VII SA/Wa 815/20

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Małgorzata Jarecka, , Sędzia WSA Tomasz Janeczko (spr.), Sędzia WSA Grzegorz Rudnicki, , po rozpoznaniu na posiedzenia niejawnym w dniu 27 października 2020 r. sprawy ze skargi Prokuratura Rejonowego w [...] na uchwałę Rady Gminy [...] z dnia [...] stycznia 2012 r. nr [...] w przedmiocie trybu i sposobu powoływania i odwoływania członków zespołu interdyscyplinarnego oraz szczegółowych warunków jego funkcjonowania stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w całości UZASADNIENIE Prokurator Prokuratury Rejonowej w [...], pismem z [...] marca 2020 r., wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na uchwałę Rady Gminy [...] z dnia [...] stycznia 2020 r. nr [...] w sprawie określenia trybu i sposobu powoływania i odwoływania członków Zespołu Interdyscyplinarnego oraz szczegółowych warunków jego funkcjonowania. Zaskarżonej uchwale zarzucił naruszenie przepisów prawa materialnego: - art. 2 ust. 1 w zw. z art. 4 ust. 1 i art. 13 pkt 2 ustawy z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych (Dz. U. z 2019 r. poz. 1461) w zw. z art. 88 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, poprzez zaniechanie publikacji tej uchwały - stanowiącej akt prawa miejscowego, w wojewódzkim dzienniku urzędowym. Wobec treści powyższych zarzutów Prokurator wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały. W uzasadnieniu skargi, Prokurator Rejonowy w [...] podniósł, że w § 3 omawianej uchwały zawarto zapis, że wchodzi ona w życie z dniem jej podjęcia. Wskazał, że uchwała powołująca zespół interdyscyplinarny do spraw przeciwdziałania przemocy w rodzinie, jest aktem prawa miejscowego, stąd w ocenie Prokuratora, powinna być opublikowana w wojewódzkim dzienniku urzędowym, w rozpatrywanej sprawie - w Dzienniku Urzędowym Województwa [...] i wejść w życie po upływie czternastu dni od dnia ogłoszenia, chyba że w samej uchwale zostałby określony inny termin jej wejścia w życie (art. 4 ust. 1 ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych). W ocenie skarżącego, zaniechanie ogłoszenia zaskarżonej uchwały w wojewódzkim dzienniku urzędowym stanowi naruszenie art. 42 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2019 r. poz. 506) w związku z art. 2 ust. 1, art. 4 ust. 1 i art. 13 pkt 2 ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych i art. 88 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Naruszenie to, powinno być traktowane jako istotne naruszenie prawa w rozumieniu art. 91 ustawy o samorządzie gminnym, gdyż skutkuje nieuzyskaniem przez niego mocy obowiązującej. W odpowiedzi na skargę Rada Gminy [...], wniosła o umorzenie postępowania w sprawie przedmiotowej skargi. Rada wskazała, że w jej ocenie skarga Prokuratora Rejonowego w [...] jest zasadna. Podniosła jednak, że w związku z tą skargą, na sesji Rady w dniu [...] kwietnia 2020 r. podjęto uchwałę Nr [...] w sprawie zmiany Uchwały Nr [...] z dnia [...] stycznia 2012 r. w sprawie trybu i sposobu powoływania i odwoływania członków zespołu interdyscyplinarnego oraz szczegółowych warunków jego funkcjonowania, uwzględniającą zarzuty Prokuratora Rejonowego w [...]. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, zważył co następuje: Skarga została wniesiona na podstawie art. 8 § 1, art. 50 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 z późn. zm.; zwanej dalej "p.p.s.a."). Zgodnie z powyższymi przepisami, kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne, obejmuje orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej. Zgodnie z treścią art. 50 § 1 p.p.s.a., uprawnionym do wniesienia skargi jest każdy, kto ma w tym interes prawny, prokurator, Rzecznik Praw Obywatelskich, Rzecznik Praw Dziecka oraz organizacja społeczna w zakresie jej statutowej działalności, w sprawach dotyczących interesów prawnych innych osób, jeżeli brała udział w postępowaniu administracyjnym. Prokurator nie jest ograniczony żadnym terminem przy wnoszeniu skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej. Do grupy takich aktów należy natomiast zaskarżona w rozpoznawanej sprawie uchwała. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn.: Dz. U. z 2019 r. poz. 2167 z późn. zm.) sądy administracyjne są między innymi właściwe do badania zgodności z prawem zaskarżonych aktów organów jednostek samorządu terytorialnego. Stosownie natomiast do treści art. 147 § 1 p.p.s.a., sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. Biorąc pod uwagę powyższe kryteria, skarga zasługiwała na uwzględnienie z uwagi na występujące w rozpoznawanej sprawie istotne naruszenia prawa. Bezsporne jest w rozpoznawanej sprawie, że kwestionowana uchwała, stanowi akt prawa miejscowego. Przechodząc zaś do oceny jej legalności, należy wskazać, że podstawy do stwierdzenia nieważności aktu lub uchwały organu gminy, wyznaczają przepisy ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn.: Dz. U. z 2019 r. poz. 506; dalej jako: "u.s.g."). W myśl art. 91 ust. 1 u.s.g., uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. Wprowadzając sankcję nieważności, jako następstwo sprzeczności z prawem uchwały lub zarządzenia, ustawodawca nie określił rodzaju naruszenia prawa, które prowadziłoby do zastosowania takiej sankcji. W judykaturze przyjmuje się jednak, że tylko istotne naruszenie prawa stanowi podstawę do stwierdzenia nieważności uchwały organu gminy, a więc uchybienie prowadzące do skutków, które nie mogą być zaakceptowane w demokratycznym państwie prawnym, które wpływają na treść uchwały lub zarządzenia (por. wyrok NSA z 11 lutego 1998 r., II SA/Wr 1459/07 oraz wyrok NSA z 8 lutego 1996 r., SA/Gd 327/95). Do takich naruszeń zalicza się między innymi naruszenie przepisów wyznaczających kompetencje do wydania aktu lub brak podstawy prawnej, bądź przepisów prawa ustrojowego lub przepisów prawa materialnego przez wadliwą ich wykładnię oraz przepisów regulujących procedurę podejmowania uchwał, jeżeli na skutek tego naruszenia zapadła uchwała innej treści, niż gdyby naruszenie to nie wystąpiło (vide: M. Stahl, Z. Kmieciak "Akty nadzoru nad działalnością samorządu terytorialnego w świetle orzecznictwa NSA i poglądów doktryny" w: Samorząd terytorialny 2001, z. 1-2, s. 101-1023). O istotnym naruszeniu prawa można zatem mówić wówczas, gdy naruszenie dotyczy przepisów prawa ustrojowego, materialnego czy procedury podejmowania aktów (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 lipca 2012 r., sygn.. akt I OSK 679/12, LEX nr 1392334 oraz z dnia 26 lipca 2012 r., sygn. akt I OSK 997/12, LEX nr 1218496). Stwierdzenie nieważności uchwały może nastąpić więc tylko wtedy, gdy pozostaje ona w wyraźnej sprzeczności z określonym przepisem prawnym. Nie jest zatem konieczne rażące naruszenie, warunkujące stwierdzenie nieważności decyzji czy postanowienia, o jakim mowa w art. 156 § 1 k.p.a. Za nieistotne naruszenie prawa należy natomiast uznać takie naruszenie, które jest mniej doniosłe w porównaniu z innymi przypadkami wadliwości, jak np. nieścisłość prawna czy też błąd, który nie ma wpływu na istotną treść aktu organu gminy. Takie naruszenia są jedynie przesłanką do wskazania, że akt został wydany z naruszeniem prawa, ale nie stanowią przesłanki do stwierdzenia jego nieważności. Legitymacja Prokuratora do wniesienia skargi w niniejszej sprawie wynika z art. 50 § 1 p.p.s.a. oraz art. 70 ustawy z 28 stycznia 2016 r. Prawo o prokuraturze (Dz. U. z 2019 r. poz. 740 t.j.). Zaskarżona uchwała powinna być opublikowana w wojewódzkim dzienniku urzędowym i wejść w życie po upływie czternastu dni od dnia ogłoszenia, chyba że w uchwale określono by dłuższy termin jej wejścia w życie. Uchwała z zakresu prawa miejscowego, która podlega obowiązkowi ogłoszenia, zawierająca postanowienia niezgodne z tymi ostatnimi przepisami, skutkiem czego nie zostaje przekazana do ogłoszenia w wojewódzkim dzienniku urzędowym, jest w całości nieważna w rozumieniu art. 91 ust. 1 u.s.g. Nieważność ta dotyczy nie tylko jej postanowień sprzecznych z przepisami, ale dotyczy całości uchwały jako aktu prawa miejscowego, gdyż z powodu jej nieogłoszenia w wojewódzkim dzienniku urzędowym, nie może ona wywołać skutków prawnych w niej zamierzonych (por. wyroki NSA: z 23 października 2008 r., sygn. akt I OSK 701/08, ONSAiWSA 2009, Nr 6, poz. 118; z 9 stycznia 2013 r., sygn. akt I OSK 1608/12, dostępny: http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Właściwe ogłoszenie aktu prawa miejscowego jest bowiem warunkiem jego wejścia w życie - co wprost wynika z art. 88 ust. 1 i 2 Konstytucji RP. Przenosząc powyższe uwagi na grunt rozpoznawanej sprawy, należy stwierdzić, że skoro zaskarżona uchwała, będąca aktem prawa miejscowego, zawiera w swej treści, w kwestii wejścia w życie, postanowienie § 3 w brzmieniu: "Uchwała wchodzi w życie z dniem podjęcia" - czyli unormowanie pozostające w sprzeczności z przepisami art. 44 u.s.g., art. 2 ust. 1, art. 4 ust. 1 i art. 13 pkt 2 ustawy z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych (Dz. U. z 2019 r. poz. 1461) , a także art. 88 ust. 1 Konstytucji RP, to uchwała ta nie tylko nie wywołuje zamierzonych skutków prawnych, lecz jako sprzeczna z ww. przepisami jest nieważna w myśl art. 91 ust. 1 u.s.g. Odnosząc się natomiast do zawartego w odpowiedzi na skargę, wniosku Rady Gminy o umorzenie postępowania z uwagi na utratę mocy przez zaskarżoną uchwałę i podjęcie w dniu [...] kwietnia 2020 r. uchwały [...] w sprawie zmiany kwestionowanej uchwały z dnia [...] stycznia 2012 r., Sąd wskazuje, że uchylenie zapisów uchwały podjętej przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, dokonane po ich zaskarżeniu do sądu administracyjnego, nie czyni zbędnym wydania przez sąd administracyjny wyroku, jeżeli zaskarżone zapisy uchwały mogą być stosowane do sytuacji z okresu poprzedzającego ich uchylenie. Powyższy pogląd, jest szeroko prezentowany w orzecznictwie sądów administracyjnych (zob. postanowienia NSA z 21 listopada 2019 r. sygn. akt I OZ 1116/19, 14 czerwca 2012 r. sygn. akt II FSK 990/12; 12 grudnia 2013 r. sygn. akt II OSK 2964/13; 18 marca 2014 r. sygn. akt II GSK 194/14; 9 lipca 2014 r. sygn. akt II FSK 1681/14; wyroki NSA z: 11 grudnia 2011 r. sygn. akt I OSK 1719/11; 27 maja 2008 r. sygn. akt II OSK 344/08; 27 września 2007 r. sygn. akt II OSK 1046/07). Dlatego jedynie stwierdzenie nieważności wadliwych zapisów uchwały przez Sąd pozbawi je mocy prawnej w całości ze skutkiem ex tunc. Brak jest zatem podstaw do uznania, że niniejsza sprawa jest bezprzedmiotowa i podlega umorzeniu, w związku z czym zawarty w odpowiedzi na skargę wniosek Rady Gminy [...] nie mógł w tym zakresie wywrzeć zamierzonego skutku. Zaskarżona w niniejszej sprawie uchwała Rady Gminy [...], wydana została z istotnym naruszeniem prawa, powodującym jej nieważność, tj. z naruszeniem przepisów regulujących procedurę jej podejmowania. Mając powyższe na uwadze Sąd uznał, że zaskarżona uchwała w sposób istotny narusza prawo i na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku.