VII SA/Wa 250/20

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Joanna Gierak – Podsiadły (spr.), , Sędzia WSA Monika Kramek, Sędzia WSA Grzegorz Antas, po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 30 października 2020r. sprawy ze skargi M.W. i G. W. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] listopada 2019 r. znak: [...] w przedmiocie odmowy uchylenia decyzji ostatecznej oddala skargę UZASADNIENIE Przedmiotem skargi M. W. i G. W. ("skarżący") jest decyzja Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego ("GINB") znak: [...] z [...] listopada 2019 r. wydana w trybie nadzwyczajnym, uregulowanym w art. 155 ustawy Kodeks postępowania administracyjnego, w następującym stanie faktycznym i prawnym: [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego ("[...] WINB") decyzją znak: [...] z [...] czerwca 2014 r. po rozpatrzeniu odwołania skarżących utrzymał w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w C. ("PINB") nr [...] z [...] marca 2011 r., nakazującą G. i M. W. rozbiórkę budynku mieszkalnego o pow. 54,77 m² usytuowanego na terenie działki nr [...] (nr ogrodu nr [...]), stanowiącej urządzony Rodzinny Ogród Działkowy "M.", znajdującej się w granicach miasta C. przy ul. B. Podstawę materialnoprawną tego orzeczenia stanowił art. 48 ust. 1 w zw. z art. 48 ust. 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2013 r., poz. 1409; Prawo budowlanego"). Powodem jego zastosowania było ustalenie, że ww. obiekt został zrealizowany w warunkach samowoli budowlanej, a także – niewykonanie przez skarżących – inwestorów obowiązków określonych w postanowieniu z [...] czerwca 2010 r., wydanym w oparciu o art. 48 ust. 2 i 3 Prawa budowlanego. Pismem z [...] maja 2016 r., sprecyzowanym pismem z [...] sierpnia 2016 r., skarżący wnieśli o uchylenie ww. decyzji [...]WINB oraz poprzedzającej ją decyzji PINB w oparciu o art. 155 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018 r., poz. 2096 ze zm., "k.p.a."). W uzasadnieniu wniosku wnieśli o umożliwienie im doprowadzenia budynku objętego nakazem rozbiórki do stanu zgodnego z prawem poprzez proces legalizacyjny, do którego koniecznej jest uchylenie decyzji rozbiórkowej. [...] WINB wszczął postępowanie z tego wniosku; dalej decyzją znak: [...] z [...] września 2019 r., na podstawie art. 155 § 1 k.p.a., odmówił uchylenia własnej decyzji o znaku [...] z [...] czerwca 2014 r. W uzasadnieniu orzeczenia [...] WINB podał m.in., że wzruszenie decyzji rozbiórkowej w trybie art. 155 k.p.a. nie jest możliwe. Art. 48 Prawa budowlanego należy bowiem traktować jako przepis szczególny sprzeciwiający się uchyleniu bądź zmianie na podstawie ww. art. 155 decyzji nakazującej rozbiórkę samowoli budowlanej. Pismem z [...] października 2019 r. skarżący, z zachowaniem terminu, wnieśli odwołanie od decyzji organu I instancji. Po rozpatrzeniu tego odwołania GINB [...] listopada 2019 r. wydał wskazaną na wstępie decyzję o znaku [...], którą utrzymał w mocy decyzję [...]WINB znak: [...] z [...] września 2019 r. W uzasadnieniu organ II instancji wskazał, że decyzja o nakazie rozbiórki jest decyzją kształtującą sytuację prawną strony poprzez określenie treści i zakresu spoczywającego na stronie obowiązku, a tym samym jest decyzją, na mocy której strona nabywa prawo. Wyjaśnił, że na podstawie art. 155 k.p.a. mogą być zmieniane decyzje ostateczne, jeżeli ich wzruszenie podyktowane jest interesem społecznym, a nie sprzeciwiają się temu przepisy prawa. Wskazał przy tym, że art. 155 k.p.a. może mieć zastosowanie tylko do decyzji uznaniowych, podczas wydawania których organ ma możliwość swobody decyzyjnej, w ramach której może uwzględnić interes społeczny lub słuszny interes strony. Dlatego też przepisu tego nie można stosować do uchylenia bądź zmiany decyzji związanych, których wydanie organowi nie pozwalało na żaden luz decyzyjny, gdyż bezwzględnie obowiązujący przepis prawa materialnego zobowiązywał go, przy ustaleniu istnienia