II SA/Ke 531/20

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Sylwester Miziołek, Sędziowie Sędzia WSA Renata Detka, Asesor WSA Agnieszka Banach (spr.), Protokolant Starszy inspektor sądowy Urszula Opara, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 października 2020 r. sprawy ze skargi W.B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Kielcach z dnia 23 kwietnia 2020 r. znak: [...] w przedmiocie odmowy umorzenia nienależnie pobranego świadczenia wychowawczego uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję organu I instancji. UZASADNIENIE Zaskarżoną decyzją z dnia 23 kwietnia 2020 r. znak: [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Kielcach, po rozpatrzeniu odwołania W.B., utrzymało w mocy decyzję wydaną z upoważnienia Burmistrza Miasta i Gminy Skalbmierz z dnia 18 marca 2020 r. znak: [...], odmawiającą umorzenia nienależnie pobranego świadczenia wychowawczego w łącznej wysokości 1500,00 zł wraz z ustawowymi odsetkami za opóźnienie. W uzasadnieniu zaskarżonego rozstrzygnięcia Kolegium wskazało, że podstawę prawną decyzji organu pierwszej instancji stanowiły przepisy ustawy z dnia 11 lutego 2016 r. o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r. poz. 2407, ze zm.) zwanej dalej "ustawą". Organ odwoławczy powołał się na treść art. 25 ust. 1 ustawy i wyjaśnił, że istota sporu w niniejszej sprawie sprowadza się do ustalenia, czy zachodzą przesłanki do umorzenia nienależnie pobranych świadczeń wychowawczych z uwagi na trudną sytuację materialną rodziny skarżącej. Jak ustaliło Kolegium, W.B. prowadzi wspólne gospodarstwo domowe wraz z mężem M.B. oraz dziećmi: A.B. i N.B. Źródłem utrzymania rodziny jest dochód z gospodarstwa rolnego o pow. 9,6869 ha przeliczeniowych w kwocie 2.983,57 zł (obliczony zgodnie z ustawą o pomocy społecznej). Łączny dochód rodziny wyniósł 2.983,57 zł, a w przeliczeniu na osobę w rodzinie wyniósł 745,89 zł. M.B. w 2016 r. przeszedł operację przepukliny pachwinowej. Córka N.B. jeździ na rehabilitację poza miejsce zamieszkania. W rodzinie nie występuje niepełnosprawność. Koszty związane z utrzymaniem domu wynoszą 450,00 zł miesięcznie. Rodzina spłaca kredyt w wysokości 1.000,00 zł miesięcznie. Skarżąca pobiera świadczenia wychowawcze na dwoje dzieci w łącznej kwocie 1.000 zł. Kolegium podkreśliło, że rozstrzygnięcie w przedmiocie umorzenia nienależnie pobranych świadczeń następuje w ramach uznania administracyjnego i jest odstępstwem od ogólnej zasady, że nienależnie pobrane świadczenie należy zwrócić. Oznacza to, że umorzenie takich świadczeń dopuszczalne jest wyjątkowo i tylko wtedy, gdy zachodzą szczególnie uzasadnione okoliczności dotyczące sytuacji rodziny, które winna wykazać strona ubiegająca się o przyznanie ulgi. W ocenie Kolegium, sytuacji rodziny skarżącej nie sposób uznać za szczególnie uzasadnioną i dającą prawo do umorzenia należności. Organ odwoławczy podzielił w całości ustalenia faktyczne i ocenę prawną organu pierwszej instancji i stwierdził, że na dzień orzekania sytuacja materialna, osobista i dochodowa rodziny W.B. pozwala na spłatę zadłużenia, przy zachowaniu wymogu zapewnienia środków na minimum egzystencji. Skarżąca wraz z mężem prowadzi gospodarstwo rolne o pow. 9,6869 ha przeliczeniowych, z czego uzyskuje dochód w wysokości 2.983,57 zł. Łączny miesięczny dochód rodziny wyniósł 2.983,57 zł, a w przeliczeniu na osobę w rodzinie wyniósł 745,89 zł. Nie bez znaczenia dla oceny sytuacji materialnej rodziny jest również fakt, że strona pobiera świadczenia wychowawcze na dzieci w łącznej kwocie 1.000,00 