I OSK 1499/17

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Maria Wiśniewska (spr.) Sędzia NSA Joanna Runge-Lissowska Sędzia del. WSA Tomasz Grossmann po rozpoznaniu w dniu 19 grudnia 2017 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej J. S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 24 lutego 2017 r., sygn. akt VII SA/Wa 827/16 w sprawie ze skargi J. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w O. z dnia [...] lutego 2016 r., znak: [...] w przedmiocie przedłużenia okresu na który zatrzymano prawo jazdy oddala skargę kasacyjną. UZASADNIENIE Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 24 lutego 2017 r., sygn. akt VII SA/Wa 827/16, oddalił skargę J. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w O. z dnia [...] lutego 2016 r., znak: [...] w przedmiocie przedłużenia okresu na który zatrzymano prawo jazdy. W uzasadnieniu powyższego wyroku zawarto następujące ustalenia faktyczne i ocenę prawną. W związku z informacją z Komendy Powiatowej Policji w M. o zatrzymaniu w dniu [...] lipca 2015 r., w trybie art. 135 ust. 1 pkt 1a lit. a ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. - Prawo o ruchu drogowym (t.j. Dz.U. z 2012 r. poz. 1137 ze zm.), prawa jazdy J. S. z powodu kierowania pojazdem z przekroczeniem dopuszczalnej prędkości o więcej niż 50 km/h na obszarze zabudowanym, na terenie miejscowości Z. - Starosta O. w dniu [...] sierpnia 2015 r., działając na podstawie art. 102 ust. 1 pkt 4 i ust. 1c ustawy z dnia 5 stycznia 2011 r. o kierujących pojazdami (t.j. Dz.U. z 2016 r. poz. 627 ze zm.), wydał decyzję o zatrzymaniu mu prawa jazdy kat. A, B, T, o nr [...], na okres 3 miesięcy, tj. od dnia [...] lipca 2015 r. do dnia [...] października 2015 r. Po zakończeniu tego okresu J. S. odebrał prawo jazdy w dniu [...] października 2015 r. W dniu [...] października 2015 r. do organu pierwszej instancji wpłynęło pismo z Komendy Powiatowej Policji w W., z którego wynikało, że J. S. w dniu [...] października 2015 r. kierował pojazdem, pomimo funkcjonowania w obrocie prawnym decyzji o zatrzymaniu mu prawa jazdy, popełniając przy okazji wykroczenie drogowe w postaci wyprzedzania na przejściu dla pieszych. W związku z powyższym Starosta O. decyzją z dnia [...] listopada 2015 r., wydaną na podstawie art. 102 ust. 1d ustawy o kierujących pojazdami, przedłużył okres zatrzymania prawa jazdy o kolejne 3 miesiące. Decyzji nadano rygor natychmiastowej wykonalności i wezwano J. S. do stawienia się w siedzibie organu celem złożenia posiadanego prawa jazdy do depozytu. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w O. decyzją z dnia [...] lutego 2016 r., po rozpatrzeniu odwołania J. S., działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 kpa, utrzymało w mocy decyzję Starosty O. z dnia [...] listopada 2015 r., wydaną w przedmiocie przedłużenia okresu zatrzymania prawa jazdy. Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniósł J. S., domagając się jej uchylenia i zarzucając organowi naruszenie art. 6 kpa w związku z art. 7 Konstytucji RP poprzez wydanie decyzji z przekroczeniem granic określonych w ustawie o kierujących pojazdami, a w związku z tym naruszenie także art. 102 ust. 1d tej ustawy. Skarżący zarzucił nadto niezgodność art. 135 ust. 1 pkt 1a lit. a ustawy Prawo o ruchu drogowym w zakresie w jakim dopuszcza stosowanie wobec tej samej osoby fizycznej, za ten sam czyn, sankcji administracyjnej w postaci zatrzymania prawa jazdy i odpowiedzialności za wykroczenie z przepisem art. 2 Konstytucji RP i art. 4 Protokołu nr 7 do Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności, a nadto niezgodność art. 102 ust. 1 pkt 4, ust. 1c i ust. 1d ustawy o kierujących pojazdami z art. 2, art. 45 ust. 1 i art. 78 Konstytucji RP. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie. Powołanym na wstępie wyrokiem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał skargę za niezasadną i na mocy art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2016 r. poz. 718 ze zm., dalej: "ppsa") oddalił ją. Sąd pierwszej instancji stwierdził, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, gdyż decyzja organu odwoławczego oraz poprzedzająca ją decyzja organu pierwszej instancji zostały wydane zgodnie z prawem. Jak wskazał Sąd, zgodnie z art. 102 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 5 stycznia 2011 r. o kierujących pojazdami - starosta wydaje decyzję administracyjną o zatrzymaniu prawa jazdy w przypadku, gdy kierujący pojazdem przekroczył dopuszczalną prędkość o więcej niż 50 km/h na obszarze zabudowanym. Przepis powyższy został dodany przez art. 5 pkt 7 lit. a ustawy z dnia 20 marca 2015 r. o zmianie ustawy - Kodeks karny oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2015 r. poz. 541). Ustawodawca motywowany był chęcią podjęcia działań zmierzających do poprawy bezpieczeństwa w ruchu drogowym. Temu właśnie celowi służy stosowanie w przypadku rażącego przekraczania dopuszczalnej prędkości środka o charakterze administracyjnym, jakim jest czasowe zatrzymanie prawa jazdy. W przedmiotowej sprawie w stosunku do J. S., w związku z kierowaniem przez niego pojazdem z prędkością przekraczającą dopuszczalną o więcej niż 50 km/h na obszarze zabudowanym, Starosta O. w dniu [...] sierpnia 2015 r. wydał decyzję o zatrzymaniu mu prawa jazdy, na podstawie zapisów ustawy o kierujących pojazdami, na okres 3 miesięcy, tj. od dnia [...] lipca 2015 r. do dnia [...] października 2015 r. Przed upływem 3 miesięcy J. S. kierował jednak pojazdem, popełniając dodatkowo wykroczenie drogowe, mimo obowiązywania zakazu. Prowadzenie pojazdu, mimo pozostawania w obiegu prawnym decyzji o zatrzymaniu prawa jazdy, obliguje starostę do przedłużenia okresu zatrzymania do 6 miesięcy. Przy czym przez pojęcie "zatrzymanie prawa jazdy" należy rozumieć fizyczne pozbawienie dokumentu. Skoro zatem dnia [...] października 2015 r. J. S. zwrócono dokument prawa jazdy, to logicznym jest, że w czasie posiadania przez niego prawa jazdy okres "zatrzymania" nie biegł dalej i słusznie organ orzekł w swej decyzji, że bieg terminu kolejnych 3 miesięcy rozpocznie się do momentu zwrotu prawa jazdy. Prezentowana przez skarżącego koncepcja polegająca na tym, że okres zatrzymania winien biec nieprzerwanie od [...] lipca 2015 r. do [...] stycznia 2016 r. jest nie do zaakceptowania, bowiem prowadziłaby do zaliczenia do okresu "zatrzymania prawa jazdy" czasu, w którym skarżący był w posiadaniu dokumentu prawa jazdy. Za chybione na gruncie niniejszej sprawy Sąd pierwszej instancji uznał zarzuty dotyczące niedopuszczalności stosowania za ten sam czyn (wykroczenie) podwójnego karania. Sąd zwrócił bowiem uwagę, że inna jest funkcja sankcji administracyjnej w postaci zatrzymania prawa jazdy oraz sankcji karnej tj. odpowiedzialności prawnokarnej za popełnienie wykroczenia. Trybunał Konstytucyjny wielokrotnie wypowiadał się w kwestii istoty sankcji administracyjnej, której główną funkcją jest prewencja a nie odpłata za popełniony czyn zabroniony. Sankcja administracyjna jest wymierzana za naruszenie porządku prawnego, niezależnie od okoliczności tego naruszenia, co świadczy o jej prewencyjnej funkcji. Natomiast sankcja karna z założenia ma charakter represyjny. Tym samym, wbrew zarzutom skargi, zastosowanie przepisu art. 102 ust. 1 pkt 4 i ust. 1c ustawy o kierujących pojazdami w zw. z art. 135 ust.1 pkt 1a lit. a ustawy Prawo o ruchu drogowym nie narusza zakazu ne bis in idem, co również potwierdził TK w wyroku o sygn. K 24/15, z dnia 11 października 2016 r. Od powyższego wyroku J. S. wniósł skargę kasacyjną. Zaskarżając wyrok w całości, jako podstawy skargi kasacyjnej wskazał: 1. naruszenie art. 190 ust. 4 Konstytucji RP poprzez nieuchylenie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zaskarżonej decyzji w sytuacji wydania przez TK wyroku w dniu 11 października 2016 r., sygn. akt K 24/15, uznającego art. 102 ust. 1 pkt 4 i ust. 1c ustawy o kierujących pojazdami w zw. z art. 135 ust. 1 pkt 1a