VI SA/Wa 2072/20

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Joanna Wegner Sędziowie Sędzia WSA Dorota Dziedzic Chojnacka Sędzia WSA Sławomir Kozik (spr.) po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 4 grudnia 2020 r. sprawy ze skargi P. Sp. z o.o. z siedzibą w T. na decyzję Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z dnia [...] lipca 2020 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wydania zezwolenia na zajęcie pasa drogowego 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z dnia [...] maja 2020 r.; 2. Zasądza od Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad na rzecz P. Sp. z o.o. z siedzibą w T. kwotę 697 (sześćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. UZASADNIENIE Zaskarżoną decyzją z [...] lipca 2020 r., nr [...] , Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad (dalej "organ", "GDDKiA"), działając na podstawie art. 39 ust. 3 w związku z art. 39 ust. 1a i art. 39 ust. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2020 r., poz. 470, ze zm., dalej: "u.d.p.") oraz art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 127 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2020 r., poz. 256, ze zm., dalej: "K.p.a."), po rozpatrzeniu wniosku z 8 maja 2020 r. Polskiej Spółki [...] Sp. z o.o. z siedzibą w [...] (dalej: "Strona", "Spółka", "Skarżąca") o ponowne rozpatrzenie sprawy, utrzymał w mocy decyzję Nr [...] z [...] maja 2020 r., znak [...], w przedmiocie odmowy wydania zezwolenia na lokalizację sieci gazowej w pasie drogowym. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ wyjaśnił, że po rozpatrzeniu wniosku Strony z 20 lutego 2020 r., o wydanie zezwolenia na lokalizację sieci gazowej średniego ciśnienia Ø63 PE w pasie drogowym drogi krajowej nr [...] w miejscowości [...], gm. [...] p.o. Zastępca Dyrektora Oddziału w [...] Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad, działając z upoważnienia Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad, wydał ww. decyzję z [...] maja 2020 r., odmowy wydania zezwolenia na lokalizację sieci gazowej średniego ciśnienia Ø63 PE w pasie drogowym drogi krajowej nr [...] w miejscowości [...], gm. [...]. Po rozpoznaniu wniosku Strony z 8 maja 2020 r., o ponowne rozpatrzenie sprawy GDDKiA, po przytoczeniu przepisów prawa mających zastosowanie w niniejszej sprawie stwierdził, że ulica [...] w miejscowości [...] jest częścią drogi krajowej nr [...] położoną między [...] a [...], która biegnie m.in. od [...], przez [...],[...],[...],[...],[...], po [...] gdzie rozwidla się i rozpoczyna podwójny przebieg przez [...],[...],[...], do granicy z Czechami w [...] oraz drugi przebieg od [...] po [...],[...],[...],[...] do granicy ze Słowacją w [...]. Zgodnie z zarządzeniem GDDKiA nr [...] z [...] marca 2020 r. w sprawie klas istniejących dróg krajowych, droga ta na przedmiotowym odcinku "[...] (węzeł "[...]")" została zakwalifikowana do klasy dróg głównych ruchu przyspieszonego (droga klasy GP). Według danych Generalnego Pomiaru Ruchu z 2015 r. na analizowanym odcinku drogi krajowej nr [...] "[...]" średni dobowy ruch pojazdów silnikowych wynosi 41022 poj./dobę, co wskazuje, że natężenie ruchu pojazdów na tym odcinku drogi jest bardzo duże, zatem jakiekolwiek nawet czasowe utrudnienia na drodze stanowią zagrożenie dla bezpieczeństwa ruchu drogowego. Ponadto, organ zaznaczył, że planowana inwestycja znajduje się na odcinku drogi, na którym obowiązuje dopuszczalna prędkość do 70 km/h. Organ wyjaśnił, że analiza otoczenia drogi krajowej nr [...] dokonana na podstawie załączonego do wniosku z 20 lutego 2020 r. projektu zagospodarowania terenu sieci gazowej w skali 1:500 wskazuje, że planowana sieć gazowa średniego ciśnienia będzie usytuowana w pasie drogowym drogi krajowej nr 1 w terenie zielonym, oddzielonym od jezdni rowem odwadniającym drogę oraz poboczem bitumicznym. W przedmiotowej sprawie sieć gazowa średniego ciśnienia Ø63 PE została zaprojektowana wzdłuż drogi krajowej nr [...] w odległości 2,5 - 7,5 m od krawędzi jezdni drogi krajowej, co w przypadku wydania zezwolenia na lokalizację gazociągu wraz z wymaganą przepisami szerokością strefy kontrolowanej dla gazociągu uniemożliwi wykonywanie zadań własnych zarządu drogi. Organ wskazał, że zarządca drogi jest zobowiązany do zabezpieczenia pasa drogowego tak, aby istniała możliwość przebudowy lub remontu drogi, w tym urządzeń odwadniających drogi. Dodatkowo podkreślił, że lokalizacja planowanej sieci gazowej została zaprojektowana odcinkowo przy krawędzi skarpy rowu odwadniającego drogę krajową. Organ ponadto zauważył, że stosownie do § 10 ust. 2 i ust. 3 rozporządzenia Ministra Gospodarki z dnia 26 kwietnia 2013 r. w sprawie warunków technicznych, jakimi powinny odpowiadać sieci gazowe i ich usytuowanie (Dz. U. z 2013 r., poz. 640), w strefach kontrolowanych należy kontrolować wszelkie działania, które mogłyby spowodować uszkodzenie gazociągu lub mieć inny negatywny wpływ na jego użytkowanie i funkcjonowanie oraz nie należy podejmować działań mogących spowodować uszkodzenia gazociągu podczas jego użytkowania. Zatem zlokalizowanie strefy kontrolowanej, która mogłaby obejmować koronę drogi, może doprowadzić do sytuacji w której zarządca drogi zobowiązany do wykonywania ustawowych zadań w zakresie ochrony i utrzymania tej drogi, będzie zmuszony do ograniczenia tych działań, ze względu na wymagania stawiane infrastrukturze. Na powyższe organ nie może dopuścić mając na względzie interes publiczny, artykułowany jako bezpieczeństwo w ruchu drogowym. GDDKiA wskazał dodatkowo, że zgodnie z § 10 ust. 5 ww. rozporządzenia, inwestor powinien uzyskać uzgodnienie zarządcy drogi dla strefy kontrolowanej. Dopiero uzgodnienie, w formie postanowienia, umożliwi potencjalne zlokalizowanie w niej wnioskowanej infrastruktury. Natomiast przedmiotem rozpatrywanej sprawy jest lokalizacja infrastruktury gazowej w pasie drogowym, która rozstrzygana jest w formie decyzji administracyjnej. W przedmiotowym postępowaniu organ bada głównie wpływ infrastruktury gazowej na bezpieczeństwo ruchu drogowego. Zakres strefy kontrolowanej powinien być rozpatrywany w odrębnym postępowaniu z uwagi na szerszy przedmiot sprawy, tj. szerokości strefy i wymagania ujęte w cyt. rozporządzeniu. Zatem przedmiotem niniejszego postępowania nie może być rozstrzyganie co do meritum w zakresie strefy kontrolowanej. Jednocześnie organ zauważył, że w aktach przedmiotowej sprawy brak jest opisu dotyczącego strefy kontrolowanej, czy też naniesienia strefy kontrolowanej na załączonym do wniosku z 20 lutego 2020 r. projektu zagospodarowania terenu przedmiotowej sieci gazowej. Organ powołując się na treść art. 39 ust. 1 pkt 7 u.t.d., wskazał, że lokalizacja projektowanej sieci gazowej przy krawędzi skarpy rowu odwadniającego drogę krajową na tych odcinkach powodowałoby ryzyko uszkodzenia skarpy oraz naruszałoby jej stateczność, co na gruncie ww. przepisu prawa jest zabronione. Ponadto, w ocenie organu może zachodzić ryzyko wystąpienia niekontrolowanego osuwania, osiadania i uskoków skarpy w rejonie drogi krajowej, co może doprowadzić do zniszczenia drogi i bezpośredniego zagrożenia ruchu drogowego. Nie bez znaczenia jest również, zdaniem organu to, że ewentualne prace wykonawcze oraz usuwanie ewentualnych awarii będzie wymagało ingerencji w elementy zagospodarowania pasa drogowego, tj. rowy, zjazdy z drogi krajowej. Tak więc, przedmiotowa inwestycja może spowodować trwałe uszkodzenia elementów zagospodarowania pasa drogowego. Odnosząc się do znajdującej się we wniosku z 8 maja 2020 r., o ponowne rozpatrzenie sprawy argumentacji Strony dotyczącej technologii budowy sieci gazowej, która pozwala na umieszczenie gazociągu również w proponowanym terenie, tj. w okolicy skarpy rowu odwadniającego oraz twierdzenia Strony, że przesłanki dotyczące ryzyka uszkodzenia skarpy rowu odwadniającego nie mogą stanowić