IV SA/Po 1154/20

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Marek Sachajko Sędzia WSA Monika Świerczak Asesor sądowy WSA Katarzyna Witkowicz-Grochowska (spr.) po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 26 listopada 2020 r. sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego w O. W. na uchwałę Rady Gminy i Miasta R. z dnia [...] maja 2019 r. nr [...] w sprawie przyjęcia Regulaminu dostarczania wody i odprowadzania ścieków na terenie Gminy i Miasta R. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w części obejmującej § 18 ust. 1 zdanie 3 załącznika do uchwały. UZASADNIENIE Rada Gminy i Miasta R. w dniu [...] maja 2019r. na podstawie art. 19 ust. 3 ustawy z dnia 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków (Dz.U. Nr z 2018r., poz. 1152) w zw. z art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym podjęła uchwałę Nr [...] w sprawie przyjęcia Regulaminu dostarczania wody i odprowadzenia ścieków obowiązujących na terenie Gminy i Miasta R.. Skargę na powyższą uchwałę wniósł Prokurator Rejonowy w O. W. zarzucając naruszenie art. 19 ust. 3 i 5 ustawy z dnia 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków (tj. Dz.U. z 2019 r. poz. 1437 ze zm.) poprzez przyjęcie, że przepisy te mogą stanowić podstawę prawną do ustalenia w drodze uchwały w § 18 ust. 1 załącznika do uchwały Nr [...] Rady Gminy i Miasta R. z dnia [...] maja 2019r., Regulaminu dostarczania wody i odprowadzenia ścieków obowiązujących na terenie Gminy i Miasta R., obowiązku ponoszenia opłaty za wykonanie czynności związanych z odbiorem przyłączy do sieci wodociągowej lub kanalizacyjnej, podczas gdy postanowienia te wykraczają poza zakres upoważnienia ustawowego. Wobec powyższego Prokurator na podstawie przepisu art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r. poz. 1302 ze zm.) wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w części dotyczącej § 18 ust. 1 Regulaminu dostarczania wody i odprowadzenia ścieków obowiązującego na terenie Gminy i Miasta R. zawierającego postanowienie dotyczące pobierania przez dostawcę usług opłat za wykonanie czynności związanych z odbiorem przyłączy do sieci wodociągowej lub kanalizacyjnej. W uzasadnieniu skarżący rozwinął swoją argumentację, wskazując, że zaskarżona uchwała powinna realizować powołaną w jej podstawie prawnej delegację ustawową zawartą w art. 19 ust. 3 ustawy z dnia 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków. Przepis ten upoważnia organ stanowiący gminy do uchwalania regulaminu dostarczania wody i odprowadzania ścieków. Przepis art. 19 ust. 5 ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków wskazuje prawa i obowiązki przedsiębiorstwa wodociągowo-kanalizacyjnego oraz odbiorców usług jakie powinien określać regulamin. Zawarte w przywołanym przepisie art. 19 ust. 5 cyt. ustawy upoważnienie określa materię, którą pozostawiono szczegółowemu uregulowaniu w drodze aktu prawa miejscowego. Zdaniem Prokuratora upoważnienie to nie daje, więc Radzie Gminy podstaw do stanowienia aktów prawa miejscowego regulujących materie inne niż wymienione w przytoczonym przepisie, w tym do obciążenia mieszkańców dodatkowymi opłatami związanymi z przyłączem wodnokanalizacyjnym. Prokurator odwołując się do orzecznictwa sądów administracyjnych podkreślał, że zamieszczanie w regulaminie dostarczania wody i odprowadzania ścieków zapisów o opłatach za podłączenie do sieci czy też za wydanie warunków technicznych, czy opłat za odbiór wykracza poza kompetencje rady gminy nadane jej w art. 19 ust. 3 ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków. Regulamin dostarczania