I OSK 1358/06

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Izabella Kulig - Maciszewska, Sędziowie NSA Anna Lech, Joanna Banasiewicz – spr., Protokolant Kamil Wertyński, po rozpoznaniu w dniu 20 września 2007r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Głównego Inspektora Transportu Drogowego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 26 kwietnia 2006 r. sygn. akt VI SA/Wa 406/06 w sprawie ze skargi J. J. na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...]. nr [...] w przedmiocie kary pieniężnej 1. oddala skargę kasacyjną; 2. oddala wniosek J. J. o zwrot kosztów postępowania kasacyjnego UZASADNIENIE Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 26 kwietnia 2006 r., sygn. akt VI SA/Wa 406/06, po rozpoznaniu skargi J. J. na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] nr [...] w przedmiocie kary pieniężnej, uchylił zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...]. Wyrok został wydany w następujących okolicznościach sprawy. Protokołem kontroli drogowej z dnia 5 września 2005 r. nr [...] sporządzonym przez funkcjonariusza Transportu Drogowego w Wojewódzkim Inspektoracie Transportu Drogowego w Szczecinie, skontrolowano samochód ciężarowy SCANIA nr rej. [...] należący do J. J., prowadzącego działalność gospodarczą p.n. Transport Ciężarowy. Według ustaleń protokołu okazana podczas kontroli karta opłaty drogowej nie może stanowić dowodu uiszczenia opłaty za przejazd po drogach krajowych, ponieważ wypełniona została w sposób wskazujący na zamiar wielokrotnego jej użycia łatwo- usuwalnym środkiem pisarskim, co umożliwia wymazanie zapisów i ponowne wykorzystanie karty. Ostateczną decyzją Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] utrzymano w mocy decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] którą nałożono na skarżącego karę pieniężną w kwocie 3.000 zł za wykonywanie transportu drogowego lub przewozu na potrzeby własne, bez uiszczenia opłaty za przejazd po drogach krajowych. Jak podkreślił Główny Inspektor Transportu Drogowego przez wypełnienie nie rozumie się jakiegokolwiek wypełnienia karty, ale takie, które jest trwałe i dokonane w taki sposób, że uniemożliwia wykorzystanie karty w czasie dłuższym, niż za czas, za który opłata została uiszczona. W przypadku wypełnienia karty w taki sposób, że może być ona wykorzystana ponownie lub dłużej niż powinna, uznać trzeba, że nie mamy do czynienia z uiszczeniem opłaty w sposób prawem przewidziany, a tylko z pozorem jej uiszczenia. Czynność taka nie może podlegać ochronie prawnej, bowiem jej celem jest obejście prawa. W skardze na powyższą decyzję, wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, skarżący zarzucił naruszenie przepisów art. 6, 7, 8 i 80 k.p.a. oraz art. 42 ust. 1, art. 92 ust. 1 i lp. 1.4.1. załącznika do ustawy o transporcie drogowym i podtrzymał stanowisko zajęte w odwołaniu, że karta drogowa została wypełniona powszechnie stosowanym środkiem pisarskim, który uniemożliwiał jej ponowne wypełnienie bez pozostawienia śladów ingerencji w substancję dokumentu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, uchylając zaskarżoną decyzję oraz decyzję ją poprzedzającą stwierdził, że zabezpieczona przez organ karta opłaty drogowej jest w ocenie Sądu w dobrym stopniu czytelna, okoliczności tej nie kwestionowały organy administracji publicznej, zarzucając jedynie wypełnienie karty łatwo - usuwalnym środkiem pisarskim. Nie została również zakwestionowana przez organy okoliczność, na którą powoływał się skarżący, że karta opłaty została wykupiona, co wynika z dowodu pokwitowania jej zakupu. Skoro zatem w dacie kontroli drogowej okazano organowi kontrolnemu kartę drogową w okresie jej ważności, z prawidłowo wypełnionymi rubrykami, a więc w sposób wskazany w § 5 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 14 grudnia 2001 r. w sprawie uiszczania przez przedsiębiorców opłat za przejazd po drogach krajowych (Dz. U. Nr 1520 , poz. 1648 ze zm.), a nadto wypełnioną czytelnie, ustalenia obu organów, kwestionujące fakt uiszczenia opłaty drogowej, są sprzeczne z zebranym w sprawie materiałem dowodowym i tym samym naruszają powołane w skardze przepisy