II GZ 345/20

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Mirosław Trzecki po rozpoznaniu w dniu 26 listopada 2020 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej zażalenia A. Sp. z o.o. w L. na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 15 czerwca 2020 r. sygn. akt VI SA/Wa 680/20 w zakresie odrzucenia skargi i zwrotu wpisu sądowego w sprawie ze skargi A. Sp. z o.o. w L. na decyzję Bankowego Funduszu Gwarancyjnego z dnia [...] stycznia 2020 r. nr [...] w przedmiocie zawieszenia działalności banku postanawia: oddalić zażalenie. UZASADNIENIE Postanowieniem z 15 czerwca 2020 r., sygn. akt VI SA/Wa 680/20, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie odrzucił skargę A. Sp. z o.o. z siedzibą w L. na decyzję Bankowego Funduszu Gwarancyjnego z dnia [...] stycznia 2020 r. nr [...] w przedmiocie zawieszenia działalności banku. Sąd I instancji stwierdził, że pismem nadanym w placówce pocztowej [...] lutego 2020 r. skarżąca spółka wniosła skargę na ww. decyzję Bankowego Funduszu Gwarancyjnego z [...] stycznia 2020 r. w przedmiocie zawieszenia działalności banku. Sąd I instancji podkreślił, że zaskarżona w tej sprawie decyzja wydana została na podstawie ustawy z dnia 10 czerwca 2016 r. o Bankowym Funduszu Gwarancyjnym, systemie gwarantowania depozytów oraz przymusowej restrukturyzacji (Dz. U. z 2019 r., poz. 795 ze zm.; dalej "ustawa o BFG"). Zgodnie z treścią art. 103 ust. 1 tej ustawy decyzja podlega doręczeniu podmiotowi, wobec którego wszczęto przymusową restrukturyzację. Dla tego podmiotu, a ściślej – jego rady nadzorczej, termin na wniesienie skargi, zgodnie z art. 103 ust. 5 zdanie pierwsze tej ustawy, wynosi 7 dni i liczony jest od dnia doręczenia uzasadnienia decyzji, sporządzanego odrębnie, w terminie 14 dni od doręczenia decyzji (art. 103 ust. 3 tej ustawy). Na mocy art. 107 ust. 3 powołanej ustawy przepisy art. 103-106 tej ustawy stosuje się odpowiednio do decyzji w sprawach, o których mowa m.in. w art. 11 ust. 4 pkt 8, tj. dotyczących zawieszenia działalności banku w restrukturyzacji (art. 155 ust. 1 tej ustawy), a zatem zaskarżonej decyzji. Zdaniem WSA, poza radą nadzorczą poddanego restrukturyzacji banku, skargę do sądu administracyjnego może wnieść każdy, kto ma w tym interes prawny. Prawo to wynika nie tylko z zasady ustanowionej w art. 50 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.; dalej "p.p.s.a."), ale należy do istoty sądowej kontroli administracji stanowiącej element demokratycznego państwa. W ocenie Sądu, za superfluum należy traktować unormowanie zawarte w art. 103 ust. 5 zdanie drugie ustawy o BFG, który stwarza możliwość zaskarżenia decyzji o restrukturyzacji dla "każdego, kogo interes prawny został naruszony decyzją". W tym przypadku ustawodawca zrezygnował z uregulowania terminu do wniesienia skargi, czy choćby tylko wskazania momentu, od którego należy liczyć termin, o którym mowa w art. 53 § 1 p.p.s.a. Zdaniem Sądu, siedmiodniowy termin wiąże bowiem jedynie podmiot objęty restrukturyzacją. Sąd I instancji stwierdził, że w zakresie obliczania tego terminu należy odwołać się do reguł ogólnych, wynikających z przepisów ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2020, poz. 256, dalej "k.p.a."), stosowanych w postępowaniu zakończonym zaskarżoną decyzją subsydiarnie i odpowiednio, stosownie do treści art. 11 ust. 5 ustawy o BFG. Decyzja o zawieszeniu działalności banku podlega bowiem – poza doręczeniem bezpośrednim bankowi podlegającemu restrukturyzacji – ogłoszeniu na stronie internetowej Bankowego Funduszu Gwarancyjnego, zgodnie z treścią art. 109 ust. 1 pkt 1 tej ustawy. Przepis ten wprowadza dodatkową, poza ustanowionymi w art. 14 § 2 k.p.a. przesłankami, podstawę ogłoszenia