wody i odprowadzania ścieków jest aktem prawa miejscowego i musi bezwzględnie odpowiadać zakresowi delegacji ustawowej z art. 19 ust. 5 ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków, natomiast ani ustawa, ani akty wykonawcze nie przewidują możliwości decydowania w regulaminie o opłatach za przyłączenie do sieci - tak dla przedsiębiorstwa, jak i dla gminy. W odpowiedzi na skargę Burmistrz Miasta i Gminy R. uwzględnił skargę i wniósł o odstąpienie od obciążania organu kosztami postępowania. Organ podzielił stanowisko Prokuratora i wniósł o stwierdzenie nieważności uchwały w zaskarżonej części § 18 ust. 1 Regulaminu zawierającego postanowienie dotyczące pobierania przez dostawcę usług opłat za wykonanie czynności związanych z odbiorem przyłączy do sieci wodnej lub kanalizacyjnej. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu, zważył co następuje. Skarga okazała się zasadna. Stosownie do treści art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2019r., poz. 2167), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości między innymi poprzez kontrolę legalności działalności administracji publicznej. Zgodnie z art. 3 § 1 w związku z § 2 pkt 5 i 6 ustawy z 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U z 2019r., poz. 2325, ze zm. dalej "p.p.s.a") zakres kontroli administracji publicznej obejmuje także orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego oraz inne akty organów jednostek samorządu terytorialnego. Sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 p.p.s.a., stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności (art. 147 § 1 p.p.s.a.). W niniejszej sprawie przedmiotem kontroli sądowej jest uchwała Nr [...] Rady Gminy i Miasta R. z [...] maja 2019r. w sprawie przyjęcia Regulaminu dostarczania wody i odprowadzenia ścieków obowiązujących na terenie Gminy i Miasta R., opublikowana w Dzienniku Urzędowym Województwa W. z [...] czerwca 2019r., pod poz. 5696 (zwana dalej "Uchwałą", "Regulaminem"). Regulamin stanowi załącznik do powyższej Uchwały (§ 1 Uchwały) Podstawą prawną podjętej uchwały jest przepis art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2018r., poz. 994 w brzmieniu z dnia podjęcia Uchwały, dalej "u.g.n.") oraz art. 19 ust. 3 ustawy z dnia 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków (Dz.U. z 2018r., poz. 1152 w brzmieniu z dnia podjęcia Uchwały, dalej "u.z.z.w.z.o.ś."). Nie ulega wątpliwości, że zaskarżona Uchwała stanowi akt prawa miejscowego, o jakim mowa w art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a. Skargę na przedmiotową Uchwałę zgodnie z treścią art. 53 § 2a p.p.s.a. można zatem wnieść w każdym czasie, wobec tego i Prokuratora nie obowiązuje termin zakreślony w art. 53 § 3 p.p.s.a. Skarga prokuratora jest także wolna od kosztów sądowych (art. 239 § 1 pkt 2 p.p.s.a.). W petitum skargi Prokurator wskazał wyraźnie, że zaskarża Uchwałę w części i wnosi o stwierdzenie nieważności zaskarżonego postanowienia załącznika do Uchwały w części dotyczącej § 18 ust. 1 Regulaminu zawierającego postanowienie dotyczące pobierania przez dostawcę usług opłat za wykonanie czynności związanych z odbiorem przyłączy do sieci wodnej lub kanalizacyjnej. Mając powyższe na względzie, Sąd w zaskarżonej przez Prokuratora części poddał zaskarżoną Uchwałę merytorycznej kontroli w niniejszym postępowaniu sądowym, a to z uwagi na istniejące co do zasady związanie sądu administracyjnego przedmiotem zaskarżenia. Przechodząc do merytorycznej oceny zaskarżonego Regulaminu wskazać należy, że wprowadzając sankcję nieważności (art. 147 § 1 p.p.s.a), jako następstwo naruszenia