zł miesięcznie, które pozwalają na częściowe pokrycie wydatków związanych z wychowywaniem dzieci, w tym z opieką nad nimi i zaspokojeniem ich potrzeb. Kolegium stwierdziło, że z uwagi na wiek skarżącej, wysokość dochodu oraz wysokość zadłużenia, prognozować można, że skarżąca będzie w stanie wywiązać się ze zobowiązań w przyszłości. Zdaniem Kolegium, sytuacja skarżącej nie jest szczególna i wyjątkowo trudna oraz nie uzasadnia umorzenia należności w całości. Kolegium wyjaśniło, że w tego typu sprawach trudna sytuacja finansowa rodzin korzystających ze świadczeń pomocy publicznej jest swego rodzaju notorium, a zatem decyzja organu pierwszej instancji nie narusza zasady swobodnego uznania administracyjnego. Dalej Kolegium wskazało, że zebrany materiał dowodowy potwierdza, iż sytuacja skarżącej jest wprawdzie trudna, niemniej jednak nie w takim stopniu, który uzasadniałby zastosowanie najdalej idącej ulgi w spłacie należności w postaci umorzenia tych należności. Dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy nie bez znaczenia jest okoliczność, że W.B. jest osobą młodą w wieku aktywności zawodowej, nie legitymuje się orzeczeniem o niezdolności do pracy, nie leczy się specjalistycznie. Organ odwoławczy podkreślił, że umorzenie określone art. 25 ust. 1 ustawy jest zastrzeżone dla sytuacji szczególnie drastycznych, gdy ze względu na wiek, stan zdrowia i inne względy nie jest możliwe wywiązanie się ze zobowiązania. Reasumując, Kolegium uznało, że w stanie faktycznym niniejszej sprawy brak jest obiektywnych powodów, które uzasadniałoby zwolnienie skarżącej z odpowiedzialności za zadłużenie, którego dopuściła się w wyniku nienależnie pobranego świadczenia wychowawczego. Końcowo organ odwoławczy wskazał, że zaskarżona decyzja nie zamyka skarżącej drogi do starania się o uzyskanie określonej ustawą innej formy ulgi w spłacie zadłużenia. Skarżąca może zwrócić się z wnioskiem do organu pierwszej instancji o odroczenie terminu płatności, czy rozłożenie zaległości na raty w dogodnej dla niej wysokości oraz terminie. Nadto aktualna odmowa umorzenia zaległości nie wyklucza możliwości ubiegania się o takie umorzenie w przyszłości, w przypadku zmiany sytuacji rodziny skarżącej. Skargę na powyższą decyzję organu odwoławczego do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach wywiodła W.B. opisując bardzo trudną sytuację rodziny. Skarżąca wskazała, że rodzina utrzymuje się z gospodarstwa rolnego, jednak warunki na wsi są bardzo trudne. Rodzinie nie udało się sprzedać wyhodowanych warzyw i plony ich pracy zmarnowały się. Mąż skarżącej przeszedł operację przepukliny i podjął inną pracę (poza gospodarstwem), aby było mu lżej - osiąga dochód w kwocie 745 zł miesięcznie. Jak podniosła skarżąca, jedna z dwóch jej córek choruje na skoliozę i wymaga rehabilitacji, na którą dojeżdżają do Kielc. Dodała, że sama ma żylaki na nogach i mimo, że otrzymała od lekarza skierowanie na leczenie, nie ma pieniędzy, aby je podjąć. Skarżąca wyjaśniła, że nie ma również pieniędzy na zwrot nienależnie pobranego świadczenia w kwocie 1.500 zł z odsetkami. Podniosła, że musi opłacić rachunki za media i wyżywić rodzinę, spłaca kredyty w wysokości 1.000 zł miesięcznie, a nadto pomaga swojej mamie, która przeszła dwa zawały oraz babci po udarze. Wskazała, że docenia środki pieniężne ze świadczenia wychowawczego i stara się wykorzystać je jak najlepiej. Zarzuciła, iż nie została poinformowana przez organ pierwszej instancji o tym, że pobiera świadczenie wychowawcze nienależnie, co pozwoliłoby uniknąć zadłużenia w