określonych przesłanek, do wydania konkretnej decyzji. Tego rodzaju decyzjami są decyzje o rozbiórce samowolnie wzniesionych obiektów budowlanych. Jeżeli bowiem nie dojdzie do zalegalizowania takiego obiektu zgodnie z art. 48 ust. 1 i 4 oraz art. 49 Prawa budowlanego, to organ prowadzący postępowanie jest zobowiązany wydać decyzję nakazującą rozbiórkę takiego obiektu. Dlatego w orzecznictwie sądowoadministracyjnym utrwalony jest pogląd, że decyzja nakładająca obowiązek rozbiórki obiektu budowlanego lub jego części nie może być uchylona lub zmieniona w trybie art. 155 k.p.a., bowiem sprzeciwia się temu szczegółowa regulacja prawna zawarta w art. 48 Prawa budowlanego. Stanowcza i kategoryczna regulacja prawna zawarta w tym przepisie nie pozwala na jej korygowanie elementami natury słusznościowej czy celowościowej z powołaniem się na interes społeczny czy uzasadniony interes strony (por. wyroki NSA z 7 marca 2013 r., sygn. akt II OSK 2130/11, z 16 stycznia 2019 r. sygn. akt II OSK 3295/17 oraz z 16 stycznia 2019 r. sygn. akt II OSK 359/17). GINB dodał, że decyzja PINB z [...] marca 2011 r. utrzymana w mocy decyzją [...]WINB z [...] czerwca 2014 r., została wydana na podstawie art. 48 ust. 1 Prawa budowlanego, zgodnie z którym właściwy organ nakazuje w drodze decyzji rozbiórkę obiektu budowlanego, lub jego części, będącego w budowie lub wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę. Zgodnie z poglądem utrwalonym w orzecznictwie sądowoadministracyjnym, przepis art. 48 ust. 1 Prawa budowlanego należy traktować jako przepis szczególny, sprzeciwiający się uchyleniu lub zmianie na podstawie art. 155 k.p.a., decyzji nakazującej rozbiórkę; art. 155 k.p.a. nie może mieć zastosowania do decyzji dotyczących konsekwencji za czyny zwane deliktami administracyjnymi. Tego typu karą jest nakaz rozbiórki będący sankcją za naruszenie przepisów Prawa budowlanego. Niemożliwym jest zatem wydanie w trybie art. 155 k.p.a. decyzji uchylającej lub zmieniającej decyzję rozbiórkową. GINB podzielił w efekcie stanowisko organu I instancji. Przyjął, że ze względu na związany charakter ostatecznej decyzji [...]WINB nie jest możliwe jej uchylenie w trybie art. 155 k.p.a. Odnosząc się do argumentacji skarżących wskazał, że zmiana stanu prawnego, nawet korzystna dla strony, nie uzasadnia zmiany decyzji ostatecznej w trybie art. 155 k.p.a. Ostateczna decyzja administracyjna konkretyzuje prawa i obowiązki jednostki w określonym stanie faktycznym i prawnym. Mając na uwadze zasadę trwałości decyzji ostatecznych, zmiany występujące po jej wydaniu nie mogą prowadzić do jej uchylenia, chyba że ustawodawca wyraźnie dopuściłby taką możliwość. Adresat ostatecznej decyzji nakazującej rozbiórkę obiektu budowlanego na podstawie art. 48 ust. 1 Prawa budowlanego powinien niezwłocznie przystąpić do jej wykonywania. Uchylenie takiej decyzji w związku z okolicznościami zaistniałymi po jej wydaniu byłoby w istocie premiowaniem jednostki za niewykonywanie ostatecznej decyzji administracyjnej. Również zmiana stanu faktycznego nie jest okolicznością uzasadniającą zastosowanie art. 155 k.p.a., co więcej - może wyłączać możliwość zastosowania tego przepisu. W skardze do Sądu na ww. decyzję GINB, skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości. Skarżący zarzucił naruszenie art. 155 § 1 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie; tj. przyjęcie, że nie zaszły okoliczności uzasadniające uchylenie decyzji w przedmiocie rozbiórki, choć za uchyleniem takowego aktu przemawia słuszny interes skarżących. Wskazali, że decyzja rozbiórkowa nie została wykonana, chcieliby uchylić skutki tego orzeczenia. W takiej sytuacji zastosowanie ww. art. 155 powinno być możliwe. Wskazali jednocześnie na to, że nie istnieje obecnie Ogród Działkowy "M."; budynek jest położony na działce budowlanej; nastąpiła zmiana planu miejscowego pozwalająca na jego zalegalizowanie. W odpowiedzi na skargę GINB wniósł o oddalenie skargi; podtrzymał stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, zważył co następuje: Skarga nie jest zasadna; zaskarżona decyzja nie narusza prawa. Przedmiotem kontroli Sądu w niniejszej sprawie jest decyzja GINB znak: [...] z [...] listopada 2019 r., utrzymująca w mocy decyzję [...]WINB z [...] września 2019 r. o odmowie uchylenia decyzji tego ostatniego organu z [...] czerwca 2014 r. Decyzją z [...] czerwca 2014 r. [...] WINB utrzymał w mocy decyzję PINB z [...] marca 2011 r., nakazującą skarżącym rozbiórkę samowolnie zrealizowanego budynku. Powodem wydania kwestionowanego przez skarżących nakazu rozbiórki (decyzja [...]WINB z [...] czerwca 2014 r.) było nieprzedstawienie przez skarżących – inwestorów dokumentów niezbędnych do legalizacji zabudowy, w tym (w odpowiedniej ilości egzemplarzy) projektu budowlanego, a także decyzji o warunkach zabudowy. Z akt administracyjnych sprawy wynika, że obowiązki nałożone na skarżących postanowieniem PINB z [...] czerwca 2010 r. nie zostały wykonane w żadnym zakresie, co więcej skarżący nie uzyskali decyzji o warunkach zabudowy ([...] lipca 2011 r. została wydana z wniosku M. W. decyzja nr [...] o odmowie ustalenia warunków zabudowy dla objętego ww. decyzjami nadzoru budowlanego budynku, usytuowanego na działce nr ew. [...] przy ul. B. w C.; stała się ona ostateczna, v. decyzja SKO w S. z [...] sierpnia 2011 r., nr [...]). To też, po stwierdzeniu samowoli budowlanej, skutkowało zastosowaniem art. 48 ust. 1 w zw. z art. 48 ust. 4 Prawa budowlanego. Podstawę prawną kontrolowanego rozstrzygnięcia GINB stanowi art. 155 k.p.a., zgodnie z którym decyzja ostateczna, na mocy której strona nabyła prawo, może być w każdym czasie za zgodą strony uchylona lub zmieniona przez organ administracji publicznej, który ją wydał, jeżeli przepisy szczególne nie sprzeciwiają się uchyleniu lub zmianie takiej decyzji i przemawia za tym interes społeczny lub słuszny interes strony; przepis art. 154 § 2 stosuje się odpowiednio. Postępowanie prowadzone w tym trybie stanowi jeden z elementów systemu nadzwyczajnych trybów postępowania administracyjnego i umożliwia wzruszenie decyzji ostatecznych. Przy czym, eliminacja decyzji ostatecznej w drodze wznowienia postępowania, czy też stwierdzenia jej nieważności, dotyczy decyzji dotkniętych wadami kwalifikowanymi. Przepis art. 155 k.p.a. (jak i art. 154 Kodeksu) dotyczy zaś wzruszenia (uchylenia lub zmiany) decyzji dotkniętych wadami niekwalifikowanymi oraz decyzji prawidłowych – nie dotkniętych żadnymi "błędami". Co ważne, przedmiotem postępowania prowadzonego na podstawie art. 155 k.p.a. - w przeciwieństwie do postępowania głównego - nie jest merytoryczne rozstrzygnięcie sprawy (tu: decyzji kończącej postępowanie legalizacyjne), lecz przeprowadzenie weryfikacji wydanej już decyzji ostatecznej (w tym przedmiocie) z jednego tylko punktu widzenia, a mianowicie, czy w danych okolicznościach sprawy zachodzą przesłanki wymienione w zdaniu 1 tego artykułu. Zatem, zmiana lub uchylenie decyzji na podstawie art. 155 k.p.a. jest możliwa, jeżeli decyzja ta jest decyzją ostateczną, na mocy której strona nabyła prawo i przemawia za tym interes społeczny lub słuszny interes strony, a nie sprzeciwiają się temu przepisy szczególne. Dopiero łączne wystąpienie wymienionych przesłanek uprawnia organ do zastosowania ww. art. 155. W orzecznictwie sądów administracyjnych, jak i doktrynie zgodnie podkreśla się, że wskazane w art. 155 k.p.a. przesłanki mają charakter równoważny, co oznacza, że muszą one zostać spełnione łącznie, a niezaistnienie jednej z nich skutkuje niemożnością zmiany lub uchylenia decyzji. Na to też zwrócił uwagę GINB w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, prawidłowo przyjmując, że wniosek skarżących dotyczy decyzji, która z uwagi na jej charakter ww. przesłanek nie spełnia, czy inaczej: nie może być wzruszona we wskazanym trybie. I tak, prawidłowo podniósł, że wskazana decyzja [...]WINB z [...] czerwca 2014 r. ma