przepisu prawa, ustawodawca nie określił rodzaju naruszenia prawa. Przyjmuje się jednak, że podstawę do stwierdzenia nieważności uchwały stanowią takie naruszenia prawa, które mieszczą się w kategorii rażących naruszeń. Powyższe wynika z treści art. 91 ust. 1 zd. pierwsze w zw. z ust. 4 u.g.n., zgodnie z którymi uchwała organu gminy sprzeczna z prawem jest nieważna, chyba że naruszenie prawa ma charakter nieistotny. Do naruszeń tych zalicza się między innymi naruszenie przepisów prawa ustrojowego oraz prawa materialnego, a także przepisów regulujących procedury podejmowania uchwał (por. M. Stahl, Z. Kmieciak, Akty nadzoru nad działalnością samorządu terytorialnego w świetle orzecznictwa NSA i poglądów doktryny, Samorząd Terytorialny 2001, z. 1-2, s. 101-102). Za istotne naruszenie prawa uznaje się takiego rodzaju naruszenia jak: podjęcie uchwały przez organ niewłaściwy, brak podstawy prawnej do podjęcia uchwały określonej treści, niewłaściwe zastosowanie przepisu prawnego będącego podstawą podjęcia uchwały, naruszenia procedury podjęcia uchwały (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia [...] lutego 1998 r., sygn. akt II SA/Wr [...], Lex nr 33805; z dnia [...] lutego 1996 r., sygn. akt SA/Gd [...], LEX nr 25639). Stwierdzenie nieważności uchwały może nastąpić tylko wtedy, gdy uchwała pozostaje w wyraźnej sprzeczności z określonym przepisem prawnym. Przyjmuje się, że pojęcie "sprzeczności z prawem" obejmuje sprzeczność postanowień aktu prawa miejscowego z jakimkolwiek aktem prawa powszechnie obowiązującego, w tym także z rozporządzeniem – co w konsekwencji oznacza, że również z "Zasadami techniki prawodawczej", które stanowią załącznik do rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. (Dz. U. z 2016 r. poz. 283; w skrócie "ZTP"). Choć w większości przypadków sprzeczność z konkretnymi, szczegółowymi dyrektywami legislacyjnymi zawartymi w ZTP będzie miała zapewne charakter nieistotnego naruszenia prawa, to jednak nie można wykluczyć sytuacji, w których konkretne uchybienie Zasadom techniki prawodawczej przyjdzie zakwalifikować jako naruszenie prawa istotne. Będzie to zwłaszcza dotyczyć reguł określanych w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego ("TK") mianem "rudymentarnych kanonów techniki prawodawczej" (zob. np.: postanowienie TK z [...].04.2004 r., P [...], OTK-A 2004, nr [...], poz. 36; wyrok TK z [...].05.2006 r., SK [...], OTK-A 2006, nr [...], poz. 58; wyrok TK z [...].12.2009 r., Kp [...], OTK-A 2009, nr [...], poz. 170; wyrok TK z [...].12.2015 r., K [...], OTK-A 2015, nr [...], poz. 185), nakaz przestrzegania których postrzegany jest jako jeden z elementów konstytucyjnej zasady prawidłowej legislacji (por. T. Zalasiński, Zasady prawidłowej legislacji w poglądach Trybunału Konstytucyjnego, Warszawa 2008, s. 51). Sytuacje, w których naruszone zostały ZTP, powinny być traktowane jako nieistotne naruszenie prawa, a sytuacje, w których wraz z naruszeniem ZTP doszło do naruszenia konstytucyjnych zasad tworzenia prawa – jako naruszenie prawa skutkujące stwierdzeniem nieważności aktu prawa miejscowego (zob. G. Wierczyński, Redagowanie i ogłaszanie aktów normatywnych. Komentarz, Warszawa 2016, s. 32; por. też D. Dąbek, Prawo miejscowe, Warszawa 2015, s. 205–206). Jednym ze wspomnianych "rudymentarnych kanonów" tworzenia prawa jest niewątpliwie reguła wynikająca z § 115 (podobnie: § 134 pkt 1) w zw. z § 143 ZTP, w myśl której w akcie prawa miejscowego zamieszcza się tylko przepisy regulujące sprawy przekazane do unormowania w przepisie upoważniającym (upoważnieniu ustawowym). Regulacja ta koresponduje z przepisem art. 94 Konstytucji RP, który wskazuje, że akty prawa miejscowego muszą być ustanawiane nie tylko "na podstawie", ale i "w granicach" upoważnień zawartych w ustawie. Materialnoprawną podstawę zaskarżonej Uchwały stanowią przepisy ustawy z dnia 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków. W art. 19 ust. 4 u.z.z.w.z.o.