prawa. Przepis art. 42 ust. 1 ustawy o transporcie drogowym, nakłada na wykonującego przewozy obowiązek uiszczenia opłaty za przejazd pojazdu samochodowego po drogach krajowych, zaś sankcjonujący go przepis lp. 1.4.1 powołanej ustawy przewiduje karę wyłącznie za fakt wykonywania przewozu bez uiszczenia omawianej opłaty. Natomiast poruszanie się przewoźnika z kartą opłaty drogowej w okresie jej ważności, której rubryki zostały czytelnie wypełnione, a więc w sposób wymagany przepisami § 5 powołanego rozporządzenia Ministra Infrastruktury, ale - jak twierdzi organ - z zamiarem jej użycia po upływie okresu jej ważności, nie jest penalizowane przepisami prawa, przynajmniej powołanymi przez organ. Waloru przepisu prawa nie może mieć pismo Ministerstwa Infrastruktury - Biura Obsługi Transportu Międzynarodowego z dnia 27 lipca 2005 r. l.dz. ZŁ/KW 2592-W/05, na które powołano się w zaskarżonej decyzji. Pismo odpowiedniej komórki organizacyjnej ministerstwa nie jest bowiem źródłem prawa w świetle art. 87 Konstytucji RP, zgodnie zaś z art. 6 k.p.a. organy administracji publicznej działają na podstawie przepisów prawa. Oparcie przez organ administracji publicznej swego rozstrzygnięcia, na niekorzyść obywatela, na piśmie odpowiedniej komórki ministerstwa, w oczywisty sposób narusza wskazane przepisy. Sąd I instancji zwrócił ponadto uwagę, że w zaskarżonej decyzji nie odniesiono się do zarzutów skarżącego podniesionych w odwołaniu, a kwestionujących stanowisko organu w kwestii wypełnienia karty drogowej łatwo-usuwalnym środkiem pisarskim. Zważywszy na sporność tej istotnej dla sprawy okoliczności, organ administracji publicznej, nie mógł poprzestać na zapisie protokołu z kontroli, winien dopuścić odpowiedni dowód na poparcie swego stanowiska (np. dowód z opinii biegłego). Ponadto wskazano, że dodatkową wadą zaskarżonej decyzji jest nierozważnie przez organy zastosowania w sprawie przepisu lp.1.4.4. załącznika do ustawy o transporcie drogowym. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł Główny Inspektor Transportu Drogowego, domagając się jego uchylenia w całości i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania przez Sąd I instancji. Skarżący organ zarzucił wyrokowi naruszenie: - przepisów postępowania, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit a i c) ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (p.p.s.a.) poprzez jego niewłaściwe zastosowanie, dlatego, że w sprawie nie zachodziło naruszenie prawa materialnego oraz w związku z art. 76 § 1 i 67 § 1 k.p.a. poprzez nie danie wiary treści dowodowi urzędowemu i nakazanie przeprowadzenia dowodu z opinii biegłego w sytuacji, gdy fakt mający być przedmiotem takiej opinii nie był sporny i stwierdzono go w urzędowy sposób; - prawa materialnego poprzez błędną wykładnię art. 42 ust.1 i 7 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (Dz. U. Nr 125, poz. 1371 ze zm.) oraz Ip. 1.4.1. i 1.4.4. załącznika do ww. ustawy w związku z § 4 ust.1 i 2, § 5 ust.1 - 4 i ust. 6 rozporządzenia z dnia 14 grudnia 2001 r. w sprawie uiszczania przez przedsiębiorców opłat za przejazd po drogach krajowych, w wyniku której niezasadnie przyjęto, iż opłata drogowa za przejazd po drogach krajowych została uiszczona, mimo wypełnienia pól karty drogowej w sposób niezapewniający trwałości dokonanemu zapisowi oraz art. 92 ust.1 ww. ustawy poprzez przyjęcie, że odpowiedzialność tam wskazana oparta jest o zasadę winy, którą trzeba stwierdzić w drodze dowodu z opinii biegłego. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że przez cały tok postępowania strona skarżąca nie kwestionowała, że zapis na karcie opłaty drogowej miał nietrwały charakter. Kwestionowano tylko przyczyny wystąpienia takiego stanu rzeczy. Niezrozumiałe jest zatem stanowisko Sądu Wojewódzkiego, nakazującego przeprowadzenie dowodu z opinii biegłego na okoliczność stwierdzoną protokołem, do którego nikt nie wniósł zastrzeżeń na okoliczność nietrwałości zapisu. Skoro nie było sporne, że zapis miał nietrwały charakter, to nakaz przeprowadzenie dowodu z opinii biegłego na okoliczność przyrządu użytego przez skarżącego i jego właściwości, oparty jest na subiektywnej koncepcji odpowiedzialności przedsiębiorcy na gruncie art. 92 ust.1 ustawy o transporcie drogowym. Pogląd ten jest niezasadny, bowiem odpowiedzialność administracyjna ma obiektywny charakter i nie jest oparta o zasadę winy. Sąd pierwszej instancji orzekł, iż przedsiębiorca uiszcza opłatę drogową nawet, jeśli wypełni kartę opłaty drogowej w sposób niezapewniający trwałości zapisu, co najwyżej można tu mówić o nieprawidłowym wypełnieniu dokumentu karty. Z poglądem tym nie sposób się zgodzić. Zgodnie z § 5 ust. 3 i 4 ww. rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 14 grudnia 2001 r. w sprawie uiszczania przez przedsiębiorców opłat za przejazd po drogach krajowych, uiszczenie opłaty drogowej następuje dwuetapowo: poprzez wykupienie karty opłaty, a następnie poprzez prawidłowe jej wypełnienie. Oczywistym jest, że przez wypełnienie nie rozumie się jakiegokolwiek wypełnienia karty, ale takie, które jest trwałe i dokonane w taki sposób, że uniemożliwia wykorzystanie karty w czasie dłuższym, niż za czas, za który opłata została uiszczona. W przeciwnym przypadku uznać trzeba, że nie ma miejsca uiszczenie opłaty w sposób prawem przewidziany, lecz tylko pozór jej uiszczenia. Nie ma przy tym znaczenia jak dalece taka karta nadawałaby się do zmiany jej pierwotnej treści. W rozporządzeniu o uiszczaniu opłat nie wspomniano, że karta powinna być wypełniona w taki właśnie sposób, a to dlatego, że jest to oczywiste i wynika z samej funkcji czynności polegającej na wypełnieniu karty. Zakwalifikowanie ujawnionego stanu faktycznego jako wykonywania przewozów z nieprawidłowo wypełnioną kartą opłaty (lp. 1.4.4. załącznika do ustawy o transporcie drogowym) nie było możliwe. Przepis ten znajduje, w ocenie strony przeciwnej, zastosowanie wyłącznie do wypadków gdy opłata została uiszczona, w sposób wskazany powyżej, tj. karta jest w całości i we właściwym czasie wypełniona z tym, że w sposób nieprawidłowy, pozwalający jednak stwierdzić uiszczenie opłaty wyłącznie za przejazd objęty kontrolą lub też, że nie może ona być wykorzystana wielokrotnie czy też przez czas dłuższy niż objęty opłatą. Skarżący swoim zachowaniem naruszył przepisy o trybie wnoszenia opłat, co powodowało, że czynność ta miała tylko pozór wniesienia opłaty, w rzeczywistości skutku takiego nie odniosła. Skarżący J. J. w odpowiedzi na skargę kasacyjną wnosił o jej oddalenie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw. Sąd I instancji nie naruszył wskazanych w skardze kasacyjnej przepisów postępowania "poprzez nie danie wiary treści dowodowi urzędowemu i nakazanie przeprowadzenia dowodu z opinii biegłego, w sytuacji gdy fakt mający być przedmiotem takiej opinii nie był sporny i stwierdzono go w urzędowy sposób". Zarzut ten nie znajduje uzasadnienia w świetle akt postępowania administracyjnego. Przesłuchany w charakterze świadka bezpośrednio po kontroli przeprowadzonej w dniu 5 września 2005 r. kierowca pojazdu zeznał, że kartę opłaty drogowej otrzymał wypełnioną od właściciela firmy w dniu 4 września 2005 r. Natomiast właściciel firmy J. J. zarówno w piśmie dnia 14 września 2005 r., jak i w odwołaniu od decyzji pierwszoinstancyjnej, a następnie w skardze, zaprzeczając, aby kartę wypełnił z zamiarem jej powtórnego użycia, podawał, że wypisał dane czytelnie, bez poprawek, długopisem. Okoliczność związana ze stwierdzeniem organów, iż kartę wypełniono "łatwousuwalnym środkiem pisarskim" – wbrew twierdzeniu organu – była i jest nadal sporna. W powyższej sytuacji, gdy - jak słusznie uznał Sąd I instancji - zabezpieczona przez organ karta opłaty drogowej jest w ocenie Sądu w dobrym stopniu czytelna, a w zaskarżonej decyzji w ogóle nie odniesiono się do zarzutów skarżącego podniesionych w odwołaniu, a kwestionujących stanowisko organu w zakresie stwierdzenia wypełnienia karty drogowej łatwousuwalnym środkiem pisarskim, organ nie mógł poprzestać na zapisie z protokółu kontroli, lecz powinien dopuścić odpowiedni dowód na poparcie swojego stanowiska. Sugestia Sądu, aby rozważono przeprowadzenie dowodu z opinii biegłego nie narusza ani art. 67 § 1 k.p.a., który to przepis przewiduje, że organ administracji publicznej sporządza zwięzły protokół z każdej czynności postępowania, mającej istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy ani też art. 76 § 1 k.p.a. Wprawdzie zgodnie ze wskazanym przepisem, dokumenty urzędowe sporządzone w przepisanej formie przez powołane do tego organy państwowe w zakresie ich działania stanowią dowód tego, co zostało w nich urzędowo stwierdzone, to § 3 tego artykułu stanowi, że przepisy § 1 i 2 nie wyłączają możliwości przeprowadzenia dowodu przeciwko treści dokumentów wymienionych w tych przepisach. Skoro w przepisach rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 14 grudnia 2001 r. w sprawie uiszczania przez przedsiębiorców opłat za przejazd po drogach krajowych nie określono jakim środkiem pisarskim ma być wypełniona karta opłaty za przejazd, to w okolicznościach niniejszej sprawy stanowisko wyrażone przez Wojewódzki Sąd Administracyjny, iż w postępowaniu organów doszło do naruszenia przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a.), nie budzi wątpliwości. Za nieuzasadnione uznać również należało zarzuty skargi kasacyjnej dotyczące naruszenia prawa materialnego, w tym poprzez błędną wykładnię art. 42 ust. 1 i 7 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym oraz lp. 1.4.1. i 1.4.4. załącznika do ustawy w związku z § 4 ust. 1 i 2, § 5 ust. 1-4 i ust. 6 powołanego rozporządzenia z dnia 14 grudnia 2001 r., w wyniku której przyjęto, że opłata drogowa za przejazd po drogach krajowych została uiszczona, mimo wypełnienia pól karty drogowej w sposób niezapewniający trwałości dokonanemu zapisowi. Stwierdzenie Sądu, że skoro w dacie kontroli drogowej okazano organowi kontrolnemu kartę drogową w okresie jej ważności, z prawidłowo wypełnionymi rubrykami (w sposób wskazany w § 5 powołanego rozporządzenia), a nadto wypełnioną czytelnie, ustalenia obu organów kwestionujące fakt uiszczenia opłaty drogowej są sprzeczne z zebranym w sprawie materiałem dowodowym i tym samym naruszają (decyzje) przepisy prawa (art. 42 ust. 1 oraz przepis lp. 1.4.1. ustawy i § 5 rozporządzenia) jest uzasadnione w świetle dokonanych ustaleń i nie narusza wymienionych przepisów prawa. Nie doszło również w sprawie do zarzucanego w skardze kasacyjnej naruszenia art. 92 ust. 1 ustawy poprzez przyjęcie, że odpowiedzialność tam wykazana oparta jest o zasadę winy, którą trzeba stwierdzić w drodze dowodu opinii biegłego. Rozważania Sądu I instancji dotyczące dopuszczenia tego dowodu wiązały się bowiem z ustaleniami w zakresie spornej kwestii dotyczącej wypełnienia karty drogowej łatwo usuwalnym środkiem pisarskim, które to stwierdzenie organów stanowiło podstawę do uznania, że przedstawiony dokument nie może być uznany za wypełniony i nie może stanowić dowodu uiszczenia opłaty. Błędnie więc przypisano Sądowi przyjęcie stanowiska, że odpowiedzialność, o której mowa oparta jest o zasadę winy, którą trzeba stwierdzić w oparciu o dowód z opinii biegłego. Wobec powyższego nie doszło także w sprawie do naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a., gdyż istniały przesłanki do zastosowania tego przepisu. Odnosząc się do zawartego w odpowiedzi na skargę kasacyjną wniosku J. J., dotyczącego zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego należy wskazać, że w postępowaniu sądowoadministracyjnym obowiązuje zasada, że strony ponoszą koszty postępowania związane ze swym udziałem w sprawie, chyba że przepis szczególny stanowi inaczej (art. 199 p.p.s.a.). Zgodnie z art. 204 pkt 2 tej ustawy w razie oddalenia skargi kasacyjnej strona, która ją wniosła obowiązana jest zwrócić niezbędne koszty postępowania kasacyjnego poniesione przez skarżącego - jeżeli zaskarżono skargą kasacyjną - jak w sprawie rozpoznawanej - wyrok Sądu I instancji uwzględniający skargę. Pełnomocnik skarżącego będący radcą prawnym, w postępowaniu kasacyjnym sporządził jedynie odpowiedź na skargę kasacyjną, której to czynności nie dotyczą przepisy zawarte w § 13 ust. 2 pkt 2 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu (Dz. U. Nr 163, poz. 1349 ze zm.). Z powyższych względów Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną na podstawie art. 184 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.