II SA/Kr 1021/22

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Sebastian Pietrzyk Sędzia WSA Agnieszka Nawara-Dubiel Sędzia WSA Monika Niedźwiedź (spr.) po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 17 listopada 2022 r. sprawy ze skargi M. S. na decyzję Wojewody Małopolskiego z dnia 22 czerwca 2022 r. znak WS-VI.7534.3.17.2022.BK w przedmiocie odmowy zwrotu nieruchomości oddala skargę. UZASADNIENIE Obecnie zaskarżoną do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie decyzją z dnia 22 czerwca 2022 r., znak: WS-VI.7534.3.17.2022.BK, Wojewoda Małopolski, działając na podstawie art. 9a w związku z art. 142 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tekst jednolity: Dz. U. z 2021 r., poz. 1899 ze zm., dalej: "u.g.n.") oraz art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity: Dz. U. z 2021 r., poz. 735 ze zm., dalej: "k.p.a.") utrzymał w mocy decyzję Prezydenta Miasta Krakowa z 13 grudnia 2021 r., znak: GS-11.6821.46.2020.EW, o odmowie zwrotu nieruchomości oznaczonej jako część działki nr [...], obr [...], jedn. ewid. N. , m. K., obj. księgą wieczystą nr [...], w granicach parcel katastralnych: 1. kat. [...] i 1. kat. [...] b. gm. kat.. na rzecz: B. S., H. S., M. S., P. N., K. O. i R. K.. Powyższa decyzja zapadła w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych: Pismem z 11 maja 2020 r. J. N. wystąpiła z wnioskiem o zwrot parcel katastralnych: 1. kat. [...] (obj. Iwh [...] i 1. kat[...] (obj. Iwh [...]), b. gm. kat. P. Następnie pismem z 12 maja 2020 r. z analogicznym wnioskiem wystąpili: B. S., działający również jako opiekun prawny H. S. i M. S.. Parcele katastralne 1. kat. [...] i 1. kat. [...], b. gm. kat. P. zostały wywłaszczone na rzecz Skarbu Państwa na podstawie orzeczenia o wywłaszczeniu z 9 maja 1952 r. znak: L.A.A II/44/Plesz/5/52 z przeznaczeniem na cele budowy Kombinatu [...] oraz budowy stopnia wodnego i portu. Jako właścicielka przedmiotowych parcel ujawniona była J. S. z G. Na podstawie porównania mapy katastralnej z mapą ewidencyjną, wykonanego przez geodetę uprawnionego M. K. organ I instancji ustalił, że parcele katastralne: 1. kat[...] i 1. kat. [...], b. gm. kat. F. weszły w skład działki nr [...], pół. w obr. [...], jedn. ewid. N. H., m. K.. Działka nr [...], poł. w obr. [...] jedn. ewid. N. , m. K. objęta jest księgą wieczystą nr [...] i stanowi własność Skarbu Państwa w użytkowaniu wieczystym A. S.A. Wpis prawa użytkowania wieczystego nastąpił w dniu 15 maja 2000 r., na wniosek z 6 października 1999 r. Z uwagi na fakt, że w sprawie została zgromadzona kompletna dokumentacja geodezyjno-prawna pozwalająca na wydanie decyzji administracyjnej w sprawie zwrotu przedmiotowej nieruchomości, a wnioskodawcy wykazali legitymację do występowania z wnioskiem o zwrot Prezydent Miasta Krakowa wydał decyzję z 13 grudnia 2021 r., o której mowa na wstępie. W uzasadnieniu swojego rozstrzygnięcia organ I instancji wskazał, że skoro nieruchomość oznaczona jako część działki nr [...], pół. w obr. [...], jedn. ewid.. , m. K. nie pozostaje we władaniu Skarbu Państwa, ani jednostki samorządu terytorialnego, to niemożliwy jest obecnie zwrot wywłaszczonej nieruchomości bez względu na przesłankę zbędności, o której mowa w at. 136 ust. 3 u.g.n. Podważa to zatem w ogóle sens badania, jaki był cel wywłaszczenia i czy został on zrealizowany, albowiem do zwrotu i tak nie może dojść. W odwołaniu M. S. zarzuciła zaskarżonej decyzji naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 136 ust. 1, 2 i 3 oraz art. 137 u.g.n. poprzez ich błędną wykładnię, która doprowadziła do niewłaściwego zastosowania art. 136 ust. 1, 2 i 3 i niezastosowania art. 137 u.g.n., polegające na błędnym przyjęciu, że z art. 136 ust. 3 u.g.n. wynika, że sama okoliczność braku władania daną nieruchomością przez Skarb Państwa w momencie orzekania stanowi automatycznie okoliczność wyłączającą badanie