kwocie dla niej tak dużej, że nie jest w stanie jej zwrócić. W ocenie skarżącej rozstrzygnięcia organów administracji obu instancji w jej sprawie są niesprawiedliwe. Zwróciła się do Sądu o zmianę zaskarżonej decyzji i umorzenie jej nienależnie pobranego świadczenia wychowawczego. W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie. Pismem procesowym z dnia 8 października 2020 r. Prokurator Prokuratury Rejonowej Kielce - Zachód w Kielcach delegowana do Prokuratury Okręgowej w Kielcach - Wiesława Klimontowicz zgłosiła swój udział w sprawie na podstawie art. 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2018r., poz. 1302) zwanej dalej "p.p.s.a." Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach zważył, co następuje. Zgodnie z art. 3 § 1 oraz art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.), zwanej dalej "p.p.s.a.", wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji w toku postępowania nie naruszyły przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania w sposób, który miał lub mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sądowa kontrola legalności zaskarżonych orzeczeń administracyjnych sprawowana jest przy tym w granicach sprawy, a sąd nie jest związany zarzutami, wnioskami skargi, czy też powołaną w niej podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.). Kontrola zaskarżonej decyzji prowadzi do wniosku, że skarga W.B. zasługuje na uwzględnienie. Materialnoprawną podstawę wydanych w sprawie rozstrzygnięć stanowił art. 25 ust. 10 ustawy z dnia 11 lutego 2006 r. r. o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci (t. j. Dz. U. z 2019 r., poz. 2407 ze zm., zwanej dalej - "ustawą"). Przepis ten stanowi, że organ właściwy, który wydał decyzję w sprawie nienależnie pobranego świadczenia wychowawczego, może umorzyć kwoty nienależnie pobranego świadczenia wychowawczego łącznie z odsetkami w całości lub w części, odroczyć termin płatności albo rozłożyć na raty, jeżeli zachodzą szczególnie uzasadnione okoliczności dotyczące sytuacji rodziny. Treść przywołanego przepisu wskazuje, że rozstrzygnięcie w przedmiocie umorzenia nienależnie pobranych świadczeń wychowawczych następuje w ramach tzw. uznania administracyjnego. Oznacza to, że właściwy organ może ograniczyć nałożony na dłużnika obowiązek zwrotu nienależnie pobranego świadczenia i umorzyć kwoty takiego świadczeniach w całości lub części, nie ma on natomiast takiego obowiązku. W przypadku decyzji uznaniowej na organie rozpoznającym sprawę ciąży jednak obowiązek szczególnej dbałości o dokonanie wszechstronnych ustaleń stanu faktycznego sprawy, a także o wyjaśnienie stronie zasadności przesłanek, którymi kierował się przy wydaniu takiego rozstrzygnięcia. Sądowa kontrola legalności decyzji uznaniowych obejmuje przede wszystkim zbadanie, czy wydanie decyzji poprzedzone zostało prawidłowo przeprowadzonym postępowaniem, tzn. czy organ w sposób wyczerpujący zebrał materiał dowodowy i rozważył okoliczności mogące mieć wpływ na wybór rozstrzygnięcia. W konsekwencji prawidłowe rozstrzygnięcie sprawy może nastąpić jedynie po starannym i wszechstronnym wyjaśnieniu jej okoliczności, a wydana decyzja musi być wyczerpująco uzasadniona przez wskazanie, dlaczego dokonano takiego, a nie innego rozstrzygnięcia, co wynika z podstawowych zasad postępowania administracyjnego. Zatem przy działaniu w ramach uznania administracyjnego organ administracji ma prawo wyboru rozstrzygnięcia sprawy, co nie oznacza, że rozstrzygnięcie takie może nosić cechy dowolności. Zakres swobody działania organu administracyjnego