decyzji. Sąd podkreślił, że przepis art. 11 ust. 5 ustawy o BFG wyłącza stosowanie art. 49 k.p.a., a poprzez klauzulę stosowania odpowiedniego także stosowanie art. 49a k.p.a. W odniesieniu do decyzji o wszczęciu restrukturyzacji obowiązuje autonomiczny tryb ich ogłaszania. W konkluzji Sąd I instancji stwierdził, że trzydziestodniowy termin do wniesienia skargi określony w art. 53 § 1 p.p.s.a. dla pozostałych podmiotów, poza radą nadzorczą banku, liczyć należy od tego właśnie ogłoszenia. W tej sprawie nastąpiło to [...] stycznia 2020 r., tego dnia bowiem zaskarżona decyzja z [...] stycznia 2020 r. ukazała się na stronie internetowej Bankowego Funduszu Gwarancyjnego. Ostatnim dniem terminu do wniesienia skargi był więc [...] lutego 2020 r. Skarga złożona w dniu [...] lutego 2020 r., czyli z uchybieniem terminu, podlegała więc odrzuceniu, na podstawie art. 58 § 1 pkt 2 p.p.s.a. Zażalenie od powyższego postanowienia złożył skarżąca, wnosząc o jego uchylenie w całości, zasądzenie kosztów postępowania oraz dopuszczenie i przeprowadzenie dowodu z dokumentów, wskazanych w uzasadnieniu zażalenia. Zaskarżonemu postanowieniu skarżąca zarzuciła naruszenie przepisów postępowania, które miało wpływ na wynik sprawy, to jest: 1) art. 58 § 1 pkt 2 p.p.s.a. poprzez jego zastosowanie i odrzucenie skargi, podczas gdy skarżąca nie uchybiła terminowi do wniesienia skargi, a skarga została wniesiona w ustawowym 30-dniowvm terminie do wniesienia skargi; 2) art. 58 § 1 pkt 2 w z art. 53 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 107 w zw. z art. 103 ust. 5 zd. 2 w zw. z art. 155 ustawy o BFG poprzez przyjęcie, iż termin na wniesienie skargi jest liczony od dnia [...] stycznia 2020 r., tj. od daty publikacji informacji prasowej na stronie internetowej Bankowego Funduszu Gwarancyjnego, podczas gdy treść decyzji Bankowego Funduszu Gwarancyjnego z dnia [...] stycznia 2020 r. w przedmiocie zawieszenia działalności B. nr [...] wraz z uzasadnieniem została doręczona spółce, zatem 30-dniowy termin na wniesienie skargi powinien rozpocząć bieg z dniem doręczenia treści decyzji z uzasadnieniem. Z ostrożności, w przypadku nie podzielenia ww. zarzutów skarżąca zarzuciła także naruszenie: 3) art. 58 § 1 pkt 2 w z art. 53 § 1 p.p.s.a. poprzez przyjęcie, iż termin na wniesienie skargi jest liczony od dnia [...] stycznia 2020 r., tj. od daty publikacji informacji prasowej na stronie internetowej Bankowego Funduszu Gwarancyjnego, podczas gdy treść decyzji Bankowego Funduszu Gwarancyjnego z dnia [...] stycznia 2020 r. w przedmiocie zawieszenia działalności B. nr [...] została udostępniona na stronie internetowej BFG dopiero dnia [...] lutego 2020 r., zatem 30-dniowe termin na wniesienie skargi upłynął z dniem [...] marca 2020 r., nie zaś z dniem [...] lutego 2020 r.; 4) art. 107 w zw. z art. 103 ust. 5 zd. 2 w zw. z art. 155 ustawy o BFG w zw. z art. 53 § 1 p.p.s.a. poprzez przyjęcie, iż 30-dniowy termin jest liczony od dnia opublikowania informacji na stronie internetowej Bankowego Funduszu Gwarancyjnego, podczas gdy literalne brzmienie art. 103 ust. 5 ustawy o BFG reguluje, iż termin na wniesienie skargi powinien być liczony od daty doręczenia uzasadnienia Radzie Nadzorczej, tj. od dnia [...] stycznia 2020 r.; 5) art. 109 ust. 1 pkt 1 ustawy o BFG poprzez błędne przyjęcie, iż Bankowy Fundusz Gwarancyjny opublikował decyzję o zawieszeniu działalności B. dnia [...] stycznia 2020 r., podczas gdy dnia [...] stycznia 2020 r. opublikowano jedynie informację prasową o zawieszeniu działalności B., nie zaś merytoryczne rozstrzygnięcie w postaci decyzji o zawieszeniu działalności, będącej przedmiotem zaskarżenia do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego. W odpowiedzi na zażalenie Bankowy Fundusz Gwarancyjny wniósł o jego oddalenie podtrzymując stanowisko przedstawione w odpowiedzi na skargę. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zażalenie nie zasługuje na uwzględnienie, ponieważ zaskarżone postanowienie – mimo błędnego uzasadnienia – odpowiada prawu. Sąd I instancji zasadnie bowiem stwierdził, że spółki na decyzję Bankowego Funduszu Gwarancyjnego w przedmiocie zawieszenia działalności banku podlegała odrzuceniu z tego powodu, że została wniesiona po upływie terminu do jej wniesienia. Naczelny Sąd Administracyjny nie podziela stanowiska Sądu I instancji, że przepisy art. 58 § 1 pkt 2 w związku z art. 53 § 1 p.p.s.a. w związku z art. 11 ust. 5 ustawy o BFG stanowią źródło ustanowienia terminu, w którym dopuszczalne jest wniesienie skargi. Należy bowiem wskazać że zgodnie z art. 11 ust. 6 ustawy o BFG w sprawie skarg na decyzje, o których mowa w ust. 4, w zakresie nieuregulowanym w ustawie stosuje się odpowiednio przepisy ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325), z wyłączeniem art. 61 § 2 i 3 tej ustawy. Powyższe oznacza, że ustawa o BFG wprowadza w zakresie postępowania sądowoadministracyjnego przepisy szczególne w stosunku do przepisów p.p.s.a., co znalazło swoje odzwierciedlenie w treści przepisów art. 103 – 107 przywołanej ustawy. Pomimo tego, że Sąd I instancji prawidłowo ocenił tę zależność między przepisami ww. ustaw, to zdaniem NSA nie wyciągnął z niej prawidłowych wniosków co do terminu na złożenie skargi na decyzję w przedmiocie zawieszenia działalności banku. NSA zauważa bowiem, że zasady zaskarżania decyzji do sądu administracyjnego zostały ustanowione w art. 103 przywołanej ustawy, zgodnie z którym "[...] rada nadzorcza podmiotu w restrukturyzacji może wnieść skargę do sądu administracyjnego, w terminie 7 dni od dnia doręczenia uzasadnienia decyzji temu podmiotowi. Uprawnionym do wniesienia skargi do sądu administracyjnego jest również każdy, kogo interes prawny został naruszony decyzją". Uzasadniony jest więc wniosek, że ustawa o BFG uregulowała w sposób szczególny termin do wniesienia skargi na decyzję w przedmiocie zawieszenia działalności banku, co zostało przyjęte w orzecznictwie (por. postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z 14 października 2020 r., sygn. akt II GZ 310/20). W orzeczeniu tym zasadnie wskazano, że wskazana regulacja szczególna w zakresie terminu do wniesienia skargi musi mieć zastosowanie w równym stopniu do każdego spośród wymienionych w niej podmiotów legitymowanych do wystąpienia ze skargą do sądu administracyjnego. Zwłaszcza, że celem ustawodawcy, motywowanym potrzebą zapewnienia przyspieszenia weryfikacji prawidłowości decyzji przez sąd administracyjny, było skrócenie terminu wniesienia skargi do sądu administracyjnego (por. druk nr 215 Sejmu VIII Kadencji s. 88). NSA zauważył również, że z konwencji językowej użytej w art. 105 ust. 5 ustawy o BFG wynika ścisły treściowy oraz funkcjonalny związek między zdaniem pierwszym i zdaniem drugim tego przepisu, co oznacza, że rekonstrukcja treści oraz sensu wypowiedzi normatywnej zawartej w zdaniu drugim przywołanego przepisu prawa nie może pomijać konsekwencji wynikających z treści zdania pierwszego. W zakresie odnoszącym się do terminu do wniesienia skargi, funkcja tego zdania ma zasadnicze i wiodące znaczenie. Wyraża się ona w swoistego rodzaju wprowadzeniu do zdania drugiego, co czyni tym samym zadość potrzebie zachowania syntetyczności przekazu, który w zakresie odnoszącym się do biegu 7-dniowego terminu do wniesienia skargi (również) przez każdego, czyj interes prawny został naruszony decyzją, jest dopełniany o treść wypowiedzi zawartej w art. 109 ust. 1 pkt 1 przywołanej ustawy, z którego z