ś regulamin dostarczania wody i odprowadzania ścieków jest aktem prawa miejscowego. Zawarty w powyższej ustawie art. 19 ust. 3 u.z.z.w.z.o.ś. stanowi, że rada gminy uchwala regulamin dostarczania wody i odprowadzenia ścieków, co oznacza, że powyższy przepis upoważnia organ stanowiący gminy do uchwalania regulaminu dostarczania wody i odprowadzania ścieków. Stosownie do art. 19 ust. 5 u.z.z.w.z.o.ś. regulamin określa prawa i obowiązki przedsiębiorstwa wodociągowo-kanalizacyjnego oraz odbiorców usług, w tym: 1) minimalny poziom usług świadczonych przez przedsiębiorstwo wodociągowo- kanalizacyjne w zakresie dostarczania wody i odprowadzania ścieków; 2) szczegółowe warunki i tryb zawierania umów z odbiorcami usług; 3) sposób rozliczeń w oparciu o ceny i stawki opłat ustalone w taryfach; 4) warunki przyłączania do sieci; 5) techniczne warunki określające możliwości dostępu do usług wodociągowo- kanalizacyjnych; 6) sposób dokonywania odbioru przez przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne wykonanego przyłącza; 7) sposób postępowania w przypadku niedotrzymania ciągłości usług i odpowiednich parametrów dostarczanej wody i wprowadzanych do sieci kanalizacyjnej ścieków; 8) standardy obsługi odbiorców usług, a w szczególności sposoby załatwiania reklamacji oraz wymiany informacji dotyczących w szczególności zakłóceń w dostawie wody i odprowadzaniu ścieków; 9) warunki dostarczania wody na cele przeciwpożarowe. Słusznie wskazuje zatem skarżący, że zawarte w przywołanym przepisie art. 19 ust. 5 u.z.z.w.z.o.ś. upoważnienie określa materię, którą pozostawiono szczegółowemu uregulowaniu w drodze aktu prawa miejscowego. Tymczasem regulacja § 18 ust. 1 zdanie 3 Regulaminu, w którym wskazano, że dostawcza usług może pobierać opłatę za wykonanie czynności związanych z odbiorem przyłączy, również została zdaniem Sądu wydana bez podstawy prawnej. Wprowadza jednostronnie nakładaną na obywateli opłatę nieprzewidzianą w przepisach prawa, co jest istotnym naruszeniem prawa, bowiem zgodnie z art. 84 Konstytucji RP obywatel jest obowiązany do ponoszenia ciężarów i świadczeń publicznych przewidzianych wyłącznie ustawą. W zaskarżonej uchwale odpłatność została wprowadzona przy wykorzystaniu władztwa publicznego gminy i w istocie prowadzi do uwarunkowania odbioru przyłączy przez dostawcę usług. Regulację taką należy ocenić negatywnie. Nie można jej w związku z tym traktować jako należności o charakterze cywilnoprawnym, towarzyszącej świadczeniu usług na podstawie umowy zawieranej między dwiema równorzędnymi stronami, korzystającymi z wolności kontraktowej (zob. wyrok WSA w Olsztynie z dnia [...] grudnia 2017 r., II SA/Ol [...], wyroki NSA: z dnia [...] maja 2002 r., I SA [...], Lex nr 149541; z dnia [...] listopada 2004 r., OSK [...], Lex nr 164665, z dnia [...] lutego 2020r., II OSK [...], Lex 3041231). Przepis art. 19 u.z.z.w.z.o.