lit. a ustawy Prawo o ruchu drogowym za niezgodny z art. 2 i art. 45 ust. 1 Konstytucji RP w zakresie, w jakim nie przewiduje sytuacji usprawiedliwiających - ze względu na stan wyższej konieczności - kierowanie pojazdem z przekroczeniem dopuszczalnej prędkości o więcej niż 50 km/h na obszarze zabudowanym; 2. niezgodność art. 102 ust. 1d ustawy o kierujących pojazdami z art. 2 i z art. 45 ust. 1 Konstytucji RP - w zakresie braku adekwatnych gwarancji procesowych w sytuacji wydania przez starostę decyzji o przedłużeniu okresu, na który zatrzymano prawo jazdy, oraz w zakresie, w jakim nie przewiduje sytuacji usprawiedliwiających - ze względu na stan wyższej konieczności - kierowanie pojazdem pomimo wydania decyzji administracyjnej o zatrzymaniu prawa jazdy; 3. naruszenie zasady praworządności określonej w art. 7 Konstytucji RP poprzez nieuchylenie decyzji wydanej na podstawie niekonstytucyjnego przepisu art. 102 ust. 1 pkt 4 i ust. 1c ustawy o kierujących pojazdami w zw. z art. 135 ust. 1 pkt 1a lit. a ustawy Prawo o ruchu drogowym; 4. naruszenie art. 141 § 4 ppsa poprzez pominięcie i niezbadanie przez Sąd podniesionego przez skarżącego zarzutu braku adekwatnych gwarancji procesowych w sytuacji wydania przez Starostę decyzji o przedłużeniu okresu, na który zatrzymano prawo jazdy. Mając powyższe na uwadze, J. S. wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez WSA w Warszawie oraz zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, wg norm przepisanych. Pismem z dnia [...] maja 2017 r., w odpowiedzi na wezwanie Sądu, skarżący oświadczył, że zrzeka się przeprowadzenia rozprawy. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 ppsa Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc jedynie pod rozwagę z urzędu nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują wyliczone w art. 183 § 2 ppsa przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznanie sprawy ograniczył do zbadania zasadności zarzutów podniesionych w podstawach skargi kasacyjnej. W myśl art. 102 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 5 stycznia 2011 r. o kierujących pojazdami - starosta wydaje decyzję administracyjną o zatrzymaniu prawa jazdy, w przypadku gdy kierujący pojazdem przekroczył dopuszczalną prędkość o więcej niż 50 km/h na obszarze zabudowanym. Stosownie do art. 102 ust. 1c ww. ustawy, decyzję tę starosta wydaje na okres 3 miesięcy, nadając jej rygor natychmiastowej wykonalności oraz zobowiązując kierującego do zwrotu prawa jazdy, jeżeli dokument ten nie został zatrzymany w trybie art. 135 ust. 1 ustawy Prawo o ruchu drogowym. Natomiast zgodnie z art. 102 ust. 1d ustawy, jeżeli osoba kierowała pojazdem pomimo wydania decyzji o zatrzymaniu jej prawa jazdy na podstawie ust. 1 pkt 4 albo zatrzymania prawa jazdy na podstawie art. 135 ust. 1 pkt 1a ustawy Prawo o ruchu drogowym, starosta wydaje decyzję o przedłużeniu okresu, na który zatrzymano prawo jazdy, do 6 miesięcy. Powołane wyżej przepisy stały się dla orzekającego w niniejszej sprawie organu administracji publicznej - Starosty O. - podstawą do wydania decyzji z dnia [...] sierpnia 2015 r. w przedmiocie zatrzymania J. S. prawa jazdy na okres 3 miesięcy, z powodu kierowania przez niego pojazdem z przekroczeniem dozwolonej prędkości o więcej niż 50 km/h na obszarze zabudowanym, a następnie podstawą wydania kolejnej decyzji tego samego organu z dnia [...] listopada 2015 r. o przedłużeniu okresu tego zatrzymania do 6 miesięcy, gdyż ustalono, że J. S. kierował pojazdem, pomimo wcześniejszej decyzji o zatrzymaniu mu prawa jazdy. W podstawach skargi kasacyjnej (pkt 1 i 3) skarżący zarzucił naruszenie art. 190 ust. 4 oraz art. 7 Konstytucji RP z 1997 r. poprzez nieuchylenie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zaskarżonej decyzji w sytuacji, gdy Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 11 października 2016 r., sygn. akt K 24/15, orzekł, że art. 102 ust. 1 pkt 4 i ust. 1c ustawy o kierujących pojazdami w zw. z art. 135 ust. 