w tej sprawie wynika z przepisu prawa materialnego, jakim jest art. 25 ust. 10 ustawy, a ograniczony jest ogólnymi regułami postępowania administracyjnego, określonymi w przepisach k.p.a. Stąd, aby uznać decyzję podjętą na podstawie art. 25 ust. 10 ustawy za zgodną z przepisami prawa, jej wydanie musi być poprzedzone zgromadzeniem materiału dowodowego, pozwalającym na ustalenie okoliczności istotnych dla sprawy (art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a.), a następnie wszechstronnym i wnikliwym rozważeniem zebranych dowodów (art. 80 k.p.a.) przez pryzmat ustalenia sytuacji zdrowotnej, dochodowej i rodzinnej wnioskodawcy i jej rodziny, a następnie oceny tych okoliczności z punktu widzenia zasadności zastosowania ulgi w spłacie kwoty nienależnie pobranych świadczeń w całości lub w części, o co zwróciła się w tej sprawie W.B.. Należy też podkreślić, że obowiązkiem organu odwoławczego jest ponowne rozpoznanie sprawy. Aktywność organu odwoławczego nie może ograniczać się tylko do roli podmiotu kontrolującego orzeczenie organu I instancji. Wynika to z art. 15 k.p.a. statuującego fundamentalną zasadę prawa administracyjnego, a mianowicie zasadą dwuinstancyjności, która jest również zasadą konstytucyjną - art. 78 Konstytucji RP. Sprawa administracyjna jest zatem dwukrotnie rozpoznawana i rozstrzygnięta, po raz pierwszy w pierwszej instancji, a następnie w drugiej instancji. Dwukrotne rozpoznanie oznacza obowiązek przeprowadzenia dwukrotnego postępowania wyjaśniającego. Tak więc organ odwoławczy nie może ograniczyć się tylko do kontroli decyzji organu I instancji, lecz obowiązany jest ponownie rozstrzygnąć sprawę, uwzględniając między innymi istniejące w dacie orzekania przez niego okoliczności faktyczne. Zasadność wniosku o umorzenie kwoty nienależnie pobranego świadczenia wychowawczego łącznie z odsetkami ocenia się zatem w oparciu o stan faktyczny istniejący w dacie orzekania, nie zaś w dacie składania wniosku, czy też w dacie orzekania przez organ I Instancji. W pierwszej kolejności należy wytknąć organom, że w toku przeprowadzonego postępowania administracyjnego nie podjęły wystarczających działań w kierunku dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy w zakresie wysokości wydatków W.B. i jej rodziny na utrzymanie związanych z zaspokojeniem ich niezbędnych życiowych potrzeb, w szczególności związanych z wyżywieniem, leczeniem (rehabilitacją) np. córki skarżącej cierpiącej na skoliozę, edukacją dzieci czy ponoszonymi daninami publicznymi. W każdym razie organy nie dały wyrazu dokonania takich ustaleń faktycznych w uzasadnieniach wydanych rozstrzygnięć. Organ pierwszej instancji poza przedstawieniem dochodów rodziny skarżącej i przeliczeniu ich na osobę w rodzinie, w ogóle nie przeanalizował, czy dochód ten jest wystarczający do pokrycia niezbędnych wydatków rodziny skarżącej związanych z zapewnieniem rodzinie potrzeb egzystencjalnych. Organ odwoławczy zwrócił uwagę na ponoszone przez skarżącą i jej męża opłaty na prąd i gaz w kwocie łącznie 450 zł miesięcznie oraz ratę kredytową w wysokości po 1000 zł miesięcznie. Takie jednak ustalenia, zważywszy, że organy odmówiły wnioskodawczyni umorzenia jakiejkolwiek części należności, są niewystarczające. Kolegium zwraca zresztą uwagę, że kwota 1000 zł pobierana tytułem świadczenia wychowawczego przez skarżącą wystarcza na częściowe pokrycie wydatków związanych z wychowywaniem dzieci. To powinno determinować do dokonania dalszych ustaleń faktycznych dotyczących wyjaśnienia, czy osiągane dochody są w stanie zapewnić