innych przesłanek zwrotu wywłaszczonej nieruchomości, o których mowa w art. 136 ust. 3 w związku z art. 137 u.g.n., jak i konieczność badania czy nieruchomość została zbyta przez Skarb Państwa osobie trzeciej z pominięciem procedury przewidzianej w art. 136 ust. 1 i 2 tej ustawy, w następstwie czego organ zaniechał przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w sposób mogący mieć znaczenie dla wyniku sprawy pod kątem ustaleń wynikających z art. 136 w związku z art. 137 u.g.n., tj. brak wyjaśnienia jaki był cel wywłaszczenia, czy cel został zrealizowany i w jakim terminie, a także czy nieruchomość została oddana przez Skarb Państwa w użytkowanie wieczyste podmiotu trzeciego z naruszeniem zasad określonych w art. 136 ust. 1 i 2 u.g.n. Wojewoda w uzasadnieniu obecnie zaskarżonej decyzji (jak na wstępie) podtrzymał ustalenia faktyczne, uznając je za własne, jak i stanowisko merytoryczne organu I instancji, uznając je za w pełni prawidłowe i zgodne z przepisami ustawy o gospodarce nieruchomościami. Wojewoda zauważył, że zwrot nieruchomości, na podstawie art. 136 ust. 3 u.g.n, jest możliwy jedynie w przypadku, gdy spełnione zostaną równocześnie dwie przesłanki prawne: nieruchomość okazała się zbędna na cel określony w decyzji o jej wywłaszczeniu oraz aktualny w chwili orzekania stan prawny nieruchomości nie stanowi przeszkody do jej zwrotu poprzedniemu właścicielowi. Skarb Państwa lub gmina nie może bowiem odebrać gruntu lub budynków aktualnemu właścicielowi i wydać decyzji o ich zwrocie poprzedniemu właścicielowi, choćby uznano, że stały się one zbędne na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu. Powyższy pogląd znajduje oparcie w orzecznictwie sądowym. Utrata przez podmioty publicznoprawne władania wywłaszczoną nieruchomością po wejściu w życie ustawy o gospodarce nieruchomościami z naruszeniem prawa osób uprawnionych do jej zwrotu stanowi podstawę do wydania decyzji o odmowie zwrotu takiej nieruchomości, bez konieczności badania jej zbędności na cel wywłaszczenia. W świetle powyższego stwierdził, że - ustosunkowując się do zarzutu odwołania - że w przedmiotowej sprawie, pomimo że nie zachodzi sytuacja przewidziana w art. 229 u.g.n., zaistniała negatywna przesłanka zwrotu nieruchomości (nie zapisana wprost w przepisach art. 136 - 138 u.g.n.), a to okoliczność, że nie może zostać zwrócona nieruchomość, której właścicielem aktualnie, w czasie rozpatrywania wniosku o jej zwrot nie jest Skarb Państwa lub określona jednostka samorządu terytorialnego. Jeżeli bowiem podmioty te zbyły wywłaszczoną nieruchomość innej osobie prawnej lub osobie fizycznej to nieruchomość taka nie będzie mogła być zwrócona do czasu aż Skarb Państwa lub gmina na powrót nie staną się właścicielem takiej nieruchomości. Z tego niemal samego powodu nie można również orzec o zwrocie wywłaszczonej nieruchomości, jeżeli na nieruchomości tej ustanowione zostało użytkowanie wieczyste, chyba że prawo to zostanie rozwiązane. Z kolei organ rozpatrujący sprawę o zwrot nieruchomości nie może podjąć decyzji w tej materii, opierając się jedynie na generalnym stwierdzeniu, że nieruchomość może być zwrócona tylko wtedy, gdy Skarb Państwa lub gmina władają nieruchomością. Wspierając swoją argumentację, Wojewoda powołał się na orzecznictwo sądowoadministracyjne oraz na uchwałę 7 sędziów SN z 15 września 2015 r., sygn. akt III CZP 107/14, w której zawarto stanowisko, że umowy sprzedaży nieruchomości oraz umowy ustanowienia użytkowania wieczystego na takiej nieruchomości nie są nieważne z tego tylko powodu, że naruszają prawo poprzedniego właściciela do zwrotu nieruchomości wywłaszczonej, która stała się zbędna na cele publiczne. Uchwała ta ma zastosowanie także w okresie obowiązywania art. 136 i art. 137 u.g.n., a to z uwagi na prawie identyczne ich brzmienie oraz funkcje, jakie miały spełniać w obrocie prawnym (postanowienie SN z 5 października 2018 r., sygn. akt III CZP 107/14). Podsumowując, stwierdzono, że w sprawie istnieje zasadnicza przeszkoda do zwrotu wywłaszczonej nieruchomości na rzecz wnioskodawców. W chwili obecnej sporna działka, pozostaje w użytkowaniu wieczystym spółki A. S.A. Powyższe oznacza brak podstaw do jej zwrotu. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie zarzucono naruszenie przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy, a to: art. 7, 11, 15, 77 § 1, 80 i 107 § 1 i 3 k.p.a. w zw. z art. 136 i art. 137 u.g.n., polegające na niedokładnym wyjaśnieniu stanu faktycznego sprawy pod kątem ustaleń wynikających z art. 137 u.g.n., braku odniesienia się przez organ II instancji w sposób wyczerpujący do wszystkich zarzutów podniesionych w odwołaniu od decyzji, braku omówienia zarzutów w sposób rzetelny i kompletny, braku poddania zarzutów wnikliwej analizie, poprzestaniu na ogólnikowym wskazaniu, że zarzuty nie są uzasadnione z pominięciem podniesionej w odwołaniu argumentacji prawnej i przytoczonego orzecznictwa sądów administracyjnych, w szczególności braku wyczerpującego wyjaśnienia, czy w stanie faktycznym sprawy, w którym brak było podstaw do zastosowania art. 229 u.g.n. wyłączającego roszczenie o zwrot, nieruchomość została oddana przez Skarb Państwa w użytkowanie wieczyste podmiotu trzeciego z naruszeniem zasad określonych w art. 136 ust. 1 i 2 u.g.n., w następstwie czego strona została pozbawiona prawa podmiotowego do zbadania przesłanek zwrotu w myśl norm art. 137 u.g.n., co potencjalnie negatywnie oddziałuje na sytuację prawną skarżącej jako podmiotu potencjalnie uprawnionego do odszkodowania w związku z brakiem możliwości odzyskania wywłaszczonej nieruchomości. Ponadto zarzucono naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 136 ust. 1, 2 i 3 oraz art. 137 u.g.n. poprzez ich błędną wykładnię, która doprowadziła do niewłaściwego zastosowania art. 136 ust. 1, 2 i 3 i niezastosowania art. 137 u.g.n., polegające na błędnym przyjęciu, że z art. 136 ust. 3 u.g.n. wynika, że sama okoliczność braku władania daną nieruchomością przez Skarb Państwa w momencie orzekania stanowi automatycznie okoliczność wyłączającą badanie innych przesłanek zwrotu wywłaszczonej nieruchomości, o których mowa w art. 136 ust. 3 w związku z art. 137 u.g.n., podczas gdy prawidłowa wykładnia systemowa, celowościowa i funkcjonalna tych przepisów i ich zastosowanie powinno prowadzić do wniosku, że organ orzekający o zwrocie nieruchomości powinien dokonać materialnoprawnej oceny wszystkich przesłanek określonych w tych przepisach, w tym także przesłankę zbędności na cel wywłaszczenia (w zakresie celu wywłaszczenia, faktu i terminu jego realizacji), jak również czy oddanie nieruchomości we władanie osoby trzeciej nastąpiło z pominięciem procedury przewidzianej w art. 136 ust. 1 i 2 u.g.n. Skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonych decyzji obu instancji oraz o zasądzenie na jej rzecz zwrotu kosztów postępowania, w kosztów zastępstwa procesowego. Organ w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie, w pełni podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje: Sąd administracyjny sprawuje swą kontrolę pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych). Istota sądowej kontroli administracji publicznej sprowadza się zatem do ustalenia czy w określonym przypadku, jej organy dopuściły się kwalifikowanych naruszeń prawa. Kontrola ta powinna zawsze przebiegać na trzech płaszczyznach: oceny zgodności rozstrzygnięcia (decyzji lub innego aktu) lub działania z prawem materialnym, dochowania wymaganej prawem procedury, respektowania reguł kompetencji. Zakres tej kontroli wyznacza przepis art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (dalej p.p.s.a.) stanowiąc, że Sąd rozstrzyga w granicach sprawy, nie będąc przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Ponadto w myśl art. 135 