podstawy do odmowy projektowanej sieci gazowej, organ wskazał, że proponowana lokalizacja sieci gazowej została zaprojektowana bez uwzględnienia ustawowej przesłanki dotyczącej ochrony drogi publicznej. Prawnie zabronione jest niszczenie skarp i rowów, więc dziwi fakt, że inwestor wywodzi, że nie może to być podstawą odmowy. Właśnie m.in. ta przesłanka wyłącza uznaniowość organu, a w szczególności gdy Strona postępowania dopuszcza do jej wystąpienia. GDDKiA wskazał ponadto, że została wydana decyzja Wojewody [...] Nr [...] z [...] kwietnia 2020 r., znak [...], zatwierdzająca projekt budowlany i udzielająca pozwolenia na przebudowę dla Inwestora: Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad, obejmująca zamierzenie budowlane pn.: "Przebudowa drogi krajowej Nr [...] na odcinku [...] w ramach zadania: Poprawa bezpieczeństwa ruchu drogowego na sieci TEN-T na drodze krajowej Nr [...] - zadanie Nr 1 - Przebudowa odcinka [...]" na działkach o numerach, wśród których wymienione są działki przez które ma przebiegać projektowana sieć gazowa średniego ciśnienia. Organ zauważył przy tym, że stosownie do § 140 ust. 6 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (Dz. U. z 2016 r. poz. 124, z późn. zm., dalej: "rozporządzenie sprawie warunków technicznych dróg"), budowla liniowa przecinająca poprzecznie drogę lub usytuowana wzdłuż drogi, powinna być wykonana w taki sposób, aby nie ograniczała możliwości przebudowy albo remontu drogi. Zatem, zarządca drogi jest zobowiązany do zabezpieczenia pasa drogowego tak, aby istniała możliwość rozbudowy drogi o dodatkową infrastrukturę. Zdaniem GDDKiA, wyżej przedstawione okoliczności, tj. zagrożenie bezpieczeństwa ruchu drogowego, jak i naruszenie przepisów odrębnych uprawniają organ zgodnie z art. 39 ust. 3 pkt 1 u.d.p., do odmowy wydania zezwolenia na lokalizację przedmiotowej sieci gazowej średniego ciśnienia w pasie drogowym drogi krajowej nr [...] w miejscowości [...], czego nie może zmienić argumentacja Strony zawarta we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. Organ wskazał również na inne możliwości prawne lokalizacji sieci gazowej poza granicami pasa drogowego odwołując się do art. 124 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2020 r., poz. 65), jak również do instytucji służebności przesyłu uregulowanej w art. 3051 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks Cywilny (Dz. U. z 2019 r., poz. 1145, ze zm.). W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie Skarżący, reprezentowany przez radcę prawnego, zaskarżając decyzję GDDKiA z [...] lipca 2020 r. w całości, wniósł o jej uchylenie w całości oraz o zasądzenie na rzecz Skarżącego kosztów postępowania według norm przepisanych. Zaskarżonej decyzji Skarżący zarzucił naruszenie: 1) art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a., poprzez jego niezastosowanie i utrzymanie w mocy decyzji I instancji, 2) art. 7 K.p.a., poprzez jego niezastosowanie, który nakazuje organowi podjęcie wszelkich czynności niezbędnych do załatwienia sprawy mając na względzie interes społeczny i słuszny interes stron, 3) art. 75 w zw. z art. 78 K.p.a., poprzez ich niezastosowanie i nie dopuszczenie dowodów przedstawionych przez Stronę, których przedmiotem były okoliczności mające znaczenie dla sprawy, co doprowadziło do naruszenia art. 77 K.p.a. 4) art. 80 i art. 81 K.p.a., poprzez niewykonanie dyrektywy wynikającej z tych przepisów (przekroczenie swobodnej oceny materiału dowodowego, brak możliwości wypowiedzenia się strony), 5) art 107 § 3 K.p.a., poprzez niewskazanie przez organ w uzasadnieniu obydwóch decyzji przyczyn, z powodu których odmówił wiarygodności dowodom przedstawionym przez Stronę. W uzasadnieniu skargi Skarżący podniósł, że w uzasadnieniach decyzji trudno doszukać się wskazania przyczyn zmniejszenia wartości użytkowej drogi w wyniku lokalizacji gazociągu w pasie drogowym. Zarzut naruszenia bezpieczeństwa w ruchu drogowym jest hipotetyczny. Inwestor wskazywał, że roboty budowlane będą krótkotrwałe (kilka dni) i przeprowadzone będą przez profesjonalnego Wykonawcę z zachowaniem wszelkich środków bezpieczeństwa. Nie wiadomo, czy organ w tym zakresie uwzględnił więc możliwość prowadzenia przez inwestora prac: z wykorzystaniem nowoczesnych technologii wykonania takich robót, w tym m in. technologii bezwykopowych, bądź wykopów wąskoprzestrzennych, które ograniczają inwazyjność wykonywanych robót. Organ nie zbadał sprawy w wyżej wskazanym zakresie oraz nie ustalił, czy istnieją takie możliwości, nie zwrócił się do Spółki o przedstawienie możliwych technologii robót, a odmawiając zezwolenia kierował się przypuszczeniami, odnosząc się jedynie do potencjalnych ryzyk i abstrakcyjnych obaw, nie popartych dowodami. Organ nie przedstawił szczegółowej analizy powodów, z jakich nie zachodzi szczególnie uzasadniony przypadku, o którym mowa w art. 39 ust. 3 oraz art. 43 ust. 2 u.d.p. i nie uzasadnił dostatecznie, w jaki sposób umieszczenie gazociągu w pasie drogowym i w jego sąsiedztwie naruszałoby elementy techniczne drogi i zagrażałoby bezpieczeństwu ruchu drogowego w tym rejonie. Zgodnie z projektem budowlanym sieć gazową w pasie drogowym DK 1 zlokalizowano na terenie zielonym, tak, aby nie naruszała konstrukcji istniejących ciągów pieszych ani nie powodowała ograniczeń widoczności. Co ważne w tej sprawie, planowana inwestycja ma za zadanie położenie sieci gazowniczej w miejscowości położonej w województwie [...] zgodnie z uchwałą nr [...] Sejmiku Województwa [...] z [...] kwietnia 2017 r. w sprawie wprowadzenia na obszarze województwa [...] ograniczeń w zakresie eksploatacji instalacji, w których następuje spalanie paliw. Skarżąca spółka jest przedsiębiorstwem, którego jednym z obowiązków jest zaopatrywanie ludności w gaz. Organ powinien zatem uwzględnić, iż przedmiotowa inwestycja jest inwestycją celu publicznego, a jej realizacja nie stanowi zabezpieczenia jedynie partykularnych interesów Spółki. W odpowiedzi na skargę, GDDKiA podtrzymał dotychczasowe stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji i wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Rozpoznając sprawę Sąd stwierdził, że skarga zasługuje na uwzględnienie ponieważ GDDKiA wydając decyzje obu instancji w niniejszej sprawie dopuścił się - mogącej mieć zasadniczy wpływ na ostateczny wynik sprawy - obrazy przepisów postępowania administracyjnego, a w szczególności art. 7, art. 15, art. 77 § 1, art. 80, a także art. 107 § 3 K.p.a. - polegającej na niewyjaśnieniu wszystkich okoliczności istotnych dla prawidłowego i pełnego rozstrzygnięcia sprawy oraz dokonaniu dowolnej oceny dowodów, bez wyraźnego wskazania przyczyn nieuwzględnienia twierdzeń i zarzutów Skarżącej. Zgodnie z art. 39 ust. 3 u.d.p., w szczególnie uzasadnionych przypadkach lokalizowanie w pasie drogowym obiektów budowlanych lub urządzeń niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego może nastąpić wyłącznie za zezwoleniem właściwego zarządcy drogi, z zastrzeżeniem ust. 7, wydanym w drodze decyzji administracyjnej. Jednakże właściwy zarządca drogi może odmówić wydania zezwolenia na umieszczenie w pasie drogowym urządzeń i infrastruktury, o których mowa w ust. 1a, wyłącznie, jeżeli ich umieszczenie spowodowałoby zagrożenie bezpieczeństwa ruchu drogowego, naruszenie wymagań wynikających z przepisów odrębnych lub miałoby doprowadzić do utraty uprawnień z tytułu gwarancji lub rękojmi w zakresie budowy, przebudowy lub remontu drogi. W sprawie było bezsporne, że zaskarżona decyzja organu dotyczyła nieudzielenia zezwolenia na lokalizację urządzeń służących do doprowadzania gazu, o których mowa w art. 39 ust. 1a u.d.p. Zaskarżona decyzja w przedmiocie lokalizacji sieci gazowej nie ma zatem charakteru decyzji uznaniowej, gdyż do tego typu obiektu nie ma zastosowania art. 39 ust. 3 zd. 1 tej ustawy, w którym jest mowa o “szczególnie uzasadnionych przypadkach, lecz tylko zd. 2 ust. 3 art. 39, w którym jednoznacznie stwierdzono, iż odmowa wydania zezwolenia może nastąpić wyłącznie, jeżeli umieszczenie między innymi linii gazowej spowodowałoby: - zagrożenie bezpieczeństwa ruchu drogowego, - naruszenie wymagań wynikających z przepisów odrębnych lub - miałoby doprowadzić do utraty uprawnień z tytułu gwarancji lub rękojmi w zakresie budowy, przebudowy lub remontu drogi. Powyższy przepis został zmieniony ustawą z dnia 7 maja 2010 r. o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych (Dz. U. Nr 106, poz. 675). Nowelizując art. 39 u.d.p. ustawodawca potwierdził, iż w coraz szerszym zakresie dopuszcza możliwość korzystania z pasa drogowego na cele niezwiązane z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego. Stąd też wykładni przepisów wprowadzonych powołaną wyżej ustawą należy dokonywać mając na względzie jej cele (por. wyrok WSA w Warszawie z 17 sierpnia 2011 r., sygn. VII SA/Wa 943/11). Organ odmawiając udzielenia zezwolenia na lokalizację sieci gazowej uznał, że umieszczenie w pasie drogowym urządzeń infrastruktury technicznej może przyczynić się do zagrożenia bezpieczeństwa ruchu drogowego, co stoi w sprzeczności z § 140 ust. 1 rozporządzenia sprawie warunków technicznych dróg. Organ odwołuje się przy tym do pomiarów natężenia ruchu pojazdów silnikowych na analizowanym fragmencie drogi (ponad czterdziestu jeden tysięcy pojazdów na dobę). Powołuje się także na potencjalne zagrożenie ruchu drogowego ze względu na ewentualną konieczność wymiany urządzeń w przypadku ich awarii, konserwacji czy wymiany, z uwagi na potrzebę wykonania określonych robót, np. wykopu a także na oznakowanie drogi. W istocie jednakże powyższe stwierdzenia organu są dość ogólnikowe i nie znajdują potwierdzenia w zebranym w sprawie materiale dowodowym. Są tylko hipotezami i to dość oczywistymi, gdyż nie ulega wątpliwości, iż prowadzenie w pobliżu pasa drogowego zdecydowanej większości inwestycji może powodować zagrożenie bezpieczeństwa ruchu drogowego. Gdyby więc podzielić stanowisko organu co do w ten sposób sformułowanych hipotetycznych zagrożeń, żaden inwestor nie uzyskałby zezwolenia na zajęcie pasa drogowego, co w konsekwencji w praktyce uniemożliwiałoby organowi udzielenie jakichkolwiek zezwoleń. Organ w ogóle pomija przy tym ujętą we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy argumentację Skarżącej dotyczącą zakresu postulowanych prac, jak i sposobu oraz czasu niezbędnego do ich wykonania. Z wyjaśnień Skarżącej wynika, że spowodowana umieszczeniem linii gazowej interwencja w funkcjonowanie pasa drogowego, będzie miała ograniczony charakter czasowy (realizacja ma nie przekroczyć kilku dni) a odpowiednie zabezpieczenie prac ograniczy zagrożenie bezpieczeństwa ruchu drogowego do minimum. Tymczasem zupełnie abstrakcyjne rozważania organu odnośnie natężenia ruchu, w żaden sposób nie odnoszą się do realiów tej konkretnej sprawy. Organ nie wyjaśnia bowiem, dlaczego sposób wykonania sieci gazowej, zaproponowany przez Skarżącą, stałby w sprzeczności z przepisami odrębnymi. Co więcej, organ nawet nie poddał ocenie prawdziwości twierdzeń Strony odnośnie charakteru i okresu prac niezbędnych dla ułożenia przedmiotowej linii sieci gazowej. Nie jest więc wiadomym, czy istotnie zakres prac pozwoliłby na zamknięcie ich w dość krótkim horyzoncie czasowym (jak wskazuje Spółka) a także, jak dalece wpływałby na bezpieczeństwo ruchu na drodze, w sytuacji, w której prace miałyby miejsce w okolicy skarpy rowu odwadniającego. Prawidłowa ocena w powyższym zakresie, po pierwsze winna więc zweryfikować twierdzenia Skarżącej odnośnie charakteru prac, a po drugie, umieścić już tak skonkretyzowane prace, wymagające zajęcia pasa drogowego, w świetle wymagań wprowadzonych przepisami odrębnymi. Ale muszą to już być warunki sprofilowane pod kątem tego konkretnego przypadku, a więc organ, winien w swej ocenie odnieść się zarówno co do czasu, jak obszaru