załącznik nr 4 do umowy, przekazał w dniu [...] października 2018 r. Gminie M. dotację celową w kwocie 341.855 zł. Przedmiotową dotację celową Gmina otrzymała na rachunek bankowy w dniu [...] października 2018 r. Przy piśmie z dnia [...] listopada 2018 r. znak: [...] Gmina M. przesłała rozliczenie końcowe przedmiotowego zadania, korygowane i uzupełniane pismami z dnia [...] grudnia 2018 r. znak: [...] oraz z dnia [....] stycznia 2019 r. znak: [...] Do rozliczenia dołączono protokół rzeczowo - finansowy końcowego odbioru zadania, fakturę z dnia [...]października 2018 r. nr [...] wystawioną przez wykonawcę zadania Przedsiębiorstwo R.B. D. Sp. z o. o. oraz polecenie przelewu z dnia [...] października 2018 r. kwoty w wysokości 427.287,18 zł na rzecz wykonawcy zadania. Wojewoda (...) po dokonaniu rozliczenia przedmiotowej dotacji celowej ustalił, że Gmina M. uregulowała płatność na rzecz wykonawcy zadania, pokrywając ją kwotą dotacji w wysokości 339.963,62 zł, stanowiącą 79,56 % kosztów realizacji zadania oraz wkładem własnym w wysokości 87.323,56 zł wynoszącym 20,44 % całkowitego kosztu realizacji zadania. Uznał jednak, że Gmina dokonała wydatkowania dotacji po upływie terminu 14 dni od daty jej przekazania, do czego była zobowiązana w umowie. Pismem z dnia [...] grudnia 2018 r. Gmina M. została zobowiązana do zwrotu niewykorzystanej kwoty dotacji wraz z odsetkami. Gmina w dniu[...] stycznia 2019 r. dokonała na rachunek Wojewody (...) wpłaty kwoty 1.859,08 zł. Wojewoda uznał, że dokonana wpłata nie pokryła w całości ciążącego na Gminie zobowiązania, została więc ona proporcjonalnie rozliczona na należność główną i odsetki. Wojewoda (...) uznał, że zwrotowi do budżetu państwa podlega kwota 339.993,29 zł , powstała po pomniejszeniu udzielonej dotacji w kwocie 341.855,00 zł o dokonany zwrot w łącznej kwocie 32,30 zł w związku z obniżeniem kosztów zadania oraz proporcjonalnym rozliczeniu dokonanej przez Gminę wpłaty, którą zaliczono na należność główną w kwocie 1829,41 zł oraz odsetki w kwocie 29,67 zł. Wobec braku zwrotu na rachunek Wojewody (...) przedmiotowej kwoty dotacji celowej wraz z należnymi odsetkami. Wojewoda (...). zawiadomieniem z dnia [....] maja 2019 r. znak: [....], poinformował Gminę M. o wszczęciu z urzędu postępowania administracyjnego w sprawie określenia Gminie M. do zwrotu do budżetu państwa części dotacji celowej, udzielonej Gminie w 2018 r. na dofinansowanie zadania związanego z usuwaniem skutków powodzi. W odpowiedzi na powyższe zawiadomienie, Gmina M. pismem z dnia [...] maja 2019 r. wniosła o umorzenie wszczętego postępowania z uwagi na jego bezprzedmiotowość, wskazując iż dotacja celowa na realizację przedmiotowego zadania w kwocie 341.855,00 zł wpłynęła na rachunek bankowy Gminy M. w dniu [...]października 2018 r., a następnie została wykorzystana w dniu [...] października 2018 r., poprzez dokonanie zapłaty wykonawcy za zrealizowane roboty, zgodnie z § 5 ust. 1 i ust. 2 Umowy. W ocenie Gminy literalne brzmienie zapisu § 5 umowy dotacji "od dnia przekazania dotacji" wyraźnie wskazuje, że jest to data otrzymania dotacji przez dotowanego. Dopiero bowiem po wpływie dotacji na konto dotowanego można stwierdzić, że dotacja została przekazana dotowanemu, gdyż od tego dnia faktycznie dotacje tą posiada i może wykorzystać. Data nadania przelewu nie może mieć żadnego znaczenia w sprawie, bowiem Gmina może dysponować otrzymaną dotacją dopiero po jej zaksięgowaniu na rachunku bankowym. Wojewoda Ś. decyzją z dnia [...] lipca 2019 r. znak [...] określił Gminie M. do zwrotu