II SA/Wa 75/20

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Joanna Kube (spr.), Sędzia WSA Ewa Kwiecińska, Sędzia WSA Ewa Marcinkowska, po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 23 października 2020 r. sprawy ze skargi M. P. na decyzję Komendanta Głównego Policji z dnia [...] października 2019 r. nr [...] przedmiocie odmowy wypłaty wyrównania ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop oddala skargę UZASADNIENIE Komendant Główny Policji decyzją z [...] października 2019 r. nr [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018 r. poz. 2096, z późn. zm.); zwanej dalej k.p.a., po rozpatrzeniu odwołania M. P. (dalej także: "skarżący"), utrzymał w mocy decyzję Komendanta Wojewódzkiego Policji w [...] z [...] grudnia 2018 r. nr [...] o odmowie wypłaty wyrównania ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop. M. P. zwolniony ze służby w Policji z dniem [...] lutego 2018 r. wnioskiem z dnia [...] listopada 2018 r. zwrócił się do Komendanta Wojewódzkiego Policji w [...] o dokonanie ustalenia i zapłaty wyrównania ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop w związku z wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z 30 października 2018 r., sygn. akt K 7/15 (Dz. U. z 2018 r., poz. 2102). Komendant Główny Policji, uzasadniając swoje rozstrzygnięcie wskazał, że zgodnie z art. 114 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (Dz. U. z 2019 r. poz. 161, z późn. zm.), policjant zwalniany ze służby otrzymuje ekwiwalent pieniężny za niewykorzystane urlopy wypoczynkowe lub dodatkowe oraz za niewykorzystany czas wolny od służby, udzielany na podstawie art. 33 ust. 3. Sposób ustalania wysokości tego ekwiwalentu określa art. 115a ustawy o Policji, który do 5 listopada 2018 r. stanowił, że ekwiwalent pieniężny za 1 dzień niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego lub dodatkowego oraz za każde rozpoczęte 8 godzin niewykorzystanego czasu wolnego, przysługującego na podstawie art. 33 ust. 3, ustala się w wysokości 1/30 części miesięcznego uposażenia zasadniczego wraz z dodatkami o charakterze stałym należnego na ostatnio zajmowanym stanowisku służbowym. Podniósł, że w dniu 6 listopada 2018 r. w Dzienniku Ustaw (poz. 2102) został ogłoszony wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 30 października 2018 r., sygn. akt K 7/15, w którym stwierdzono, że art. 115a ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji w zakresie, w jakim ustala wysokość ekwiwalentu pieniężnego za 1 dzień niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego lub dodatkowego w wymiarze 1/30 części miesięcznego uposażenia, jest niezgodny z art. 66 ust. 2 w związku z art. 31 ust. 3 zdanie drugie Konstytucji RP. Wyjaśnił, że wyrok Trybunału Konstytucyjnego spowodował zmianę treści przepisu art. 115a ustawy o Policji w ten sposób, że wyeliminował z systemu prawnego tę część przepisu prawa, która ustala wartość ułamkową miesięcznego uposażenia zasadniczego wraz z dodatkami o charakterze stałym, niezbędną do ustalenia wysokości ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy. W konsekwencji powstała luka w systemie prawnym, która wobec obowiązku działania organów administracji publicznej na podstawie przepisów prawa (art. 6 k.p.a.), uniemożliwia ustalenie wysokości należnego policjantowi zwalnianemu ze służby ekwiwalentu pieniężnego za jeden dzień niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego oraz dodatkowego. Zdaniem Komendanta Głównego Policji, sytuacja taka (brak podstaw prawnych do ustalenia wysokości ekwiwalentu pieniężnego) będzie miała miejsce aż do czasu ustanowienia przez ustawodawcę przepisu prawa, w którym wskazane zostanie, jak należy obliczać wysokość ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy i dodatkowy (koniecznym będzie przyjęcie danego wskaźnika tych przeliczeń). Ponadto istotne znaczenie będzie miało wprowadzenie przez ustawodawcę przepisów przejściowych, rozstrzygających, do jakich zdarzeń prawnych bądź też podmiotów nowe przepisy prawa znajdą zastosowanie, co w konsekwencji może skutkować koniecznością ponownego ustalenia wysokości omawianego ekwiwalentu i wypłaty różnicy w jego wysokości osobom, które taki ekwiwalent otrzymały na podstawie zakwestionowanej przez Trybunał Konstytucyjny regulacji. W tym kontekście nie jest jednoznaczne, czy organ rozpatrując omawiane żądanie wypłaty ekwiwalentu powinien wstrzymać się z oceną możliwości jego spełnienia do czasu zakończenia prac legislacyjnych nad daną kwestią i dopiero po wejściu w życie stosownych regulacji dokonać czynności materialno-technicznej wypłaty żądanego ekwiwalentu, czy wydać decyzję o odmowie wypłaty żądanej należności, czy też bez oczekiwania na wprowadzenie rozwiązań prawnych determinowanych wskazanym wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego orzekać o odmowie wypłaty. Wobec aktualnego braku przepisów prawa, które mogłyby stanowić podstawę wypłaty przedmiotowego ekwiwalentu w innej niż dotychczas wysokości, organ administracji, decydując się na rozpatrzenie wniosku, nie ma możliwości rozstrzygnięcia sprawy w inny sposób niż poprzez odmowę uwzględnienia zgłoszonego w tym zakresie żądania. Odmowa taka następuje w formie decyzji administracyjnej, bowiem zgodnie z przyjętym w orzecznictwie poglądem, odmowa dokonania czynności materialno-technicznej powinna być dokonana w drodze decyzji, gdyż jest to negatywne rozstrzygnięcie w sprawie administracyjnej, o której załatwienie zwróciła się strona mająca w tym interes prawny. Ponadto zaznaczył, że obecne odmowne rozpatrzenie żądania wnioskodawcy nie wyklucza ponownego zwrócenia się, już po wejściu w życie regulacji określających sposób ustalania wysokości omawianego ekwiwalentu pieniężnego, do właściwego organu o wypłatę tego ekwiwalentu. W takim przypadku, jeżeli wprowadzone regulacje będą pozwalały na spełnienie jego żądania, wskazane świadczenie pieniężne zostanie niezwłocznie wypłacone. M. P. skierował do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na decyzję Komendanta Głównego Policji z [...] października 2019 r. nr [...] utrzymującą w mocy decyzję Komendanta Wojewódzkiego Policji w [...] z dnia [...] grudnia 2018 r. nr [...]. Zaskarżonej decyzji zarzucił, że nie jest zgodna z jego żądaniem oraz narusza art. 190 ust. 4 Konstytucji RP w związku z art. 115a ustawy o Policji, co miało istotny wpływ na wynik sprawy. Skarżący wniósł o: 1) uchylenie zaskarżonej decyzji w całości oraz utrzymanej nią w mocy decyzji organu I instancji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia, 2) zasądzenie zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych. Skarżący nie zgodził się ze stanowiskiem organu, że nie ma podstaw prawnych do ponownego ustalenia i zapłaty wyrównania ekwiwalentu za niewykorzystany urlop w oparciu o stawkę równą wysokości jednego dnia roboczego jego ostatniego wynagrodzenia, że czas ten będzie trwał do chwili wdrożenia przez ustawodawcę odpowiednich przepisów prawa oraz, że w systemie prawnym istnieje luka uniemożliwiająca ustalenie wysokości należnego mu ekwiwalentu pieniężnego za jeden dzień niewykorzystanego urlopu. Podniósł, że Trybunał stwierdził, iż art. 115a ustawy o Policji w zakresie, w jakim ustala wysokość ekwiwalentu pieniężnego za 1 dzień niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego lub dodatkowego w wymiarze 1/30 części miesięcznego uposażenia, jest niezgodny z art. 66 ust. 2 w zw. z art. 31 ust. 3 zd. 2 Konstytucji RP. Trybunał nie stwierdził niekonstytucyjności całego przepisu art. 115a ustawy o Policji, a jedynie jego część, określającą sposób obliczania ekwiwalentu. Zatem, w systemie prawnym pozostała obowiązująca regulacja, ustanawiająca uprawnienie policjanta do ekwiwalentu za niewykorzystany urlop w przypadku jego zwolnienia ze służby. W tej sytuacji, jego zdaniem, stanowisko organów Policji, które wskazywały na brak możliwości rozstrzygnięcia sprawy zgodnie z wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z uwagi na brak regulacji ustawowej, jest chybione. Ponadto zwrócił uwagę, że Trybunał Konstytucyjny w uzasadnieniu wskazanego wyroku wyinterpretował trafnie z przepisów art. 66 ust. 2 Konstytucji oraz art. 115a ustawy o Policji normę prawną, zgodnie z którą świadczeniem ekwiwalentnym za przepracowany dzień urlopu jest wynagrodzenie funkcjonariusza za jeden dzień roboczy. Ilość dni roboczych w każdym roku kalendarzowym jest okolicznością faktyczną możliwą do ustalenia w oparciu o kalendarz na dany rok i przepisy ustawy z dnia 18 stycznia 1951 r. o dniach wolnych od pracy (t.j.: Dz. U. z 2015 r., poz. 90). Informację o wysokości pobieranego przez funkcjonariusza uposażenia zasadniczego wraz z dodatkami o charakterze stałym należnym na ostatnio zajmowanym stanowisku służbowym w danym roku posiadają organy policyjne. Współczynnik dni roboczych dla danego roku powinien zatem zostać ustalony w oparciu o aktualny stan prawny. Na marginesie zauważył, że "wymiar czasu pracy" w każdym roku publikowany jest w intrenecie. Zdaniem skarżącego, skoro w istniejącym stanie prawnym możliwa jest realizacja prawa do ekwiwalentu w wysokości odpowiadającej regulacjom konstytucyjnym, to załatwienie jego wniosku w tym przedmiocie nie wymaga oczekiwania na nowelizację przepisów. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe argumenty faktyczne i prawne. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. W myśl art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2019 r. poz. 2167 z późn. zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325, z późn. zm.); zwanej dalej p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Przepis art. 115a ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (Dz. U. z 2011 r. Nr 287, poz. 1687, z późn. zm.), będący przedmiotem badania Trybunału Konstytucyjnego w sprawie K 7/15 stanowił, że ekwiwalent pieniężny za 1 dzień niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego lub dodatkowego oraz za każde rozpoczęte 8 godzin niewykorzystanego czasu wolnego przysługującego na podstawie art. 33 ust. 3 ustala się w wysokości 1/30 części miesięcznego uposażenia zasadniczego wraz z dodatkami o charakterze stałym należnego na ostatnio zajmowanym stanowisku służbowym. Powyższa regulacja została wprowadzona ustawą z dnia 27 lipca 2001 r. o zmianie ustawy o Policji, ustawy o działalności ubezpieczeniowej, ustawy – Prawo bankowe, ustawy o samorządzie powiatowym oraz ustawy – Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz. U. z 2001 r. Nr 100, poz. 1084) i obowiązywała od 19 października 2001 r. Skutkiem wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 30 października 2018 r., sygn. akt K 7/15 (Dz. U. z 2018 r., poz. 2102) była utrata z dniem 6 listopada 2018 r. (data publikacji w Dzienniku Ustaw) mocy obowiązującej art. 115a ustawy o Policji w takim zakresie, w jakim określał on współczynnik ułamkowy 1/30 uposażenia policjanta, jako podstawę ustalenia wysokości ekwiwalentu za niewykorzystany urlop. Przepis ten nie został zatem wyeliminowany z systemu prawnego w całości, co oznacza, że organ administracji publicznej winien zrekonstruować treść tego przepisu zgodnie z wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego. Na mocy art. 190 ust. 1 Konstytucji RP, orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego mają moc powszechnie obowiązującą i są ostateczne. W uzasadnieniu omawianego wyroku, opublikowanego w OTK-A 2018/65, Trybunał Konstytucyjny wyinterpretował z przepisów art. 66 ust. 2 Konstytucji RP oraz art. 115a ustawy o Policji normę prawną, zgodnie z którą świadczeniem ekwiwalentnym za jeden dzień urlopu jest wynagrodzenie funkcjonariusza za jeden dzień roboczy. Stąd, przy stosowaniu art. 115a ustawy o Policji, organy Policji, dokonując wyliczenia ekwiwalentu za niewykorzystany