charakter decyzji związanej (w art. 48 ust. 1 i ust. 4 Prawa budowlanego (w brzmieniu znajdującym zastosowanie w sprawie) ustawodawca nie pozostawił organowi ani luzu decyzyjnego, ani nie zezwolił na uznanie administracyjne; stosownie do tego pierwszego - w przypadku niespełnienia w wyznaczonym terminie obowiązków, o których mowa w ust. 3 (tj. przedstawienia w wyznaczonym terminie wskazanych w nim dokumentów), stosuje się przepis ust. 1; stosownie zaś do art. 48 ust. 1 właściwy organ nakazuje, z zastrzeżeniem ust. 2, w drodze decyzji, rozbiórkę obiektu budowlanego, lub jego części, będącego w budowie albo wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę). Uwzględnienie interesu społecznego lub słusznego interesu strony (a więc jednej z przesłanek, od której zaistnienia uzależnione jest zastosowanie art. 155 k.p.a.), może zaś nastąpić tylko w sprawie, której charakter na to pozwala. Wzruszenie decyzji ostatecznej w oparciu o art. 155 k.p.a. jest w konsekwencji możliwe wyłącznie w sprawach, w których ustawodawca przyznał organom pewną swobodę działania. Natomiast w sytuacjach, gdy ustawodawca w sposób sztywny i bezwarunkowy, narzuca organom określone rozwiązanie, art. 155 k.p.a. nie znajduje zastosowania. Uchylenie lub zmiana decyzji w omawianym trybie może mieć więc miejsce jedynie wtedy, gdy ustawodawca w przepisie materialnoprawnym przewidzi pewien "luz decyzyjny". Tylko w obszarze tego "luzu decyzyjnego" wzgląd na interes społeczny lub słuszny interes strony może doprowadzić do uchylenia lub zmiany decyzji. Tym samym w trybie art. 155 k.p.a. nie mogą być uchylane lub zmieniane tzw. decyzje związane, tj. takie, przy wydaniu których przepisy prawa nie pozwalają organom na swobodne uznanie i obligują do wydania rozstrzygnięcia o określonej treści. O tym, czy dana decyzja jest tzw. decyzją związaną decyduje więc przepis prawa, na podstawie którego decyzja ta została wydana. Przystępując do rozpatrzenia wniosku o uchylenie lub zmianę decyzji w oparciu o art. 155 k.p.a., organ administracji publicznej musi więc ustalić charakter decyzji, której dotyczy postępowanie. Analizując to zagadnienie GINB słusznie więc dostrzegł, że objęta postępowaniem ostateczna decyzja o rozbiórce nie należy do decyzji uznaniowych; jeżeli stwierdzona zostaje samowola budowlana i nie ma możliwości jej legalizacji, to organ jest nie tylko uprawniony, lecz nadto zobligowany (w celu doprowadzenia do stanu zgodnego z prawem) do wydania nakazu rozbiórki. Na tej też podstawie prawidłowo ocenił, że kwestionowana przez skarżących decyzja [...]WINB z [...] czerwca 2014 r. ma charakter związany; jej uchyleniu bądź zmianie sprzeciwia się art. 48 ust. 1 w zw. z art. 48 ust. 4 Prawa budowlanego; jako taka nie może być wzruszona w ww. trybie nadzwyczajnym. Prawidłowo przy tym zwrócił uwagę, że warunkiem zastosowania art. 155 k.p.a. jest to, aby przepisy szczególne nie sprzeciwiały się takiemu rozstrzygnięciu. W przypadku decyzji o nakazie rozbiórki wydanej w oparciu o przepis art. 48 ust. 1 Prawa budowlanego, przepis ten traktowany jest właśnie jako zaistnienie przesłanki negatywnej do zastosowania ww. trybu z art. 155 k.p.a. w postaci istnienia przepisu szczególnego uniemożliwiającego uchylenie lub zmianę decyzji o nakazie rozbiórki. Dodać jedynie wypada, że w razie ustalenia, że zachodzi przywołana przesłanka negatywna, nie dochodzi już do badania, czy spełnione są inne, określone tym przepisem przesłanki takie jak istnienie słusznego interesu strony, który przemawiałby za uwzględnieniem wniosku o uchylenie lub zmianę ostatecznej decyzji. Prawidłowo także GINB zaznaczył, że ww. decyzja ostateczna należy do decyzji dotyczących konsekwencji za czyny zwane delikatami administracyjnymi, a te również nie mogą być wzruszone w oparciu o art. 155 k.p.a. Pogląd ten Sąd także w pełni podziela; zgadza się z organem, że art. 155 k.p.a. nie znajduje zastosowania do decyzji nakładającej karę administracyjną za popełniony delikt, polegający w tym przypadku na samowolnej budowie budynku mieszkalnego. Sąd zauważa jednocześnie, że pogląd ten jest ugruntowany; w orzecznictwie zgodnie przyjmuje się, że art. 155 k.p.a. nie może mieć zastosowania do decyzji, w drodze których nakładane są kary administracyjne za czyny, które w nauce prawa administracyjnego są nazywane deliktami administracyjnymi, a więc sankcje administracyjne o charakterze represyjnym grożące za naruszenie zakazów (nakazów) wynikających z przepisów prawa administracyjnego, mające na celu dyscyplinowanie adresatów norm prawnych w kierunku przestrzegania przepisów prawa. Tego rodzaju sankcją administracyjną jest nakaz rozbiórki za naruszenie przepisów Prawa budowlanego. W konsekwencji, Sąd podziela ocenę GINB co do tego, że w omawianym trybie nadzwyczajnym niedopuszczalna jest weryfikacja decyzji nakazującej rozbiórkę obiektu budowlanego. To też musiało skutkować w niniejszej sprawie odmową uchylenia decyzji ostatecznej wydanej w tym przedmiocie. Sąd zauważa jednocześnie, że w tych warunkach brak było jakichkolwiek podstaw, aby w toku postępowania zakończonego decyzją GINB, organy orzekające zajmowały się okolicznościami podnoszonymi przez skarżących, a mającymi - w ich ocenie – stanowić uzasadnienie ich słusznego interesu i przemawiać za wzruszeniem ww. decyzji [...]WINB. Niemniej jednak (w kontekście tych okoliczności) Sąd zauważa, że nakaz rozbiórki organy nadzoru budowlanego orzekły wobec skarżących z uwagi na niewykonanie obowiązków określonych w postanowieniu PINB z [...] czerwca 2010 r., w tym m.in. wobec nieprzedłożenia w zakreślonym terminie czterech egzemplarzy projektu budowlanego. Samo więc wskazanie na zmianę planu miejscowego na obszarze obejmującym działkę inwestycyjną, jak i jej charakteru i stanu prawnego (zmianę właściciela), co czynią skarżący, nie umożliwiałoby jeszcze legalizacji inwestycji; proces legalizacji wymaga m.in. sprawdzenia przedłożonego projektu budowlanego; to zaś w postępowaniu z art. 155 k.p.a. nie może mieć miejsca (poza tym, że taki projekt, jak i pozostałe wymagane dokumenty, do akt nie zostały złożone). Sąd zaznacza w efekcie, że przyczyny nałożenia na skarżących obowiązku rozbiórki zostały ustalone w innym postępowaniu, które zakończyło się wydaniem decyzji ostatecznej, a uwzględnienie słusznego interesu skarżących poprzez zmianę treści decyzji [...]WINB z [...] czerwca 2014 r. powodowałoby (już z przyczyn powyżej dostrzeżonych) powrót do stanu niezgodności z prawem (por. wyrok NSA z 23 października 2015 r., sygn. akt II OSK 1477/14; z 16 stycznia 2019 r., sygn. akt II OSK 359/17; z 28 maja 2020 r., sygn. akt II OSK 2430/19). Podsumowując, wśród przesłanek wynikających z przepisów Prawa budowlanego, dających podstawę organom nadzoru budowlanego do nakazania rozbiórki obiektu budowlanego, nie ma takiej, która nakazywałaby uwzględnić "słuszny interes strony", na którą nakłada się taki obowiązek. Nie można więc oczekiwać, że decyzja nakazująca rozbiórkę obiektu budowlanego może być po latach uchylona lub zmieniona przez ten sam organ wyłącznie z tego powodu, że przemawia za tym "słuszny interes strony". Strona będąca adresatem decyzji nakładającej na nią obowiązek, zmierzający do przywrócenia stanu zgodnego z prawem z racji tej, że przez wiele laty uchyla się od wykonania tego obowiązku, nie może przez zastosowanie art. 155 k.p.a. znaleźć się w lepszej, uprzywilejowanej sytuacji, niż inne podmioty, na które nałożono podobne obowiązki i wykonały je dobrowolnie bądź w drodze egzekucji. Takie stosowanie przepisów prawa prowadziłoby do nierównego traktowania innych podmiotów wobec prawa, co w konsekwencji naruszałoby art. 2 i art. 32 ust. 1 Konstytucji RP (v. wyroki NSA z 4 marca 2016 r., sygn. akt II OSK 1712/14; z 23 października 2015 r., sygn. akt II OSK 2911/14). Dlatego też, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.), Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie orzekł, jak w sentencji.