godziwe warunki życia całej rodzinie. Z uzasadnienia kontrolowanych w tej sprawie decyzji administracyjnych wynika, że organy swoje rozstrzygnięcia skoncentrowały przede wszystkim na wysokości miesięcznych dochodów, które osiąga skarżąca i jej mąż oraz na możliwości zwrotu nienależnie pobranych kwot w przyszłości z uwagi na wiek strony i obecna stan jej zdrowia. Organy orzekające w sprawie nie dostrzegają jednak następujących okoliczności. Po pierwsze, źródłem pochodzenia dochodów skarżącej i jej męża są głównie dochody z gospodarstwa rolnego. Dochód obliczony przez organy wynika z iloczynu powierzchni tego gospodarstwa określanej ilością hektarów przeliczeniowych i wysokością dochodu ustaloną w przepisach prawa z każdego hektara przeliczeniowego. Taki sposób wyliczenia tego dochodu wynika z bezwzględnie obowiązujących przepisów prawa, przy czym powierzchnia gospodarstwa rolnego skarżącej nie jest kwestionowana. Po drugie, uwzględniając wysokość dochodu z gospodarstwa rolnego osiąganego przez skarżącą i jej męża, organy wskazały, że w przeliczeniu na osobę w rodzinie dochód ten miesięcznie wynosi 745,89 zł. Zatem dochód ten nie przekraczałby kryterium dochodowego, jakie przewidywał przepis art. 5 ust. 3 ustawy (w brzmieniu obowiązującym do dnia 1 lipca 2019 r.), w myśl którego pomoc państwa w wychowywaniu dzieci w formie świadczenia wychowawczego przyznawana była także na pierwsze dziecko ze względu na trudną sytuację finansową rodziny. Po trzecie, od dnia 14 marca 2020 r. obowiązuje w Rzeczypospolitej Polskiej stan zagrożenia epidemicznego na mocy rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 13 marca 2020 r. w sprawie ogłoszenia na obszarze Rzeczypospolitej Polskiej stanu zagrożenia epidemicznego (Dz. U. z 2020 poz. 433), zaś w okresie od dnia 20 marca 2020 r. do odwołania na obszarze Rzeczypospolitej Polskiej ogłoszono stan epidemii w związku z zakażeniami wirusem SARS-CoV-2 (§ 1 rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 20 marca 2020 r. w sprawie ogłoszenia na obszarze Rzeczypospolitej Polskiej stanu epidemii - Dz. U. z 2020 r. poz. 491). Faktem notoryjnym jest, że w związku z epidemią panującą na terenie kraju wprowadzono szereg daleko idących obostrzeń i zakazów mających na celu zwalczanie zakażenia wirusem Sars-CoV-2, zapobiegania jego rozprzestrzenianiu się, profilaktyką oraz zwalczaniem skutków, w tym społeczno-gospodarczych choroby. Efektem tych działań był przestój gospodarczy i spadek obrotów gospodarczych wśród przedsiębiorców, ograniczony popyt na towary z uwagi na ograniczone możliwości w handlu towarami i usługami. Powyższe okoliczności wymagały w tej sprawie rozważenia przez organy w toku prowadzonego postępowania sytuacji wnioskodawczyni, jaka wynikła z ogłoszonego w kraju stanu epidemii oddziałującego negatywnie na gospodarkę i rolnictwo. Kolegium nie uczyniło przedmiotem ustaleń i oceny prawnomaterialnej tych okoliczności, pomimo wskazywanej przez stronę w odwołaniu wyjątkowo trudnej sytuacji rodziny związanej z wprowadzonymi obostrzeniami. Wynika zarówno z treści wniosku o umorzenie i odwołania, że skarżąca i jej mąż nie zdołali sprzedać zebranych płodów rolnych, co w sytuacji utrzymywania się rodziny wyłącznie z dochodów z gospodarstwa W sprawach jak niniejsza prawidłowe rozstrzygnięcie sprawy wymaga od organu szczegółowej i aktualnej na dzień orzekania analizy oraz oceny sytuacji dochodowej i rodzinnej wnioskodawcy w świetle unormowania art. 25 ust. 10 ustawy, czego - zdaniem Sądu orzekającego - w realiach tej sprawy zabrakło. Organy dopuściły się więc naruszenia przepisów postępowania administracyjnego - art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a., a organ II instancji nadto naruszenia art. 15 k.p.a., a naruszenia te mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Kierując się dyspozycją przywołanego wyżej art. 25 ust. 10 ustawy, organy orzekające w niniejszej sprawie powinny nie tracić z pola widzenia zasadniczej przesłanki do zastosowania ulgi w spłacie kwoty nienależnie pobranych świadczeń, tj. szczególnie uzasadnionych okoliczności dotyczących sytuacji rodziny. Tymczasem trudno zgodzić się z organem drugiej instancji, bez dokonania pogłębionej analizy sytuacji życiowej skarżącej, że w niniejszej sprawie nie można położenia strony oceniać jako wyjątkowego. Nie powinno mieć przesądzającego znaczenia w sprawie to, w jakim wieku jest skarżąca, czy jaka jest wysokość jej zadłużenia. Te okoliczności należało rozważyć w powiązaniu z innymi okolicznościami, w tym z panującą w kraju epidemią i jej skutkami, źródłem pochodzenia środków na utrzymanie rodziny (uzależnionym od warunków pogodowych i sytuacji rynkowej w kraju), ale także wysokością dochodów rodziny z gospodarstwa rolnego (kwota poniżej kryterium dochodowego w przeliczeniu na członka rodziny miesięcznie obowiązującego przed zmiana ustawy). Zebrany materiał dowodowy sugeruje, choć wymaga on ponownej oceny przez organy, że sytuacja finansowa i rodzinna skarżącej w dacie wydania kontrolowanych obecnie decyzji administracyjnych przemawiała za spełnieniem warunków, o których mowa w art. 25 ust. 10 ustawy, i za co najmniej częściowym umorzeniem należności. Budzi w każdym razie istotne zastrzeżenia Sądu stanowisko organów administracji odmawiające umorzenia jakiejkolwiek części kwoty nienależnie pobranych świadczeń w oparciu o poczynione pobieżnie ustalenia faktyczne w sprawie, co wyjaśniono wyżej. Organy nie ustrzegły się zatem od przekroczenia granic uznania administracyjnego przy rozstrzyganiu sprawy. Należy też dodać, że w orzecznictwie sądów administracyjnych ugruntowany jest pogląd m.in. na tle obowiązku zwrotu świadczeń rodzinnych, że nie może on prowadzić do takiego pogorszenia sytuacji materialnej zobowiązanego, że będzie on zmuszony ubiegać się o dodatkowe świadczenia z pomocy społecznej. W tej sprawie z treści odwołania i skargi wynika, że aktualnie – w obliczu nieustępującej epidemii - jedynym pewnym źródłem utrzymania dla rodziny skarżącej jest pobierane na córki świadczenie wychowawcze w kwocie 1000 zł. Z powyższych przyczyn, Wojewódzki Sąd Administracyjny, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 135 p.p.s.a. uchylił zaskarżoną decyzję oraz decyzję organu I instancji, orzekając jak w sentencji wyroku. Organy - ponownie rozpoznając niniejszą sprawę - stosownie do treści przepisu art. 153 p.p.s.a. uwzględnią powyższą ocenę prawną i wskazania Sądu. Organy winny zatem poczynić rozważania w zakresie sytuacji dochodowej, rodzinnej skarżącej i sytuacji zdrowotnej członków jej rodziny, poprzedzić je uzupełniającym postępowaniem dowodowym przeprowadzonym zgodnie z zasadami wyrażonymi w art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., w którym w szczególności ustalą, jakie są wydatki rodziny na zaspokojenie jej podstawowych życiowych potrzeb i czy wobec tego rodzina nie żyje w ubóstwie, uwzględniając utrzymujący się w kraju stan epidemii i związane z nim obostrzenia, pamiętając o tym, że każde rozstrzygnięcie oparte na uznaniu administracyjnym powinno być wyjątkowo wnikliwie i szczegółowo uargumentowane (art. 107 § 3 k.p.a.).