podejmowanych prac w ramach pasa drogowego i tak ustalony stan faktyczny poddać odpowiedniej subsumpcji pod przepisy prawa materialnego. Tych wymagań nie spełniają wydane w niniejszej sprawie decyzje administracyjne, co oznacza, że są tym samym dotknięte naruszeniem art. 107 § 3 K.p.a. o istotnym wpływie na wynik sprawy. Bowiem być może, gdyby organ zmierzył się z argumentacją wniosku, jak również wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, wynik tego postępowania byłby inny. Organ zupełnie pominął przy tym, że zgodnie z art. 40 ust. 14a u.d.p., to zarządca drogi określa w drodze decyzji warunki zajęcia pasa drogowego oraz warunki jego przywrócenia do stanu poprzedniego. Tak więc na zarządcy drogi spoczywa obowiązek określenia "warunków zajęcia pasa drogowego", a w tych warunkach mieści się niewątpliwie warunek dotyczący zapewnienia bezpieczeństwa ruchu. Zresztą ten ostatni obowiązek spoczywa na zajmującym pas drogowy, co wprost wynika z art. 40 ust. 15 u.d.p., zgodnie z którym zajmujący pas drogowy jest obowiązany zapewnić bezpieczne warunki ruchu i przywrócić pas do poprzedniego stanu użyteczności w określonym terminie. Podkreślenia wymaga, iż w świetle art. 40 ust. 3 zd. 2 u.d.p., przeszkodę do udzielenia zezwolenia stanowi "umieszczenie" w pasie drogowym urządzeń i infrastruktury, jeżeli spowodowałoby zagrożenie bezpieczeństwa ruchu drogowego. W przepisie tym użyto czasu przeszłego, dokonanego, a zatem chodzi o zagrożenie bezpieczeństwa ruchu drogowego, które spowodowałoby umieszczenie w pasie drogowym wymienionej w tym przepisie inwestycji. Przepis ten nie dotyczy zatem samych prac związanych z umieszczaniem w pasie drogowym urządzeń linii gazowej (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 28 kwietnia 2016 r. sygn. akt II GSK 2399/14). Nie jest więc adekwatnym dla realiów niniejszej sprawy dokonywanie przez organ oceny zasadności wniosku strony w oderwaniu od czasowego (i niewątpliwe krótkotrwałego) charakteru prac związanych z zajęciem pasa drogowego. Dotyczy to również ogólnie sformułowanych i abstrakcyjnych rozważań organu odnośnie ewentualnych zagrożeń dla bezpieczeństwa ruchu drogowego związanych z koniecznością usunięcia awarii linii gazowej, jej modernizacji, czy wymiany. Organ nie ustalił przy tym, kiedy ewentualnie, przy ułożeniu nowej linii gazowej zachodziłaby konieczność dokonania jej modernizacji lub wymiany a także jaki byłby czas takich niezbędnych działań. Organ nie wykazał tym samym, że tego typu prace istotnie rzutowałyby w jakimkolwiek stopniu na bezpieczeństwo ruchu drogowego w relewantnym obszarze odcinka drogi. Organ powołując się na § 140 ust. 6 rozporządzenia sprawie warunków technicznych dróg, wskazał, że umieszczenie sieci gazowej średniego ciśnienia w pasie drogowym drogi krajowej Nr [...] ograniczałoby możliwość jej przebudowy, wskazując jednocześnie, że zarządca drogi jest zobowiązany do zabezpieczenia pasa drogowego tak, aby istniała możliwość rozbudowy drogi o dodatkową infrastrukturę. Organ wskazał również, że została wydana decyzja Wojewody [...] Nr [...] z [...] kwietnia 2020 r., znak [...], zatwierdzająca projekt budowlany i udzielająca pozwolenia na przebudowę dla inwestora przebudowa drogi krajowej Nr 1 m.in. na odcinku przez który ma przebiegać projektowana sieć gazowa średniego ciśnienia. Organ jednak w żaden sposób nie uzasadnia w konkretny sposób swojego stanowiska podnosząc jedynie ogólne stwierdzenie, iż ma obowiązek zabezpieczenia pasa drogowego tak, aby istniała możliwość rozbudowy drogi o dodatkową infrastrukturę. Tymczasem skoro na spornym odcinku drogi krajowej Nr [...] zostały już podjęte działania zmierzające do jego przebudowy i jest już zatwierdzony projekt budowlany organ powinien w jednoznaczny sposób wykazać, czy projektowana przez Spółkę lokalizacja sieci gazowej średniego ciśnienia istotnie koliduje z planowana przebudową drogi krajowej Nr [...] zgodną z zatwierdzonym projektem