kolei wynika, że Fundusz niezwłocznie ogłasza na swojej stronie internetowej decyzję o wszczęciu przymusowej restrukturyzacji oraz wydane w przymusowej restrukturyzacji decyzje, o których mowa w art. 11 ust. 4 pkt 2, 4-8, 11, 12 i 17-26, lub informację o przyczynach i skutkach wydania tych decyzji, w szczególności dla klientów indywidualnych. Wobec tego NSA w powołanym wyżej postanowieniu uznał, że art. 103 ust. 5 ustawy o BFG ustanawia wymóg zachowania 7-dniowego terminu do zaskarżenia decyzji, o której w nim mowa, tak dla strony postępowania będącej adresatem tej decyzji, jak i dla podmiotu, którego interes prawny miał doznać uszczerbku w związku z jej wydaniem. Skoro zostało wyjaśnione, w jakim terminie należy wnieść skargę na decyzję w przedmiocie zawieszenia działalności banku, to należy następnie stwierdzić, od kiedy ten termin powinien być liczony. W tym zakresie spółka podnosi w zażaleniu, że za początek terminu do wniesienia skargi na taką decyzję należy uznać dzień jej doręczenia spółce albo ogłoszenia tej decyzji na stronie Bankowego Funduszu Gwarancyjnego. Wskazać więc należy, że z art. 109 ust. 1 pkt 1 ustawy o BFG wynika, że Fundusz niezwłocznie ogłasza na swojej stronie internetowej decyzję o wszczęciu przymusowej restrukturyzacji oraz wydane w przymusowej restrukturyzacji decyzje, o których mowa w art. 11 ust. 4 pkt 2, 4-8, 11, 12 i 17-26, lub informację o przyczynach i skutkach wydania tych decyzji, w szczególności dla klientów indywidualnych. NSA w składzie obecnie rozpoznającym sprawę podziela stanowisko wyrażone w postanowieniu z 14 października 2020 r., że bieg 7 dniowego terminu do wniesienia skargi do sądu administracyjnego na decyzję taką jak w rozpatrywanej sprawie rozpoczyna się wraz z ogłoszeniem tej decyzji lub wraz z ogłoszeniem informacji o przyczynach i skutkach jej wydania na stronie internetowej Funduszu. Innymi słowy, to ogłoszenie we wskazany powyżej sposób (tylko) wymienionej decyzji lub (tylko) informacji o przyczynach i skutkach jej wydania, należy uznać za czynność rozpoczynającą bieg terminu do złożenia skargi na decyzję przez podmiot, którego interes prawny miałby doznać uszczerbku w związku z jej wydaniem. Taki zaś skutek prawny nie towarzyszy okoliczności, na którą powołuje się spółka, a mianowicie okoliczności doręczenia jej zaskarżonej decyzji. Gdyby bowiem miało być inaczej, to ustawodawca wskazałby w treści przepisu doręczenie decyzji podmiotom, o których mowa w art. 103 ust. 5 zdanie drugie ustawy o BFG, jako początek terminu do wniesienia skargi. Z przepisów ustawy taki wniosek jednak nie wynika. Nie ma również podstaw, aby bieg terminu dla podmiotu określonego w art. 103 ust. 5 zdanie drugie ustawy o BFG wiązać z terminem do zaskarżenia tej decyzji przez radę nadzorczą banku objętego decyzją. Zdaniem pierwsze tego przepisu jest bowiem adresowane do strony postępowania, a takiego statusu w tym postępowaniu – ponad wszelką wątpliwość – nie posiada podmiot, którego interes prawny miałby doznać uszczerbku w związku z wydaniem decyzji, o której mowa na gruncie wymienionej regulacji prawnej. Skoro więc w rozpoznawanej sprawie ogłoszenie, o którym mowa powyżej, nastąpiło [...] stycznia 2020 r., to wniesiona przez skarżącą spółkę [...] lutego 2020 r. skarga została wniesiona z uchybieniem terminu określonego w art. 103 ust. 5 ustawy o BFG. W konsekwencji należało uznać, że pomimo błędnego uzasadnienia, Sąd I instancji zasadnie uznał, że skarga została złożona po terminie i odrzucił ją na mocy art. 58 § 1 pkt 2 p.p.s.a. W związku z powyższym, uwzględniając konsekwencje wynikające z art.184 in fine w związku z art. 197 § 2 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny orzekł, jak w sentencji postanowienia.