II SAB/Wa 465/20

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tomasz Szmydt, Sędzia WSA Agnieszka Góra-Błaszczykowska (spr.), Sędzia WSA Andrzej Góraj, po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 10 listopada 2020 r. sprawy ze skargi L. S. na bezczynność Komendanta Powiatowego Policji w S. w przedmiocie rozpoznania wniosku z dnia [...] listopada 2018 r. dotyczącego wypłaty ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy 1. zobowiązuje Komendanta Powiatowego Policji w S. do rozpatrzenia wniosku L. S. z dnia [...] listopada 2018 r. w terminie 30 dni od daty doręczenia prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy; 2. stwierdza, że bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa; 3. w pozostałym zakresie skargę oddala. UZASADNIENIE Przedmiotem rozpoznania w niniejszej sprawie jest skarga L. S. na bezczynność Komendanta Powiatowego Policji w [...] w sprawie rozpoznania wniosku z dnia [...] listopada 2018 r. dotyczącego wypłaty ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy. Skarga została złożona w następującym stanie faktycznym sprawy: Pismem z dnia [...] listopada 2018 r. (data sporządzenia i wpływu do organu) L. S. (zwany dalej: skarżący, wnioskodawca), zwrócił się do Komendanta Powiatowego Policji w [...] (zwany dalej: KPP, organ) z wnioskiem o wypłacenie wyrównania ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy w związku ze zwolnieniem ze służby w Policji. Jako podstawę powyższego wskazał wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 30 października 2018 r. sygn. akt K 7/15 (opublikowany 6 listopada 2018 r. - Dz. U. z 2018 r. poz. 2102), w uzasadnieniu którego Trybunał Konstytucyjny wskazał, że metoda obliczania ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop zawarta w ustawie o Policji jest mniej korzystna niż metoda, w której czynnikiem jest liczba 1/22 lub 1/21. W konsekwencji za każdy dzień niewykorzystanego urlopu funkcjonariusz Policji otrzymał odpowiednio mniejszy ekwiwalent niż otrzymując takie samo uposażenie zasadnicze, funkcjonariusz Służby Więziennej czy żołnierz zawodowy. Podniósł, że wobec tego, że funkcjonariusze Policji za każdy dzień niewykorzystanego urlopu otrzymują ok. 73% dziennego uposażenia, czego nie można uznać za pełną rekompensatę poniesionej straty, a pośrednio zmniejszony został także czas wypoczynku funkcjonariusza, uważa, że wypłacone mu świadczenie nie jest ekwiwalentne do wysokości niewykorzystanego przez niego urlopu. W odpowiedzi na powyższy wniosek organ pismem znak [...] z dnia [...] grudnia 2018 r. poinformował skarżącego, że jego wniosek zostanie rozpatrzony z chwilą wejścia w życie nowelizacji ustawy o Policji. Pismem z [...] czerwca 2019 r. (data wpływu do organu – [...] czerwca 2019 r.) wnioskodawca złożył do Komendanta Wojewódzkiego Policji z/s w [...] (zwany dalej: KWP) pismo dotyczące wypłaty spornego ekwiwalentu. W odpowiedzi na powyższe KWP pismem z dnia [...] lipca 2019 r. poinformował wnioskodawcę, że organem właściwym do prowadzenia przedmiotowego postępowania jest KPP. Pismem z dnia [...] czerwca 2019 r. w związku z bezczynnością organu w rozpoznaniu jego wniosku, skarżący złożył ponaglenie na podstawie art. 37 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018 r. poz. 2096 ze zm., zwana dalej: k.p.a.). W odpowiedzi na powyższy wniosek i ponaglenie organ pismem znak [...] z dnia [...] lipca 2019 r. oraz pismem znak [...] z dnia [...] lipca 2019 r., poinformował skarżącego o braku możliwości pozytywnego rozpatrzenia jego wniosku i o przekazaniu ponaglenia organowi wyższego szczebla tj. KWP. Pismem z dnia [...] lipca 2020 r. skarżący wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na bezczynność KPP w rozpoznaniu jego wniosku z dnia [...] listopada 2018 r. dotyczącego wypłaty ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy. Skarżący wniósł o: 1) zobowiązanie organu do wydania w określonym terminie decyzji administracyjnej zlecającej dokonanie czynności wypłaty spornej należności w określonym terminie wraz z ustawowymi odsetkami; 2) stwierdzenie, iż organ dopuścił się bezczynności, 3) stwierdzenie, iż bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, 4) przyznanie od organu na rzecz skarżącego określonej sumy pieniężnej. W uzasadnieniu złożonego środka zaskarżenia skarżący przedstawił czynności organu podjęte na skutek złożonego przez niego wniosku z dnia [...] listopada 2018 r. Wskazał, że do dnia sporządzenia skargi KPP nie wydał decyzji i nie podjął żadnych czynności w kierunku zaspokojenia jego roszczeń. Za takowe czynności nie można bowiem uznać przesyłania akt sprawy pomiędzy organem i KWP, a tylko takie działania były w niej podejmowane. Nie został także zawiadomiony o faktycznych przyczynach zwłoki, ani o ewentualnym nowym terminie załatwienia sprawy i wcześniej o prawie do wniesienia ponaglenia, do czego jednoznacznie obliguje art. 36 § 1 k.p.a. Uznał, że przesłane mu ostatnie pismo KPP co najwyżej może stanowić informację, lecz nie ma waloru rozstrzygnięcia administracyjnego wywołującego skutki prawne, bowiem nie spełnia ono wymogów wynikających z art. 107 k.p.a. Dlatego też zarzut bezczynności organu w jego sprawie jest w pełni aktualny i zasadny. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o oddalenie skargi i wskazał na czynności, jakie podjął w niniejszej sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, zważył co następuje: Skarga jest zasadna. Zgodnie z treścią art. 53 § 2b ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm., zwana dalej: p.p.s.a.), skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania można wnieść w każdym czasie po wniesieniu ponaglenia do właściwego organu. Stronie służy prawo do wniesienia ponaglenia, jeżeli nie załatwiono sprawy w terminie określonym w art. 35 lub przepisach szczególnych ani w terminie wskazanym zgodnie z art. 36 § 1 (bezczynność; art. 37 § 1 pkt 1 k.p.a.). W niniejszej sprawie skarżący dopełnił ww. formalnoprawnej przesłanki do wniesienia skargi, bowiem pismem z dnia 28 czerwca 2019 r. wniósł ponaglenie w związku z nierozpoznaniem przez organ jego wniosku z dnia 15 listopada 2018 r. W myśl art. 149 § 1 p.p.s.a., sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1 - 4: (1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności, (2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa, (3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa (§ 1a). Sąd w przypadku, o którym mowa w § 1 pkt 1 i 2, może ponadto orzec o istnieniu lub nieistnieniu uprawnienia lub obowiązku, jeżeli pozwala na to charakter sprawy oraz niebudzące uzasadnionych wątpliwości okoliczności jej stanu faktycznego i prawnego (§ 1b). W myśl art. 149 § 2 p.p.s.a., sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1, może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6. Przepisy p.p.s.a. nie definiują pojęcia bezczynności. W piśmiennictwie przyjmuje się jednak, że bezczynność organu administracji publicznej zachodzi wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie organ ten nie podjął żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie, ale - mimo istnienia ustawowego obowiązku - nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub też innego aktu lub nie podjął stosownej czynności (v. T. Woś [w:] T. Woś, H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2011, s. 109). Skarga na bezczynność ma na celu zwalczenie zwłoki w załatwieniu sprawy poprzez spowodowanie wydania przez organ oczekiwanego aktu lub podjęcia określonej czynności. W przypadku skargi na bezczynność, przedmiotem kontroli sądowej nie jest więc określony akt lub czynność organu administracji publicznej, spośród wymienionych w przepisach art. 3 § 2 pkt 1 - 4a p.p.s.a., lecz ich brak w sytuacji, gdy organ miał obowiązek podjąć działanie w danej formie i w określonym przez prawo terminie. Dla stwierdzenia bezczynności organu nie ma znaczenia fakt, z jakich powodów organ zwleka z realizacją wniosku, a w szczególności, czy zwłoka spowodowana jest zawinioną, czy też niezawinioną opieszałością organu. Istotne bowiem jest, że organ dopuszcza się zwłoki w rozpatrzeniu wniosku, a jego procedowanie wydłuża czas oczekiwania przez stronę na rozstrzygnięcie sprawy. Natomiast okoliczności, które powodują zwłokę organu, jego działania w toku rozpoznawania sprawy (jak też zaniechania) oraz stopień przekroczenia terminów, wpływają na ocenę zasadności skargi na bezczynność w tym sensie, że sąd zobowiązany jest je ocenić przy jednoczesnym stwierdzeniu, czy istniejąca bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, czy też nie. Skarga na bezczynność organu ma na celu zasadniczo doprowadzenie do wydania rozstrzygnięcia w sprawie. Kontrola Sądu zmierza zatem do ustalenia, czy istotnie organ pozostawał bezczynny w sprawie i nie kończył postępowania wydaniem rozstrzygnięcia. Przy czym Sąd bierze pod uwagę stan sprawy istniejący w dacie rozpoznawania skargi. Zgodnie z art. 35 § 1 k.p.a., organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki. Niezwłocznie powinny być załatwiane sprawy, które mogą być rozpatrzone w oparciu o dowody przedstawione przez stronę łącznie z żądaniem wszczęcia postępowania lub w oparciu o fakty i dowody powszechnie znane albo znane z urzędu organowi, przed którym toczy się postępowanie, bądź możliwe do ustalenia na podstawie danych, którymi rozporządza ten organ (art. 35 § 2 k.p.a.). Załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania, zaś w postępowaniu odwoławczym – w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania (art. 35 § 3 k.p.a.). Stosownie do art. 35 § 5 k.p.a. do terminów określonych w przepisach poprzedzających nie wlicza się terminów przewidzianych w przepisach prawa dla dokonania określonych czynności, okresów zawieszenia postępowania, okresu trwania mediacji oraz okresów opóźnień spowodowanych z winy strony albo z przyczyn niezależnych od organu. Podkreślić w tym miejscu trzeba, że przyczyną usprawiedliwiającą bezczynność organu nie może być – w kontekście całokształtu sprawy – dyspozycja art. 15 zzs ust. 10 pkt 1 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2020 r., poz. 374 ze zm.). Zgodnie z tym przepisem w okresie, o którym mowa w ust. 1, tj. w okresie stanu zagrożenia epidemicznego lub stanu epidemii ogłoszonego z powodu COVID, przepisów o bezczynności organów oraz o obowiązku organu i podmiotu, prowadzących odpowiednio postępowanie lub kontrolę, do powiadamiania strony lub uczestnika postępowania o niezałatwieniu sprawy w terminie nie stosuje się. Biorąc to pod uwagę, Sąd przy dokonywaniu oceny, czy organ dopuścił się rażącej bezczynności, nie uwzględniał okresu od dnia 14 marca 2020 r. (stan zagrożenia epidemicznego) do 24 maja 2020 r. (uchylenie powyższego przepisu). Niemniej nie miało to żadnego wpływu na ocenę stanu rażącego naruszenia prawa, bowiem zaniechanie organu trwało od 2018 r. Wniosek skarżącego z dnia [...] listopada 2018 r. o ponowne ustalenie i wypłacenie ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy wpłynął do KPP w dniu [...] listopada 2018 r. Istotne dla rozpoznania niniejszej sprawy jest wskazanie, iż stanowiącym podstawę wniosku skarżącego, wyrokiem z dnia 30 