budowlanym. Ogólne natomiast stwierdzenia GDDKiA dotyczące przeszkody do wydania zezwolenia na lokalizację linii gazowej w pasie drogowym, w istocie prowadzą do obejścia dyspozycji art. 39 ust. 1a u.d.p. Bez sprecyzowania przez zarządcę drogi, na gruncie konkretnego przypadku, jak i dlaczego budowa liniowa ograniczałaby lub uniemożliwiała przebudowę lub remont drogi, odwołanie się przez organ odmawiający wydania stosownego zezwolenia, do przesłanki naruszenia wymagań wynikających z przepisów odrębnych (tu § 140 ust. 6 cyt. rozporządzenia), pozwalałoby na całkowicie dowolne rozstrzygnięcie, uchylające się w istocie od możliwości skontrolowania jego motywów. Nie sposób zgodzić się także z organem, że w przedmiotowej sprawie, za odmową uwzględnienia wniosku Strony przemawia brak spełnienia wymogu odpowiedniej odległości planowanej linii od zewnętrznej krawędzi jezdni drogi krajowej. Winna ona wynosić w przedmiotowej sprawie co najmniej 10 metrów, jednakże z brzmienia art. 43 ust. 2 u.d.p. wprost wynika, że w szczególnie uzasadnionych przypadkach usytuowanie obiektu budowlanego przy drodze, o której mowa w ust. 1 lp. 3 tabeli, w odległości mniejszej niż określona w ust. 1, może nastąpić za zgodą zarządcy drogi. Na tą też przesłankę powoływała się Strona we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. Organ jednakże nie wyjaśnił, dlaczego nie przychylił się do argumentacji Strony i dlaczego konieczności dostarczenia gazu do nowych odbiorców nie można uznać, w realiach tej konkretnej sprawy, za wspomniany szczególnie uzasadniony przypadek. Jeżeli art. 43 ust. 2 u.d.p. dopuszcza lokalizację usytuowania obiektu budowlanego w odległości mniejszej, niż wynikająca z tabeli umieszczonej w ust. 1, a Strona przywołuje argumentację, przemawiającą, jej zdaniem, za zastosowaniem wspomnianego wyłączenia w danej sprawie, to obowiązkiem organu jest do tego typu argumentacji się odnieść. W przedmiotowej sprawie z uzasadnienia zaskarżonej decyzji nie wynika tymczasem, jakich konkretnych zadań własnych nie będzie mógł wykonać zarządca drogi w przypadku przedmiotowej lokalizacji sieci gazowej średniego ciśnienia. Uwzględniając powyższe stwierdzić należy, że organ nie dokonał ustaleń faktycznych w całokształcie materiału dowodowego (art. 80 K.p.a.), zgromadzonego i zbadanego w sposób wyczerpujący (art. 77 § 1 K.p.a.), a więc przy podjęciu wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, jako warunku niezbędnego do wydania niewadliwej decyzji. W ponownym postępowaniu organ powinien z dużą starannością rozważyć wszystkie istotne okoliczności danej sprawy, poddając ocenie i analizie między innymi stanowisko Skarżącej i uzupełniając w niezbędnym, powyżej wskazanym zakresie materiał dowodowy, tak aby pozwolił na prawidłowe ustalenie stanu faktycznego i jego ocenę. Obowiązku tego nie niweluje bynajmniej podnoszona przez GDDKiA w odpowiedzi na skargę okoliczność, że jest on organem specjalistycznym w przedmiocie oceny możliwości lokalizowania w pasie drogowym infrastruktury technicznej. Zdaniem Sądu, nietrafne jest natomiast powoływanie się przez GDDKiA na przepis art. 39 ust. 1 pkt 7 u.d.p., jako uzasadnienie odmowy zlokalizowania linii gazowej przez Spółkę na odcinku objętym wnioskiem z 20 lutego 2020 r. Istotnie w myśl art. 39 ust. 1 pkt 7 u.d.p. zabrania się dokonywania w pasie drogowym czynności, które mogłyby powodować niszczenie lub uszkodzenie drogi i jej urządzeń albo zmniejszenie jej trwałości oraz zagrażać bezpieczeństwu ruchu drogowego, w tym niszczenia rowów, skarp, nasypów i wykopów oraz samowolnego rozkopywania drogi. Zakaz ten stanowi jednakże wykroczenie określone w art. 100 pkt 3 ustawy z dnia 20 maja 1971 r. - Kodeks wykroczeń (Dz. U. z 2019 roku, poz. 821 ze zm.) i sankcjonowany jest grzywną do 1000 zł lub karą nagany. Nie można natomiast racjonalnie przyjąć, że strona dopuściłaby się naruszenia zakazu z art. 39 ust. 1 pkt 7 u.d.p., gdy w ramach uzyskanego