do budżetu państwa część dotacji celowej udzielonej Gminie M. w 2018 r. na dofinansowanie zadania związanego z usuwaniem skutków powodzi z 2017 r., dotyczącego Przebudowy drogi gminnej "F-J" w K. w km 0+000-0+507, niewykorzystanej w terminie, o którym mowa w § 5 ust. 1 umowy nr [....] z dnia [...] października 2018 r., tj. do [...] października 2018 r., w kwocie 339.993,29 zł oraz w przedmiocie określenia terminu naliczania odsetek, w wysokości określonej jak dla zaległości podatkowych, począwszy od dnia następującego po dniu, w którym upłynął termin zwrotu dotacji, tj. od (...) listopada 2018 r. do dnia zwrotu dotacji niewykorzystanej do budżetu państwa. Po rozpoznaniu odwołania Gminy, Minister Finansów opisaną wyżej decyzją utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy. W uzasadnieniu Minister przypomniał, że zgodnie z art. 150 pkt 5 ustawy o finansach publicznych, dysponent części budżetowej lub dysponent środków, o których mowa w art. 127 ust. 2, udzielając dotacji celowej, w tym jednostce sektora finansów publicznych, w przypadku gdy odrębne przepisy lub umowa międzynarodowa nie określają trybu i zasad udzielenia lub rozliczenia tej dotacji, zawiera umowę, która określa termin zwrotu niewykorzystanej części dotacji, nie dłuższy niż 15 dni od określonego w umowie dnia wykonania zadania, a w przypadku zadania realizowanego za granicą - 30 dni od określonego w umowie dnia jego wykonania. Stosownie do art. 150 pkt 3 ustawy, termin wykorzystania dotacji nie może być dłuższy niż do dnia 31 grudnia danego roku budżetowego. W ocenie Ministra Finansów, Inwestycji i Rozwoju dotacja nie została wykorzystana w terminie, gdyż w świetle § 5 ust. 1 zawartej w sprawie umowy dotacji z dnia [...] października 2018 r. nr [...] jednostka samorządu terytorialnego zobowiązana została do wykorzystania dotacji, w terminie 14 dni od dnia przekazania dotacji, jednak nie później niż do 31 grudnia 2018 r. Przez wykorzystanie dotacji rozumie się zapłatę za zrealizowane roboty. Zgodnie z § 5 ust. 3 umowy przez wykonanie zadania należało rozumieć zrealizowanie robót, zgodnie z kosztorysem ofertowym lub innym dokumentem określającym szczegółowy opis zadania zgodnie z art. 150 pkt 1 ustawy o finansach publicznych, o których mowa w § 1 ust. 2 oraz wykorzystanie dotacji. Stosowanie zaś do § 11 ust. 2 i 3 jednostka samorządu terytorialnego zobowiązana jest w terminie 15 dni od dnia wykonania zadania, dokonać zwrotu niewykorzystanej kwoty dotacji na rachunek bankowy Wojewody. Natomiast zgodnie z § 11 ust. 8 za dzień przekazania dotacji uznaje się dzień obciążenia rachunku Wojewody. Jak wynika z dokumentacji zebranej w sprawie (faktury VAT nr [...] z [...]października 2018 r. oraz potwierdzenia dokonania przelewu za przedmiotową fakturę), zapłata za zrealizowane roboty została dokonana przez Gminę M. w dniu [...] października 2018 r., tj. 3 dni po terminie wskazanym w umowie dotacji z dnia [...] października 2018 r. nr [...]. Zgodnie bowiem z § 5 ust. 1 umowy, Gmina zobowiązała się do wykorzystania dotacji w terminie 14 dni od dnia przekazania dotacji. Przekazanie dotacji przez Wojewodę (...) nastąpiło [...] października 2018 r., tj. w dniu obciążenia rachunku Wojewody zgodnie z § 11 ust. 8 umowy. Wobec powyższego wykorzystanie dotacji mogło nastąpić w terminie do [...] października 2018 r. Jak słusznie wskazał organ pierwszej instancji zapłata za zrealizowane roboty (wykorzystanie), mogła nastąpić w ściśle określonym terminie. Treść umowy wskazywała, iż Gmina zobowiązana była wykorzystać środki finansowe pochodzące z dotacji, poprzez zapłatę za zrealizowane roboty w terminie 14 dni od dnia przekazania dotacji. Zatem niedopuszczalne było wykorzystanie dotacji, rozumiane jako zapłata za roboty, po ściśle określonym terminie. Dotowany bowiem zobowiązany jest do przeznaczenia otrzymanej dotacji na zadanie określone w umowie oraz w określonym terminie. Równocześnie podmiot, któremu przyznano dotacje, winien każdy wydatek powiązać precyzyjnie z właściwym, wskazanym w umowie celem jak i terminem jego realizacji. W ocenie organu odwoławczego w § 5 ust. 1 umowy określającym termin wykorzystania dotacji (rozumianego poprzez zapłatę) jednoznacznie został wskazany dzień, od którego należy go liczyć, tj. od dnia przekazania dotacji, który to nie może być identyfikowany z dniem jej otrzymania, jak zostało to zinterpretowane przez Stronę. Ponadto Minister wyjaśnił, że środki z dotacji przekazane na konto beneficjenta nie uzyskują przymiotu wartości prywatnej, co stwarzałoby możliwość swobodnego nimi dysponowania. Mają one nadal charakter publiczny i w konsekwencji można je wykorzystać jedynie w sposób ściśle określony przez dotującego. Także w nauce prezentowany jest pogląd, że nie zachodzi zmiana statusu dotacji ze środków publicznych na wartość prywatną beneficjenta. Beneficjent nie włada bowiem dotacją jak właściciel bez ograniczeń - wręcz przeciwnie, może ją wykorzystać jedynie w sposób ściśle określony przez dotującego. O tym, że środki przekazane na konto beneficjenta nie stają się środkami prywatnymi przekonuje w sposób jednoznaczny treść art. 168 ust. 4 ustawy o finansach publicznych. Z przepisu tego wynika, że wykorzystanie dotacji następuje przez zapłatę za zrealizowane zadania, na które dotacja była udzielona. Po upływie wyznaczonego terminu nie ma podstaw do dokonania z dotacji określonego wydatku, bowiem środki publiczne stanowiące dotację celową nie pozostają już w dyspozycji jednostki, która ją otrzymała. W związku z tym, pomimo iż Gmina M. wykonała zadanie, to wykorzystanie dotacji, tj. dokonanie zapłaty za zrealizowane roboty, nastąpiło po terminie określonym w umowie dotacji. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie strona skarżąca zarzuciła decyzji naruszenie prawa materialnego tj. art. 169 ust. 6 w zw. z art. 150 pkt 3 i pkt 5 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (j.t. Dz. U. z 2019 r. poz. 869) poprzez ich niewłaściwe zastosowanie i utrzymanie w mocy decyzji Wojewody (...) określającej Gminie M. do zwrotu do budżetu państwa część dotacji celowej w sytuacji, w której dotacja udzielona z budżetu państwa nie została wykorzystana niezgodnie z przeznaczeniem. Gmina M. wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości oraz poprzedzającej jej decyzji Wojewody (...) z dnia [...] r. znak: [...] i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania organowi I instancji oraz zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi wskazała, że nie zgadza się z poglądem organów, że wydatkowała dotację po upływie terminu określonego w umowie z [...] r. Wyraziła pogląd, że początek tego terminu tj. dzień przekazania dotacji należy liczyć od dnia faktycznego wpływu pieniędzy na konto, a nie od daty obciążenia rachunku Wojewody, gdyż dopiero z tą datą podmiot dotowany ma faktyczną możliwość dysponowania dotacją. W odpowiedzi na skargę Minister Finansów wniósł o jej oddalenie. Podtrzymał stanowisko i argumenty zaprezentowane w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325, dalej jako: "p.p.s.a."), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Oznacza