p.p.s.a. Sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia. Skarga okazała się nieuzasadniona, a zaskarżona decyzja Wojewody Małopolskiego badana pod kątem kryterium legalności, doprowadziła do wniosku o prawidłowości tej decyzji. Spór w przedmiotowej sprawie czy oddanie nieruchomości Skarbu Państwa w użytkowanie wieczyste innego podmiotu stanowi przesłankę negatywną do orzeczenia o zwrocie tej nieruchomości bez badania przesłanek zwrotu, czy jak podnoszą skarżący należy zbadać wszystkie przesłanki zwrotu określone w art. 136 i 137 u.g.n. i ewentualnie odmówić zwrotu z uwagi na zaistnienie przeszkody do zwrotu, tj. brak posiadania tej nieruchomości rzez Skarb Państwa. Zdaniem orzekających w sprawie organów obu instancji oddanie nieruchomości Skarbu Państwa w użytkowanie wieczyste innego podmiotu stanowi przesłankę negatywną do orzeczenia o zwrocie tej nieruchomości bez badania pozostałych przesłanek zwrotu. W ocenie Sądu orzekającego rację w zaistniałym sporze należy przyznać organom administracji z następujących względów. Zgodnie z art. 136 ust. 3 u.g.n. poprzedni właściciel lub jego spadkobierca mogą żądać zwrotu wywłaszczonej nieruchomości lub udziału w tej nieruchomości albo części wywłaszczonej nieruchomości lub udziału w tej części, jeżeli, stosownie do przepisu art. 137, nieruchomość lub jej część stała się zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu. Stosownie do art. 229 powołanej ustawy roszczenie, o którym mowa w art. 136 ust. 3, nie przysługuje, jeżeli przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy nieruchomość została sprzedana albo ustanowiono na niej prawo użytkowania wieczystego na rzecz osoby trzeciej i prawo to zostało ujawnione w księdze wieczystej. Wreszcie w myśl art. 137 ust. 1 u.g.n. nieruchomość uznaje się za zbędną na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, jeżeli: pomimo upływu 7 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, nie rozpoczęto prac związanych z realizacją tego celu albo pomimo upływu 10 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, cel ten nie został zrealizowany. Zaakcentowania wymaga, że zwrot nieruchomości, na podstawie art. 136 ust. 3 u.g.n., jest możliwy jedynie w przypadku, gdy spełnione zostaną równocześnie dwie przesłanki prawne: nieruchomość okazała się zbędna na cel określony w decyzji o jej wywłaszczeniu oraz aktualny w chwili orzekania stan prawny nieruchomości nie stanowi przeszkody do jej zwrotu poprzedniemu właścicielowi. Przesłanki te muszą zajść jednocześnie, co oznacza, że niespełnienie przynajmniej jednej z nich powoduje, że zwrot wywłaszczonej nieruchomości nie będzie możliwy. Podkreślenia przy tym wymaga, że w sytuacji, o której mowa w art. 229 u.g.n. roszczenie o zwrot w ogóle nie przysługuje. W sytuacji zaś gdy nieruchomość nie stanowi już własności Skarbu Państwa lub j.s.t. bądź została oddana w użytkowanie wieczyste podmiotu trzeciego po wejściu w życie u.g.n. (nie pozostaje we władaniu Skarbu Państwa lub j.s.t.) zachodzą prawne przeszkody zwrotu, chociaż roszczenie przysługuje. Rozróżnienie to ma istotne znaczenie w dalszych staraniach podmiotów wywłaszczonych o odszkodowanie. Stanowisko swoje Sąd wywodzi na podstawie uchwały siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z 13 kwietnia 2015 r., sygn. akt I OPS 3/14 podjętej na pytanie czy podstawą odmowy zwrotu wywłaszczonej nieruchomości na rzecz byłego właściciela lub jego następcy prawnego, w sytuacji wystąpienia materialnoprawnych przesłanek z art. 136 ust. 3 u.g.n. może być zbycie tej nieruchomości przez Skarb Państwa lub jednostkę samorządu terytorialnego osobie trzeciej z pominięciem procedury przewidzianej w art. 136 ust. 1 i 2 tej ustawy. W odpowiedzi NSA w powołanej uchwale stwierdził, że "Jeżeli spełnione są przesłanki zwrotu wywłaszczonej nieruchomości, o których mowa w art. 136 ust. 3 w związku z art. 137 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2010 r. Nr 102, poz. 651 ze zm.), podstawą odmowy zwrotu nieruchomości może być zbycie tej nieruchomości przez Skarb Państwa lub jednostkę samorządu terytorialnego osobie trzeciej z pominięciem procedury przewidzianej w art. 136 ust. 1 i 2 tej ustawy". Kierunek wykładni prawa zawarty tej uchwale pozwala, zdaniem Sądu na postawienie tezy, że art. 136 i art. 137 u.g.n. mogą mieć zastosowanie tylko do nieruchomości, które w dniu wydawania decyzji o której mowa w art. 142 u.g.n. nadal stanowią własność Skarbu Państwa lub j.s.t. bądź znajdują się we władaniu tych podmiotów. Oznacza to, że ta okoliczność stanowi obligatoryjną, choć nie wyrażoną wprost w normie, wynikającą z wykładni systemowej, przesłankę wydania ewentualnej decyzji o zwrocie wywłaszczonej nieruchomości. Decyzja o zwrocie wywłaszczonej nieruchomości z uwagi na zbędność tej nieruchomości wobec celu wywłaszczenia jest instytucją prawa administracyjnego i w założeniu ustawodawcy ma - jeżeli zaistnieją ustawowe przesłanki - samodzielnie przywracać stan poprzedni co do własności z uwagi na niewykorzystanie nieruchomości w sposób zgodny z celem wywłaszczenia. Orzeczenie o zwrocie nieruchomości w przedmiotowej sprawie, w sytuacji kiedy nieruchomość nie znajduje się we władaniu Skarbu Państwa (została oddana w użytkowanie wieczyste podmiotu trzeciego, co nie budzi wątpliwości w sprawie) , bowiem wydana w takim postępowaniu decyzja o zwrocie nieruchomości byłaby niewykonalna. Zdaniem Sądu powyższy wniosek jest uprawniony, pomimo że ustawodawca nie zawarł bezpośrednio w przepisie art. 136 ust. 3 u.g.n. przesłanki pozostawania spornej nieruchomości we własności Skarbu Państwa lub j.s.t. W konsekwencji zaskarżone decyzje obu instancji są prawidłowe. Decyzja o odmowie zwrotu powinna być tylko i wyłącznie jedynie uargumentowana okolicznością, że sporna nieruchomość nie jest na dzień orzekania we władaniu Skarbu Państwa bądź j.s.t. (por. wyrok WSA w Krakowie z dnia 8 października 2015 r., sygn. II SA/Kr 103/15; wyrok NSA z dnia 7 lutego 2017 r. sygn. I OSK 3497/15). Dodatkowym argumentem na rzecz zaprezentowanej wykładni jest stanowisko zaprezentowane w uchwale siedmiu sędziów Sadu Najwyższego z dnia 15 września 2015 r. sygn. akt III CZP 107/14 oraz w postanowieniu Sądu Najwyższego z dnia 5 października 2018 r. sygn. akt III CSK 117/18, z których to orzeczeń wynika, że także pod rządami obecnie obowiązującej u.g.n. umowa ustanowienia użytkowania wieczystego na wywłaszczonej nieruchomości, która miała miejsce po wejściu w życie u.g.n. nie jest nieważna z powodu jej zawarcia z naruszeniem przepisów tej ustawy. Tym samym Sąd nie podziela tej grupy orzeczeń sądowoadmnistracyjnych, które wyrażają stanowisko przeciwne, a to wskazują na konieczność badania wszystkich przesłanek zwrotu wywłaszczonej nieruchomości, nawet jeśli objęta wnioskiem o zwrot nieruchomość nie znajduje się we władaniu Skarbu Państwa (albo j.s.t.). W konsekwencji Sąd nie podzielił żadnego z zarzutów skargi, ani naruszenia prawa materialnego, ani prawa procesowego, które koncentrowały się wyłącznie wokół zagadnienia czy brak władania przez Skarb Państwa wywłaszczoną nieruchomością stanowi przeszkodę do jej zwrotu. Na koniec zauważyć należy, że przesłanka negatywna zwrotu wywłaszczonej nieruchomości - brak władania przez Skarb Państwa tą nieruchomością – jest przesłanką usuwalną, wyłącznie czasowo uniemożliwiającą jej zwrot i nie oznacza wygaśnięcia roszczenia wnioskodawców. W okolicznościach faktycznych przedmiotowej sprawy na moment orzekania organów administracji nie było możliwe orzeczenie o zwrocie części działki nr [...] obr. [...] w K., stanowiącej własność Skarbu Państwa, a znajdującej się w użytkowaniu wieczystym spółki A. S.A. W tym stanie sprawy, Sąd oddalił skargę na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj. Dz. U. z 2022 r., poz. 329).