1 pkt 1a lit. a ustawy Prawo o ruchu drogowym - w zakresie, w jakim nie przewiduje sytuacji usprawiedliwiających - ze względu na stan wyższej konieczności - kierowanie pojazdem z przekroczeniem dopuszczalnej prędkości o więcej niż 50 km/h na obszarze zabudowanym, jest niezgodny z art. 2 i art. 45 ust. 1 Konstytucji. Należy w związku z tym zauważyć, że przywołany wyrok TK z dnia 11 października 2016 r. ma charakter wyroku zakresowego o pominięciu prawodawczym. W odniesieniu do tego rodzaju wyroków zarówno w judykaturze, jak i doktrynie występują kontrowersje dotyczące skutków, jakie one wywołują w procesie stosowania prawa, w tym ich wpływu na orzecznictwo sądów administracyjnych. W części przypadków skutki te ograniczane są przez sam Trybunał do zobowiązania prawodawcy do dokonania zmiany stanu prawnego (skutek "zobowiązujący"). Trybunał daje wówczas wyraz swemu stanowisku w uzasadnieniu wyroku. Istnieją jednak również sytuacje, gdy wyrokom o pominięciu prawodawczym nadawany jest przez Trybunał skutek "rozporządzający", polegający na przyjęciu możliwości uwzględnienia wyroku przez organy stosujące prawo, mimo braku interwencji prawodawcy. W uzasadnieniu wyroku TK z dnia 11 października 2016 r. nie określono w sposób wyraźny jego skutków prawnych. W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi jednak potrzeba analizowania tej kwestii i zastosowania powyższego wyroku TK. Zakres pominięcia prawodawczego wskazany w jego sentencji, w pkt b), nie jest bowiem adekwatny pod względem jego treści do sprawy poddanej kontroli sądu, a ściślej rzecz ujmując, do okoliczności faktycznych, w jakich doszło do zatrzymania skarżącemu kasacyjnie prawa jazdy. W wyroku tym, w pkt b), TK orzekł, że art. 102 ust. 1 pkt 4 i ust. 1c ustawy z dnia 5 stycznia 2011 r. o kierujących pojazdami w zw. z art. 135 ust. 1 pkt 1a lit. a ustawy z 20 czerwca 1997 r. - Prawo o ruchu drogowym w zakresie, w jakim nie przewiduje sytuacji usprawiedliwiających - ze względu na stan wyższej konieczności - kierowanie pojazdem z przekroczeniem dopuszczalnej prędkości o więcej niż 50 km/h na obszarze zabudowanym, jest niezgodny z art. 2 i art. 45 ust. 1 Konstytucji. W uzasadnieniu Trybunał zwrócił bowiem uwagę, że kwestionowane przepisy nie dają policji i staroście możliwości odstąpienia od zatrzymania prawa jazdy z uwagi na zaistnienie okoliczności, którą można byłoby kwalifikować jako stan wyższej konieczności. Taki stan będzie miał miejsce wówczas, gdy ratując życie lub zdrowie pasażera, kierowca będzie poruszał się pojazdem przekraczając dozwoloną prędkość. To oznacza, według Trybunału, że procedura administracyjna nie spełnia wymogów stawianych rzetelnej procedurze administracyjnej (art. 2 Konstytucji), a procedura sądowoadministracyjna wymogów procedury sprawiedliwej (art. 45 ust. 1 Konstytucji). Tymczasem skarżący kasacyjnie zarówno w złożonej przez siebie skardze kasacyjnej, jak i skardze na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w O. z dnia [...] lutego 2016 r. oraz w odwołaniu od decyzji Starosty O. z dnia [...] listopada 2015 r. nie wskazał na jakiekolwiek okoliczności usprawiedliwiającej, w jego ocenie, przekroczenie przez niego dopuszczalnej prędkości, ani tym bardziej na działanie w stanie wyżej konieczności w celu zapobieżenia zagrożeniu dla życia lub zdrowia ludzkiego. Nie wynika to również z akt sprawy. Powyższe sprawia, że wyrok TK z dnia 11 października 2016 r., na który powołuje się skarżący, pozostaje bez wpływu na ocenę legalności kwestionowanych przez niego rozstrzygnięć, wydanych w przedmiocie zatrzymania mu prawa jazdy. Należy dodać, że wskazany wyrok TK dotyczył art. 102 ust. 1 pkt 4 i ust. 1c ustawy o kierujących pojazdami, a nie art. 102 ust. 1d tej ustawy. Tymczasem to ten ostatni przepis – a nie przepisy wskazane w sentencji wyroku TK – był podstawą prawną zaskarżonej do Sądu pierwszej instancji decyzji w przedmiocie przedłużenia okresu, na który zatrzymano prawo jazdy skarżącego kasacyjnie. Zgodnie