października 2018 r. sygn. K 7/15 Trybunał Konstytucyjny stwierdził, że art. 115a u.p. w zakresie, w jakim ustala wysokość ekwiwalentu pieniężnego za 1 dzień niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego lub dodatkowego w wymiarze 1/30 części miesięcznego uposażenia, jest niezgodny z art. 66 ust. 2 w związku z art. 31 ust. 3 zdaniem drugim Konstytucji RP. W uzasadnieniu wyroku Trybunał Konstytucyjny wskazał, że metoda obliczania ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop zawarta w ustawie o Policji jest mniej korzystna niż metoda, w której czynnikiem jest 1/22 lub 1/21. Przepis art. 115a u.p. utracił w tej części moc z dniem 6 listopada 2018 r. (data publikacji wyroku w Dzienniku Ustaw). Skutkiem wyeliminowania powołanego przepisu ustawy o Policji z porządku prawnego i jak dotąd zaniechania legislacyjnego przez ustawodawcę wprowadzenia normy, która określałaby mechanizm naliczania ekwiwalentu za urlop według wskazań Trybunał Konstytucyjny, jest brak aktu wykonawczego wskazującego sposób procedowania organu w zakresie wypłacenia ekwiwalentu za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub urlopy dodatkowe oraz za niewykorzystany czas wolny od służby. Właśnie na brak przepisów prawnych dających podstawę dokonania czynności materialno-technicznej wypłaty wyrównania ekwiwalentu powołuje się organ. W ocenie Sądu argument ten nie stanowi jednak o braku bezczynności organu w rozpatrzeniu wniosku skarżącego, który to wniosek winien zostać załatwiony, zgodnie z obowiązującymi w tej materii przepisami prawa. Przypomnieć należy, iż na tle przepisów ustawy o Policji ukształtował się w orzecznictwie pogląd, że ekwiwalent za niewykorzystany urlop przyznawany jest w drodze czynności materialno-technicznej (tj. przez wypłatę), zaś odmowa przyznania tego świadczenia powinna przybrać formę decyzji administracyjnej (por. wyrok NSA z dnia 15 kwietnia 2014 r. sygn. akt I OSK 542/13). Tymczasem w odpowiedzi na zgłoszony przez skarżącego wniosek, organ zwykłym pismem z dnia [...] grudnia 2018 r. poinformował go, iż na obecnym etapie brak jest normy prawnej umożliwiającej rozpoznanie jego żądania. Ponadto pomimo złożenia ponaglenia w związku z bezczynnością KPP, nie podjął on w sprawie żadnej czynności zmierzającej do załatwienia sprawy. W tej sytuacji stwierdzona przez Sąd bezczynność organu polega na niezastosowaniu przez KPP regulacji art. 104 k.p.a. tj. obowiązku załatwienia sprawy przez wydanie stosownej decyzji (odmowa dokonania czynności materialno-technicznej wypłaty świadczenia następuje bowiem w drodze decyzji administracyjnej), albo postanowienia. Skierowanie do wnioskodawcy zwykłego pisma informującego, że powstała luka prawna spowodowana wyrokiem TK, uniemożliwiająca naliczenie ekwiwalentu, nie stanowi załatwienia sprawy w wymaganej przepisami prawa formie. Z uwagi na stwierdzoną bezczynność, Sąd działając na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a. zobowiązał KPP do rozpoznania wniosku skarżącego z dnia [...] listopada 2018 r., w terminie 30 dni od daty doręczenia organowi prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy (pkt 1 sentencji wyroku). Ponieważ przekroczenie przez organ terminu załatwienia sprawy było prawie 2-letnie, na podstawie art. 149 § 1 pkt 2 p.p.s.a. Sąd stwierdził, iż bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa (pkt 2 sentencji wyroku). W stanie faktycznym rozpoznawanej sprawy Sąd nie znalazł podstaw do uwzględnienia wniosku o przyznanie od organu sumy pieniężnej z art. 149 § 2 p.p.s.a. Stan prawny był bardzo skomplikowany, z tej przyczyny Sąd nie znalazł podstaw do uwzględnienia skargi w tym zakresie i na podstawie art. 151 p.p.s.a. oddalił skargę w pkt 3 sentencji wyroku.