ś. nie daje radzie gminy podstawy prawnej do wprowadzenia opłaty za wykonywanie czynności związanych z odbiorem przyłączy do sieci wodociągowej i kanalizacyjnej. Zawiera on bowiem jedynie ogólną podstawę do wydania przez radę gminy aktu miejscowego jakim jest regulamin dostarczania wody i odprowadzania ścieków (ust. 3). Przepis ten nie zawiera jednak upoważnienia dla rady gminy do stanowienia prawa w zakresie ustalania kosztów przyłączenia odbiorców do sieci wodociągowej (ust. 5 pkt 3 i 6). To zaś, że w powołanym przepisie ustawodawca przyjął, iż w regulaminie dostarczania wody i odprowadzania ścieków określa się m.in. warunki przyłączania do sieci (pkt 4) nie oznacza jeszcze, że regulamin może ustanawiać opłaty za wykonanie czynności związanych z odbiorem przyłączy. Skład orzekający w niniejszej sprawie podzielił prezentowany w orzecznictwie pogląd, iż jednostronne nakładanie na obywateli jakichkolwiek obowiązków, w tym opłat, nie jest dopuszczalne bez wyraźnego upoważnienia ustawowego. Powyższego poglądu nie zmienia także treść przepisów art. 15 ust. 2 i ust. 4 oraz art. 19 ust. 2 u.z.z.w.o.ś. na gruncie których rozróżnić należy obowiązek ponoszenia kosztów: "realizacji budowy przyłączy" od kwestii kosztów samego przyłączenia nieruchomości do sieci. Sąd podziela w tym względzie stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażone w wyroku z [...] lipca 2019r. (sygn. akt II OSK [...], dostępne www.orzeczenia.nsa.gov.pl), zgodnie z którym skoro w art. 15 ust. 2 ustawy ustanowiony został wyraźnie tylko obowiązek ponoszenia kosztów "realizacji budowy przyłączy", to nie jest dopuszczalne wprowadzanie w drodze regulaminu, będącego aktem prawa miejscowego (art. 19 ust. 1), obowiązku dokonywania opłaty za przyłączenie nieruchomości do sieci wodno-kanalizacyjnej. Jak stanowi art. 19 ust. 5 pkt 3, regulamin określa m.in. sposób rozliczania w oparciu o ceny i stawki opłat ustalone w taryfach, ale nie może nakładać na odbiorców usług opłat, które nie są przewidziane wyraźnie w przepisach ustaw. W ocenie Sądu rozpoznającego niniejszą sprawę stanowisko powyższe odnosi się także do opłat za wykonanie czynności związanych z odbiorem przyłączy przewidzianych w § 18 ust. 1 zdanie 3 Regulaminu. Nakładane na odbiorców usług, jak to dalej wskazał NSA w wyroku z [...] lipca 2019r., opłaty muszą wynikać bezpośrednio z przepisów prawa, dlatego obowiązki związane z ich ponoszeniem muszą być formułowane przy użyciu jasnych, precyzyjnych sformułowań, uniemożliwiających stosowanie niedopuszczalnego, sprzecznego z prawem luzu interpretacyjnego. Tymczasem w zaskarżonej Uchwale wprowadzono możliwość pobierania opłaty za wykonanie czynności związanych z odbiorem przyłączy, co oznacza konieczność poniesienia wydatków związanych z czynnością przedsiębiorstwa wodociągowo-kanalizacyjnego, dokonaną na rzecz zainteresowanej osoby, tj. w tym wypadku jakichś nieokreślonych czynności związanych w odbiorem przyłączy przez dostawcę usług celem w istocie przyłączenia nieruchomości do sieci wodociągowej, co jak już wyżej wykazano jest niedopuszczalne. Oceny tej nie zmienia nawet okoliczność, że opłata taka w zaskarżonej uchwale nigdzie nie została określona, zarówno jako opłata w konkretnej wysokości, czy choćby jako opłata o określonym mechanizmie ustalanie jej wysokości (§ Rozdział 7 Regulaminu). Mając powyższe na uwadze, że Rada Gminy i Miasta R. powołując zaskarżoną Uchwałę w części obejmującej § 18 ust. 1 zdanie 3 Załącznika do Uchwały odnoszącej się do dostawcy usług, który może pobierać opłatę za wykonanie czynności związanych z odbiorem przyłączy naruszyła prawo w stopniu istotnym, skutkiem powyższego Sąd – działając na podstawie art. 147 § 1 P.p.s.a. – stwierdził nieważność Regulaminu w powyższej części, jak orzekł w wyroku. Zgodnie z zarządzeniem Przewodniczącej Wydziału z dnia 18 sierpnia 2020 r., na podstawie art. 15 zzs? ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. poz. 374 z późn. zm.) sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów.