II SA/Rz 85/20

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący SWSA Magdalena Józefczyk Sędziowie WSA Elżbieta Mazur-Selwa /spr./ WSA Paweł Zaborniak po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 9 listopada 2020 r. sprawy ze skargi M. F. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] listopada 2019 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżącego M. F. kwotę 500 zł /słownie: pięćset złotych/ tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. UZASADNIENIE Przedmiotem kontroli jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego (dalej: "organ odwoławczy, "organ II instancji" lub "Kolegium") utrzymująca w mocy decyzję Wójta Gminy (dalej: "organ I instancji") z dnia (...).09.2019 r.; znak (...), w sprawie ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego p.n. "Budowa stacji bazowej nadawczo- odbiorczej nr [...] lokalizowanej na dz.nr (...) obr.(...)". W podstawie prawnej decyzji organ wskazał m.in. art.138 § 1 pkt.1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r., Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2018 r., poz. 2096 ze zm.) i art.4 ust.2 pkt. 1, art.50 ust.1, art.51 ust.1 pkt.2, art.53 ust.4, art.54 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym ) (Dz.U. z 2018 r., poz. 1945; dalej: "u.p.z.p."). Z uzasadnienia decyzji i akt sprawy wynika, że organ I instancji ustalając lokalizację inwestycji celu publicznego stwierdził, że teren objęty granicami niniejszej decyzji nie jest objęty obowiązującym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, a zamierzona inwestycja jest zgodna z kierunkami przyjętymi w Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy i przepisami szczególnymi. Według ustaleń tego organu w nieobowiązującym Miejscowym Planie Ogólnym zagospodarowania przestrzennego Gminy , teren w/w działki, objęty wnioskiem o wydanie decyzji celu publicznego, był położony w konturze terenów ozn. jako RPO, tj. przeznaczonych na cele obsługi produkcji rolnej. Teren działki wnioskowanej do zabudowy obejmuje użytki rolne - RV i posiada zapewniony dostęp do drogi publicznej, wojewódzkiej poprzez teren drogi wewnętrznej. Dalej organ I instancji wyjaśnił, że przeznaczenie terenu oraz warunki zabudowy i zagospodarowania terenu działki uwzględnia zagospodarowanie terenów sąsiadujących, projekt decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego został przygotowany stosowanie do wymagań określonych w art.50 ust.4 u.p.z.p. przez projektanta, zgodnie z wymaganiami określonymi w art. 5 obowiązującej u.p.z.p., a także, że w związku z tym, że projektowane zamierzenie inwestycyjne stanowi inwestycję celu publicznego o znaczeniu lokalnym nie wymaga uzyskania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. Wymagane jest natomiast w ocenie tego organu zachowanie warunków wynikających z położenia działki w granicach [....] Obszaru Chronionego Krajobrazu. Część terenu działki z lokalizacją obiektu wieży pozostaje poza granicami obszaru szczególnego zagrożenia powodzią od rzeki [...]. Organ I instancji naprowadził również, że w toku postępowania zostało wydane postanowienie o zawieszeniu postępowania z dnia (...) lipca 2018 r. znak (...), na okres 12 miesięcy, to jest do dnia (...) czerwca 2019 r., ze względu na podjęte w Urzędzie Gminy czynności przygotowawcze do opracowania i uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obejmującego obszar w bezpośrednim sąsiedztwie działki obejmującej wniosek Spółki. Kolegium postanowieniem z dnia (...) listopada 2018 r., nr (...), uznało, że Wójt Gminy dopuścił się bezczynności w prowadzeniu postępowania i wyznaczyło dodatkowy 14 dniowy termin na podjęcie postępowania. Z kolei Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie wyrokiem z dnia 24 kwietnia 2019 r., sygn. akt II SAB/Rz 17/19 WSA w Rzeszowie stwierdził bezczynność Wójta Gminy w sprawie i zobowiązał organ do wydania decyzji w terminie 1 miesiąca od dnia zwrotu akt sprawy organowi stwierdził jednocześnie, że bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Powołując się na ten wyrok organ zwrócił uwagę, że Sąd w uzasadnieniu wskazał, że art. 58 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. nakłada na organ prowadzący postępowanie obowiązek podjęcia zawieszonego postępowania, jeżeli rada gminy nie podejmie w okresie 2 miesięcy od dnia zawieszenia, uchwały o przystąpieniu do sporządzenia dla terenu objętego wnioskiem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, czyli uchwały o jakiej mowa w art. 14 ust.1 u.p.z.p. Podjęcie tego rodzaju uchwały po upływie wyraźnie oznaczonego w ustawie okresu, nie będzie uzasadniać stanu niezałatwienia przez organ sprawy dotyczącej lokalizacji inwestycji celu publicznego. Po zwrocie akt organowi zawiadomiono o zakończeniu postępowania dowodowego i wydano decyzję ustalającą lokalizację inwestycji celu publicznego. Odnosząc się do dołączonej przez N. A. i M. F. listy mieszkańców sprzeciwiających się budowie kolejnego masztu w sąsiedztwie już istniejącego i argumentów dotyczących rosnącej liczby anten – mało być, obecnie jest ich 11 i cały czas są dokładane przy braku określenia wartości nominalnej mocy wyjściowej nadajników oraz ich typu, organ powołując się na odpowiedź inwestora uznał je za bezzasadne. Argumentowano, że inwestor wyjaśnił, iż przedłożona analiza środowiskowa i kwalifikacja przedsięwzięcia została przygotowana na podstawie obowiązujących przepisów oraz danych technicznych urządzeń nadawczo - odbiorczych. Wynika z niej jednoznacznie, że planowane przedsięwzięcie nie będzie oddziaływać na miejsca dostępne dla ludności w sposób określony w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 roku, w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko, a zatem nie jest dla niego konieczne uzyskanie decyzji środowiskowej. Dalej organ I instancji wyjaśnił, że decyzja została uzgodniona na podstawie art. 3 ust. 5 u.p.z.p. z : 1) Państwowym Gospodarstwem Wodnym, Wody Polskie, Nadzór Wodny [...] 2) Starostą [...] 3) RDOŚ Oddział Terenowy [....]. W tym stanie rzeczy Wójt Gminy [...] ustalił warunki lokalizacji inwestycji celu publicznego dla planowanego zamierzenia inwestycyjnego. W odwołaniu od powyższej decyzji M.F. i A. N. zarzucili naruszenie: 1) art. 1 ust.2 pkt.9 u.p.z.p. tzn. potrzeby interesu publicznego, 2) art. 1 ust.2 pkt.2 u.p.z.p. tzn. walory architektoniczne i krajobrazowe, 3) art.1 ust.2 pkt.1 u.p.z.p. tzn. wymagania ładu przestrzennego, a zwłaszcza urbanistyki i architektury. W uzasadnieniu podniesiono, że inwestycja nie może zostać uznana za cel publiczny ponieważ mu się sprzeciwia. Ponadto budowa masztu antenowego w sąsiedztwie zabudowy mieszkaniowej nie zapewnia ładu przestrzennego z uwzględnieniem walorów architektonicznych i krajobrazowych, zwłaszcza, że planowana inwestycja znajduje się na obszarze [...] Obszaru Chronionego Krajobrazu. Dalej podniesiono, że w nieobowiązującym miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego teren planowanego przedsięwzięcia przeznaczony był na produkcję rolną. W Studium Uwarunkowań i Kierunków Zagospodarowania Przestrzennego Gminy z dnia (...) listopada 2000 r. działka (...) oznaczona była jako tereny budownictwa mieszkaniowego i usług. Także tereny sąsiednie zabudowane są budynkami mieszkalnymi i usługowymi. W związku z powyższym planowana wieża o wysokości około 50 m w znaczący sposób naruszy ład przestrzenny. Podkreślono także, że Rada Gminy uchwałą z dnia 21 listopada 2018 r., nr [...] przystąpiła do opracowania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, z którego wynika, że jest on inny od wnioskowanego zagospodarowania przestrzennego tego terenu. Zwrócono również uwagę, że Wójt Gminy w dniu (...) sierpnia 2010 r, wydał decyzję nr (...) o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego. Zakładała ona montaż 6 anten sektorowych, a na chwilę obecną jest ich dwa razy więcej i stale przybywa. Brak monitoringu w okresie eksploatacyjnym sprawia, że inwestor dokłada anteny sektorowe, wzmacnia ich moc nie informując o tym organów, co pokazuje jak się mają założenia projektowe do realizacji. Kolegium nie podzieliło powyższych zarzutów i zaskarżoną decyzją utrzymało decyzję organu I instancji w mocy. Zdaniem Kolegium przeprowadzona analiza wykazała możliwość realizacji planowanego zamierzenia zgodnie z warunkami określonymi w decyzji, która zawiera wszystkie elementy określone w art. 54 u.p.z.p. Powołując się na art. 2 pkt 5 u.p.z.p. organ II instancji wyjaśnił, że przez inwestycję celu publicznego należy rozumieć działania o znaczeniu lokalnym (gminnym) i ponadlokalnym (powiatowym, wojewódzkim i krajowym), a także krajowym (obejmującym również inwestycje międzynarodowe i ponadregionalne), bez względu na status podmiotu podejmującego te działania oraz źródła ich finansowania, stanowiące realizację celów, o których mowa w art. 6 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U.2018.121 t.j.). Konkretne cele, jak dalej wyjaśniono, zostały wyliczone w kolejnych punktach art. 6 ww. ustawy z zastrzeżeniem, że również w ustawach odrębnych może nastąpić określenie innych celów publicznych, w tym wymienione w pkt 3 tego artykułu: budowa i utrzymywanie publicznych urządzeń służących do zaopatrzenia ludności w wodę, gromadzenia, przesyłania, oczyszczania i odprowadzania ścieków oraz odzysku i unieszkodliwiania odpadów, w tym ich składowania. Dalej organ stwierdził, że wniosek inwestora spełniał wszystkie wymagania z art. 52 ust. 1 i 2 u.p.z.p. Odnosząc się z kolei do zarzutów odwołania wyjaśniono, iż kwestie które podnoszą Skarżący nie znajdują uzasadnienia, bowiem: - projektowana budowa wymaga zachowania warunków wynikających z przepisów techniczno-budowlanych, w tym zachowania odległości projektowanej stacji bazowej od urządzeń i obiektów określonych przepisami szczególnymi i innych ograniczeń wynikających z przebiegu sąsiedztwa sieci infrastruktury technicznej, - zachowania warunków wynikających z położenia terenu działki w granicach [...] Obszaru Chronionego Krajobrazu. - projekt budowlany należy sporządzić z uwzględnieniem wymagań dotyczących ochrony uzasadnionych interesów osób trzecich, zgodnie z przepisami ww. ustawy Prawo budowlane, warunkami techniczno - budowlanymi oraz obowiązującymi przepisami szczególnymi, - projektowane zamierzenie budowlane nie może powodować: - graniczenia dostępu do drogi publicznej i pozbawienia możliwości korzystania z infrastruktury (wody, kanalizacji, gazu, energii elektrycznej, cieplnej, środków łączności), - uciążliwości powodowanych przez hałas, wibracje, zakłócenia elektryczne, promieniowanie, zanieczyszczenia powietrza, wody i gleby. Stwierdzono także, że przeznaczenie terenu oraz warunki zabudowy i zagospodarowania terenu działki zostały ustalone przy uwzględnieniu zagospodarowania terenów sąsiadujących. Powtórzono za organem I instancji, że projekt decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego został przygotowany stosowanie do wymagań określonych w art. 50 ust. 4 u.p.z.p. przez projektanta, zgodnie z wymaganiami określonymi w art. 5 u.p.z.p., a także, że projektowane zamierzenie inwestycyjne stanowi inwestycję celu publicznego o znaczeniu lokalnym i nie wymaga uzyskania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. Wyjaśnił przy tym, że decyzja o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego nie jest decyzją uznaniową organu, lecz jej ustalenia są zależne od regulacji prawnych dotyczących projektowanego zamierzenia inwestycyjnego i obszaru, na którym takie zamierzenie ma być zlokalizowane. Decyzja ta stanowi zatem prawnie określoną formę oceny dopuszczalności lokalizacji inwestycji w danym miejscu, w świetle powszechnie obowiązującego prawa. Oznacza to, że odmowa ustalenia lokalizacji inwestycji musi opierać się na wyraźnej sprzeczności zamierzenia inwestycyjnego z przepisem nakładającym expressis verbis konkretne ograniczenia. W skardze do Sądu M.F. ( skarga A.N. została odrzucona prawomocnym postanowieniem Sądu z dnia z dnia 16 kwietnia 2020 r., sygn. akt II SA/Rz 85/20) zarzucił naruszenie: - art. 6, 7, 8 k.p.a. -art. 77, 80 k.p.a. -art. 52 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p., art. 107 § 3 k.p.a. W uzasadnieniu zarzucono brak uwzględnienia w analizach sporządzonych na potrzeby postępowania wpływu sąsiedniego masztu nadawczego, kumulacji pól elektromagnetycznych przy klasyfikacji przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko, własnych ustaleń organu w zakresie analizy planowanego przedsięwzięcia, nie przeprowadzenie opinii biegłego w zakresie fal radiowych, pod kątem prawidłowości znajdujących się w aktach sprawy opracowań, brak wypowiedzi w kwestiach dotyczących oddziaływania na środowisko i sąsiedztwa podobnego masztu radiowego. Podniesiono również, że wniosek o ustalenie lokalizacji inwestycji celu publicznego winien zawierać obszar oddziaływania inwestycji na środowisko z uwzględnieniem zabudowy mieszkaniowej na działkach (...), (...). Końcowo postawiono zarzuty dotyczące uzasadnienia, jak zbyt lakonicznego. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny W Rzeszowie, zważył co następuje: Sąd administracyjny sprawuje w zakresie swej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej, co wynika z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269, ze zm.). Zakres tej kontroli wyznacza art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012 r., poz. 270) – zwanej dalej w skrócie P.p.s.a. Stosownie do tego przepisu sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. W myśl art. 145 P.p.s.a., sąd zobligowany jest do uchylenia decyzji bądź postanowienia lub stwierdzenia ich nieważności, ewentualnie niezgodności z prawem tylko wówczas, gdy dotknięte są one naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania, innym naruszeniem przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy, lub zachodzą przyczyny stwierdzenia nieważności decyzji wymienione w art. 156 k.p.a. lub innych przepisach. W ramach kontroli legalności sąd stosuje przewidziane prawem środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia (art. 135 P.p.s.a.). Dodać należy, iż sądowa kontrola musi być przeprowadzona w określonej kolejności. Stwierdzenie bowiem istnienia danego typu wad decyzji może eliminować potrzebę ustalenia zaistnienia innych wad. W pierwszej kolejności powinna być przeprowadzona kontrola zaskarżonej decyzji bądź postanowienia (i postępowania, które poprzedziło) z punktu widzenia ewentualnego istnienia wad powodujących nieważność decyzji lub postanowienia. Przyjęcie takiej kolejności badania zgodności z prawem decyzji bądź postanowień uzasadnione jest tym, że ustalenie zaistnienia którejkolwiek z wad powodujących nieważność danego aktu czyni dalszą kontrolę nie tylko zbędną ale i niedopuszczalną. W przypadku bowiem nieważności decyzji lub postanowienia powinno nastąpić jej stwierdzenie przez sąd administracyjny niezależnie od jakichkolwiek okoliczności. Dopiero po stwierdzeniu, że taka sytuacja nie zaistniała sąd może przystąpić do badania ewentualnego naruszenia prawa procesowego lub materialnego, o których mowa w art. 145 § 1 pkt 1 P.p.s.a., przy czym kontrola przestrzegania przez organy norm prawa materialnego może być przeprowadzona w ostatniej kolejności (tak T. Woś [w:] T.Woś (red.) Postępowanie sądowoadministracyjne, Warszawa 2004, str. 307-308). W niniejszej sprawie Sąd stwierdził, iż zaistniały podstawy do uchylenia zaskarżonej decyzji. Zdaniem Sądu doszło w kontrolowanej decyzji do naruszenia art. 