zaś z art. 190 ust. 4 Konstytucji "Orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego o niezgodności z Konstytucją, umową międzynarodową lub z ustawą aktu normatywnego, na podstawie którego zostało wydane prawomocne orzeczenie sądowe, ostateczna decyzja administracyjna lub rozstrzygnięcie w innych sprawach, stanowi podstawę do wznowienia postępowania, uchylenia decyzji lub innego rozstrzygnięcia na zasadach i w trybie określonych w przepisach właściwych dla danego postępowania". Cytowany przepis Konstytucji pozwala więc na uwzględnienie wyroku TK w toku kontroli legalności decyzji administracyjnej, ale mowa w nim o sytuacji, gdy Trybunał stwierdził niekonstytucyjność przepisu będącego podstawą prawną decyzji. Taka sytuacja w niniejszej sprawie nie zachodzi. Podstawą prawną decyzji, która była przedmiotem kontroli Sądu pierwszej instancji, był art. 102 ust. 1d ustawy o kierujących pojazdami, a nie przepisy wskazane w sentencji wyroku TK w sprawie o sygn. akt K 24/15 – tj. art. 102 ust. 1 pkt 4 i ust. 1c powyższej ustawy. Ze wskazanych wyżej względów za niezasadne należało uznać podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty naruszenia art. 190 ust. 4 oraz art. 7 Konstytucji RP z 1997 r. w zw. z art. 102 ust. 1 pkt 4 i ust. 1c ustawy o kierujących pojazdami. Nie mógł także odnieść zamierzonego skutku sformułowany w skardze kasacyjnej zarzut dotyczący niezgodności art. 102 ust. 1d ustawy o kierujących pojazdami z art. 2 i art. 45 ust. 1 Konstytucji RP. Sądy administracyjne nie są bowiem, co do zasady, uprawnione do orzekania w sprawach zgodności ustaw z Konstytucją. Kompetencję do dokonywania tego typu ocen posiada Trybunał Konstytucyjny (art. 188 pkt 1 Konstytucji). W przypadku zaś gdy sąd administracyjny poweźmie wątpliwość co do zgodności stosowanego przepisu z Konstytucją, to powinien skierować do Trybunału Konstytucyjnego pytanie prawne na podstawie art. 193 Konstytucji. Jak już wyjaśniono wyżej, art. 102 ust. 1d ustawy o kierujących pojazdami nie został objęty kontrolą Trybunału w sprawie zakończonej wyrokiem z dnia 11 października 2016 r., sygn. akt K 24/15. Teoretycznie więc istniałaby możliwość skierowania przez sąd administracyjny pytania prawnego dotyczącego art. 102 ust. 1d ustawy o kierujących pojazdami w zakresie, w jakim przepis ten nie przewiduje możliwości odstąpienia od zastosowania przewidzianej w nim sankcji (tj. przedłużenia okresu, na który zatrzymano prawo jazdy) w sytuacji stanu wyższej konieczności. Pytanie prawne kierowane do TK powinno jednak mieć bezpośredni związek ze stanem faktycznym sprawy, na tle której powstaje problem konstytucyjny. Okoliczności niniejszej sprawy nie uzasadniają wystąpienia przez Naczelny Sąd Administracyjny z pytaniem prawnym. Skarżący kasacyjnie nie wskazał bowiem na jakiekolwiek konkretne i rzeczywiste okoliczności – w tym na stan wyżej konieczności – które mogłyby usprawiedliwiać naruszenie przez niego porządku prawnego, w postaci kierowania pojazdem, pomimo wcześniejszego zatrzymania prawa jazdy w wyniku przekroczenia dopuszczalnej prędkości w obszarze zabudowanym o więcej niż 50 km/h. W konsekwencji ewentualny wyrok TK o zakresowej niekonstytucyjności art. 102 ust. 1d ustawy o kierujących pojazdami nie wpłynąłby na ocenę legalności decyzji wydanej w sprawie skarżącego. Kierowanie w takiej sytuacji pytania prawnego do TK przez Naczelny Sąd Administracyjny byłoby zbędne i niedopuszczalne. Za niezasadny należało uznać podniesiony w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 141 § 4 ppsa, który określa co powinno zawierać uzasadnienie wyroku sądu administracyjnego. Uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera bowiem wszystkie elementy, o których mowa w powołanym wyżej przepisie, a ponadto pozwala prześledzić tok rozumowania Sądu, w stopniu umożliwiającym jego ocenę i kontrolę. Mając powyższe na względzie, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 ppsa w zw. z art. 182 § 2 ppsa, oddalił skargę kasacyjną.