urlop, powinny uwzględnić, że świadczeniem ekwiwalentnym za dzień niewykorzystanego urlopu jest wynagrodzenie nie w wysokości 1/30 części miesięcznego uposażenia zasadniczego wraz z dodatkami o charakterze stałym należnego na ostatnio zajmowanym stanowisku służbowym, lecz w wysokości jednego dnia roboczego. Zdaniem Sądu, Komendant Główny Policji, wydając zaskarżoną decyzję z dnia [...] października 2019 r., utrzymującą w mocy decyzję Komendanta Wojewódzkiego Policji w [...] z dnia [...] grudnia 2018 r., naruszył zatem art. 190 ust. 4 Konstytucji RP (Dz. U. z 1997 r., Nr 78, poz. 483 z późn. zm.) w związku z art. 115a ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (Dz. U. z 2019, poz. 161 z późn. zm.). Należy jednak zwrócić uwagę, że z dniem 1 października 2020 r. weszła w życie ustawa z dnia 14 sierpnia 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach dotyczących wsparcia służb mundurowych nadzorowanych przez ministra właściwego do spraw wewnętrznych, o zmianie ustawy o Służbie Więziennej oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2020 r. poz. 1610), która m.in. uregulowała kwestię wypłaty ekwiwalentu za niewykorzystany urlop wypoczynkowy i dodatkowy. Ustawa ta wykonuje wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 30 października 2018 r., sygn. akt K 7/15 i wprowadza do art. 115a ustawy o Policji przelicznik 1/21 miesięcznego uposażenia za jeden dzień urlopu, a nie 1/30 - tak jak było to przed dniem 6 listopada 2018 r. W art. 9 ust. 1 ww. ustawy z dnia 14 sierpnia 2020 r. ustawodawca wskazał, że przepis art. 115a zmienianej ustawy o Policji - w brzmieniu nadanym tą ustawą - stosuje się do spraw, dotyczących wypłaty ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy, wszczętych i niezakończonych przed dniem 6 listopada 2018 r. oraz do spraw dotyczących wypłaty ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy policjantowi zwolnionemu ze służby od dnia 6 listopada 2018 r. Ekwiwalent pieniężny za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy za okres przed dniem 6 listopada 2018 r. ustala się na zasadach wynikających z przepisów ustawy zmienianej w art. 1 w brzmieniu obowiązującym przed dniem 6 listopada 2018 r. Przy obliczaniu wysokości ekwiwalentu pieniężnego przysługującego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy za rok 2018 określa się proporcję liczby dni niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego lub dodatkowego przysługującego przed dniem 6 listopada 2018 r. oraz od dnia 6 listopada 2018 r. Niewątpliwie powołane wyżej przepisy ustawy zmieniającej z dnia 14 sierpnia 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach dotyczących wsparcia służb mundurowych nadzorowanych przez ministra właściwego do spraw wewnętrznych, o zmianie ustawy o Służbie Więziennej oraz niektórych innych ustaw weszły w życie już po wydaniu ostatecznego rozstrzygnięcia Komendanta Głównego Policji w przedmiotowej sprawie. Jednakże w czasie prowadzenia sądowej kontroli zaskarżonej decyzji obowiązują już nowe przepisy regulujące kwestię ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy, których brzmienie jednoznacznie wyklucza uwzględnienie wniosku skarżącego z dnia 15 listopada 2018 r. o wypłatę ekwiwalentu pieniężnego w wyższej niż wypłacona wysokości, który został zwolniony ze służby w Policji z dniem [...] stycznia 2018 r. Zatem uchylenie zaskarżonej decyzji i utrzymanej nią w mocy decyzji organu I instancji, wobec stwierdzonego przez Sąd naruszenia prawa materialnego skutkowałoby, w przypadku prawidłowego zastosowania prawa materialnego, wydaniem takiego samego rozstrzygnięcia przez organ. Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku. Sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w oparciu o zarządzenie Przewodniczącego Wydziału II z dnia 14 października 2020 r., wydane na podstawie art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2020 r., poz. 1842 z późn. zm.).