to, iż zadaniem wojewódzkiego sądu administracyjnego jest zbadanie legalności zaskarżonego aktu pod względem jego zgodności z prawem, to znaczy ustalenie, czy organy orzekające w sprawie prawidłowo zinterpretowały i zastosowały przepisy prawa w odniesieniu do właściwie ustalonego stanu faktycznego. W przypadku stwierdzenia, iż w sprawie naruszono przepisy – czy to prawa materialnego, czy też postępowania – sąd uchyla zaskarżoną decyzję i zwraca sprawę do postępowania przed organem administracyjnym, właściwym do jej rozstrzygnięcia. Jednocześnie, stosownie do treści przepisu art. 134 § 1 p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Badając skargę Gminy M. we wskazanym wyżej zakresie należy stwierdzić, że zasługuje ona na uwzględnienie , gdyż zaskarżona decyzja narusza prawo materialne poprzez błędną interpretację zapisów umowy o udzielenie dotacji i uznanie, że doszło do wydatkowania przyznanej dotacji po upływie terminu określonego w umowie. Należy na wstępie zauważyć, że fakty są między stronami niesporne . I tak: - [...].10.2018 r. doszło do obciążenia rachunku Wojewody (...) kwotą dotacji., - [...].10.2018 r. dotacja wpłynęła na rachunek Gminy M. - [...].10.2018 r. została zapłacona faktura wykonawcy drogi wystawiona 10.10.2018r. Więc do wydatkowania dotacji doszło czternastego dnia od wpływu pieniędzy na konto Gminy, a 17 dnia od dnia obciążenia rachunku Wojewody. Sporne jest znaczenie terminu "przekazanie dotacji" - czy oznacza on datę obciążenia rachunku Wojewody czy też datę wpływu na konto Gminy M. Termin wykorzystania dotacji został określony w § 5 umowy dotacji . Zgodnie z jego zapisami jednostka samorządu terytorialnego zobowiązała się do wykorzystania dotacji w terminie 14 dni od dnia przekazania dotacji, nie później jednak niż do 31.12.2018 r. ( ust. 1 ). Zgodnie z ust. 2 przez wykorzystanie dotacji rozumie się zapłatę za zrealizowane roboty. Interpretując treść § 5 ust. 1 umowy dotacji czyli ustalając dzień przekazania dotacji należy sięgnąć do unormowań kodeksu cywilnego, który ma do umowy zastosowanie na podstawie jej § 16. Należy zauważyć, że świadczenie pieniężne, do którego zobowiązał się Skarb Państwa, reprezentowany przez Wojewodę (...), ma charakter tzw. długu oddawczego . Zgodnie z art. 454 § 1 kodeksu cywilnego jeżeli miejsce spełnienia świadczenia nie jest oznaczone ani nie wynika z właściwości zobowiązania, świadczenie powinno być spełnione w miejscu, gdzie w chwili powstania zobowiązania dłużnik miał zamieszkanie lub siedzibę. Jednakże świadczenie pieniężne powinno być spełnione w miejscu zamieszkania lub w siedzibie wierzyciela w chwili spełnienia świadczenia; jeżeli wierzyciel zmienił miejsce zamieszkania lub siedzibę po powstaniu zobowiązania, ponosi spowodowaną przez tę zmianę nadwyżkę kosztów przesłania. W orzecznictwie sądowym i piśmiennictwie nie budzi najmniejszych wątpliwości , że jeżeli w zobowiązaniu pieniężnym przewidziano zapłatę w formie bezgotówkowej, o miejscu spełnienia świadczenia w tej formie rozstrzyga umiejscowienie rachunku bankowego wierzyciela (por. uzasadnienie uchwały SN z 20 listopada 1992 r., III CZP 138/92, LexPolonica nr 296213, OSNCP 1993, nr 6, poz. 96). Oznacza to, że świadczenie bezgotówkowe zostaje spełnione w dniu uznania rachunku bankowego wierzyciela. Innymi słowy o przekazaniu dotacji można mówić w chwili wpływu środków na rachunek podmiotu, któremu dotacja została udzielona (por. wyrok SN z 8.11.1989 r., III CRN 345/89, LEX nr 8997 ). W momencie uzyskania przez wierzyciela