zezwolenia na lokalizację linii gazowej w pasie drogowym, wykonywałaby prace w obszarze krawędzi rowu odwadniającego. Oczywistym jest, że prace dokonywane w pasie drogowym wskutek stosownego zezwolenia zarządcy drogi, nawet jeżeli obejmują swym zakresem rowy, nie stanowią naruszenia zakazu ujętego w art. 39 ust. 1 pkt 7 u.d.p. Przypomnieć jeszcze raz należy, że to zarządca drogi, w myśl art. 40 ust. 14a ustawy o drogach, określa w drodze decyzji warunki zajęcia pasa drogowego oraz warunki jego przywrócenia do stanu poprzedniego. Jeżeli więc postulowane prace wymagałyby ingerencji w istniejący system odwadniający drogi, to zarządca zobowiązany będzie do odpowiedniego wskazania w zezwoleniu takich warunków przywrócenia stanu poprzedniego pasa drogowego, aby zapewnić właściwe odprowadzenie wody z jezdni poprzez system rowów odwadniających. Podkreślenia również wymaga, że w świetle treści art. 39 ust. 3 u.d.p., podstawy odmowy wydania zezwolenia na lokalizację sieci gazowej w pasie drogowym, nie mogą stanowić inne możliwości prawne pozwalające na lokalizację sieci gazowej poza granicami pasa drogowego wynikające z art. 124 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami czy z art. 3051 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny (instytucji służebności przesyłu). Niniejsza sprawa została rozpoznana w trybie niejawnym. Zgodnie z art. 15zzs(4) ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. z 2020 r. poz. 374 ze zm., dalej: "ustawa o covid"), przewodniczący może zarządzić przeprowadzenie posiedzenia niejawnego, jeżeli uzna rozpoznanie sprawy za konieczne, a przeprowadzenie wymaganej przez ustawę rozprawy mogłoby wywołać nadmierne zagrożenie dla zdrowia osób w niej uczestniczących i nie można przeprowadzić jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku. Na posiedzeniu niejawnym w tych sprawach sąd orzeka w składzie trzech sędziów. Stosownie do treści rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 16 października 2020 r. zmieniającego rozporządzenie w sprawie ustanowienia określonych ograniczeń, nakazów i zakazów w związku z wystąpieniem stanu epidemii (Dz.U. z 2020 r., poz.1829) począwszy od 17 października 2020 r. miasto stołeczne Warszawa, będące siedzibą tut. Sądu, zostało objęte strefą czerwoną. W związku z tym, na podstawie zarządzenie nr 39 Prezesa NSA z dnia 16 października 2020 r. w sprawie odwołania rozpraw oraz wdrożenia w NSA działań profilaktycznych służących przeciwdziałaniu potencjalnemu zagrożeniu zakażenia wirusem SARS-CoV-2 w związku z objęciem Miasta Stołecznego Warszawy obszarem czerwonym ( § 1 w zw. z § 3 tego rozporządzenia), a także brak technicznych możliwości przeprowadzenia zdalnie rozprawy z udziałem stron – Sąd rozpoznał tę skargę na posiedzeniu niejawnym w trybie art. 15zzs4 ust. 3 ustawy o covid. Zastosowany tryb nie wpłynął na ograniczenie praw stron postępowania sądowoadministracyjnego, Sąd bowiem w świetle art. 134 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 z późn. zm., dalej: "P.p.s.a."), rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Sąd rozpoznaje zatem sprawę całościowo badając w sposób zupełny legalność zaskarżonej decyzji, orzekając przy tym w składzie trzech sędziów podobnie jak na posiedzeniu jawnym. Sąd uznał, że wydając zaskarżoną decyzję organ dopuścił się naruszenia przepisów postępowania w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy i skutkujący jej uchyleniem na mocy art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) P.p.s.a. O kosztach postępowania Sąd postanowił na podstawie art. 200 i 205 § 2 P.p.s.a w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit c. rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. poz. 2018 roku, poz. 265), na które złożyły się: 200 złotych tytułem wpisu sądowego oraz 480 złotych tytułem wynagrodzenia profesjonalnego pełnomocnika będącego radcą prawnym i 17 złotych tytułem opłaty skarbowej od pełnomocnictwa.