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 140 k.p.a. oraz art. 104 § 2 k.p.a., jak również art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. Główny zarzut jaki można postawić uzasadnieniu decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego to jego całkowita ogólnikowość, brak logicznego wywodu, który pozwoliłby na poznanie motywów – faktycznych i prawnych – podjętej decyzji. W tym zakresie uzasadnienie wymyka się spod kontroli Sądu. Należy podkreślić za WSA w Rzeszowie, który w wyroku z dnia 13 marca 2019 r., sygn. akt II SA/Rz 1444/18 stwierdził, że decyzja o utrzymaniu w mocy decyzji organu I instancji, o której mowa w art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., stanowiąca jeden z rodzajów rozstrzygnięć, które może podjąć organ odwoławczy w następstwie rozpatrzenia odwołania, wydawana jest przez organ odwoławczy w przypadku stwierdzenia, że decyzja organu I instancji jest prawidłowa. Zwrot "utrzymuje w mocy zaskarżoną decyzję" oznacza, że nowe, powtórne rozstrzygnięcie organu odwoławczego jest identyczne (pokrywa się) z rozstrzygnięciem zawartym w decyzji organu I instancji. Ten skrót myślowy oznacza zatem, że organ odwoławczy rozstrzygnął sprawę w sposób identyczny jak organ pierwszej instancji. Utrzymanie w mocy decyzji organu I instancji oznacza przede wszystkim utrzymanie w mocy jej podstawowego, koniecznego elementu, jakim jest rozstrzygnięcie. Organ odwoławczy, wydając decyzję na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. o utrzymaniu w mocy decyzji organu I instancji, powinien ustosunkować się w uzasadnieniu decyzji do całości rozstrzygnięcia przyjętego w decyzji organu I instancji oraz wszystkich zarzutów odwołania. Decyzja organu drugoinstancyjnego, której immanentną częścią jest uzasadnienie, musi być zgodna z zakresem odwołania i przede wszystkim odnosić się do przedmiotu odwołania oraz całości sprawy objętej decyzją organu I instancji. Jeżeli zatem organ odwoławczy nie ustosunkował się do całości rozstrzygnięcia przyjętego w decyzji organu pierwszej instancji oraz do zarzutów odwołania, to tym samym naruszył on nie tylko przepis art. 107 § 3 k.p.a. określający wymagania dotyczące prawidłowego uzasadnienia decyzji, ale również art. 11 k.p.a., który wymaga od organu wyjaśnienia stronom zasadności przesłanek, którymi kierował się przy załatwieniu sprawy. Uzasadnienie decyzji SKO w kontrolowanej sprawie ma niejako uniwersalny charakter. Może stanowić element uzasadnienia dla większości decyzji wydawanych na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w sprawie realizacji inwestycji celu publicznego. Powodem takiej konstatacji jest jego abstrahowanie od stanu faktycznego sprawy. W tzw. "części zważającej" uzasadnienia decyzji SKO przytoczyło przepisy prawa będące podstawą decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego, bez żadnego odniesienia się do stanu faktycznego kontrolowanej sprawy. Tzw. odniesienie się SKO do zarzutów odwołania sprowadziło się do przekopiowania części pisma Wójta Gminy z dnia (...) października 2019 r. (k. 9 i 8 akt SKO), z zachowaniem układu tekstu, i zarzutów przestankowych. Trudno uznać ten fragment za samodzielną ocenę merytoryczną organu II instancji. Końcowa część uzasadnienia to uwagi ogólne na temat prawnego charakteru decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego. Naruszenie art. 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 104 § 2 k.p.a. i art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. jest oczywiste i mogło przełożyć się na wynik sprawy. Sąd ponadto zauważa, że odwołanie złożone w sprawie spełniało wymogi z art. 53 ust. 6 u.p.z.p. Nawet przekopiowany fragment pisma Wójta nie odniósł się do wszystkich podniesionych w nim kwestii. Mając powyższe na uwadze Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. orzekł jak w wyroku. O kosztach Sąd orzekł na podstawie art. 200 P.p.s.a. Odnoszenie się do podniesionych w skardze zarzutów jest niemożliwe na tym etapie postępowania z uwagi ma brak merytorycznego, jasnego uzasadnienia decyzji SKO. Przy ponownym rozpatrzeniu sprawy SKO uzasadni samodzielnie swoją decyzję stosownie do reguł z art. 107 § 3 k.p.a., mając na względzie treść niniejszego uzasadnienia.