możliwości dysponowania należną mu kwotą pieniężną zobowiązanie trzeba uznać za wykonane . Organy obu instancji prezentują pogląd, że umowa definiuje dzień przekazania dotacji jako dzień obciążenia rachunku Wojewody i powołują się na taki zapis z § 11 ust. 8 umowy dotacji. W ocenie Sądu jest to jednak stanowisko błędne. Analizując treść jednostki redakcyjnej umowy opatrzonej znakiem § 11 należy zauważyć, iż w całości jest ona poświęcona zwrotowi dotacji i stanowi sprecyzowanie dla celów umowy art. 169 ustawy o finansach publicznych. Ustęp 8, na który powołuje się organ, poprzedza ustęp 7 o następującej treści : Od kwoty dotacji, o której mowa w ust. 6, naliczane są odsetki zgodnie z przepisami ustawy o finansach publicznych, tj. od dnia stwierdzenia pobrania dotacji w nadmiernej wysokości lub nienależnie, a w przypadku dotacji wykorzystanej niezgodnie z przeznaczeniem od dnia przekazania dotacji z budżetu państwa. Odsetki nalicza się w wysokości określonej jak dla zaległości podatkowych i przekazuje na rachunek bankowy Wojewody. Przytoczony zapis jest powtórzeniem unormowań zawartych w art. 169 ust. 5 u.f.p. Zdaniem Sądu brak jest podstaw do uznania, że definicja pojęcia "dzień przekazania dotacji" zawarta w § 11 ust. 8 odnosi się do tego samego pojęcia użytego w § 5 ust. 1 umowy dotacji. Odsetki w przypadku obowiązku zwrotu dotacji mają charakter sankcyjny, szczególnie dotkliwy w przypadku wykorzystania dotacji niezgodnie z przeznaczeniem, bo termin początkowy jest ustalony na dzień przekazania dotacji z budżetu państwa . Mają na celu, podobnie jak przy niewykonaniu lub nienależytym wykonaniu zobowiązania o charakterze cywilnoprawnym, zrekompensowanie Skarbowi Państwa niemożność wykorzystania tych środków w sposób zgodny z zakładanym celem społecznie użytecznym. Jest rzeczą zrozumiałą , że organ- dysponent dotacji - chce w takim przypadku zagwarantować sobie odszkodowanie za niemożność korzystania z pieniędzy od daty, w której budżet został obciążony. Inaczej jest w przypadku terminu na wydatkowanie dotacji, który powinien być rzeczywisty, liczyć się od dnia w którym pieniądze rzeczywiście zostały postawione do dyspozycji podmiotu dotowanego. W badanej sprawie ten termin skracał się o 3 dni i termin dla Gminy wynosiłby praktycznie dni 11. Wydatkować można środki, które realnie są pozostawione do dyspozycji. Przed datą wpływu na rachunek Gmina takiej możliwości nie miała. Reasumując - treść i systematyka umowy dotacji ( odmienny zakres unormowań zawartych w § 5 i 11 umowy ), odmienny cel początkowej daty płatności odsetek, w przypadku wydatkowania dotacji niezgodnie z przeznaczeniem oraz początkowej daty terminu wydatkowania dotacji, a także charakter świadczenia Wojewody jako długu oddawczego, prowadzi do wniosku, że początkowy termin do wydatkowania dotacji został w umowie ustalony na dzień, w którym dotacja wpłynęła na rachunek Gminy M. Wobec powyższego , zarzuty skargi dot. naruszenia prawa materialnego tj. art. 169 ust. 6 w zw. z art. 150 pkt 3 i pkt 5 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych są w pełni uzasadnione. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ dokona ponownego rozliczenia pobranej dotacji, w tym wpłaty dokonanej przez Gminę M. (1.859,08 zł) , biorąc pod uwagę pogląd prawny wyrażony w uzasadnieniu. Mając na uwadze wszystkie podniesione wyżej okoliczności, Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit.a p.p.s.a. uchylił zaskarżoną decyzję. O kosztach postępowania rozstrzygnięto na wniosek skarżącej po myśli art. 200 p.p.s.a.