II OSK 1783/20

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Andrzej Wawrzyniak Sędziowie: sędzia NSA Barbara Adamiak sędzia NSA Małgorzata Masternak-Kubiak (spr.) po rozpoznaniu w dniu 15 grudnia 2020 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Y. S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 26 lutego 2020 r., sygn. akt IV SAB/Wa 1731/19 w sprawie ze skargi Y. S. na bezczynność Szefa Urzędu do Spraw Cudzoziemców w przedmiocie rozpatrzenia odwołania oddala skargę kasacyjną. UZASADNIENIE Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 26 lutego 2020 r., sygn. akt IV SAB/Wa 1731/19, po rozpoznaniu skargi Y. S. na bezczynność Szefa Urzędu do Spraw Cudzoziemców w przedmiocie rozpatrzenia odwołania – w punkcie 1 stwierdził, że Szef Urzędu do Spraw Cudzoziemców dopuścił się bezczynności w rozpoznaniu odwołania Y. S. od decyzji Wojewody [...] z dnia [...] kwietnia 2019 r., nr [...]; w punkcie 2 stwierdził, że bezczynność Szefa Urzędu do Spraw Cudzoziemców nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; w punkcie 3 przyznał od Szefa Urzędu do Spraw Cudzoziemców na rzecz Y. S. sumę pieniężną w wysokości 800 zł; w punkcie 4 zasądził od Szefa Urzędu do Spraw Cudzoziemców na rzecz Y. S. kwotę 597 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Jak wskazał Sąd pierwszej instancji Y. S. wniosła skargę na bezczynność Szefa Urzędu do Spraw Cudzoziemców, zarzucając naruszenie art. 7, 8 § 1, 12 § 1-2, 35 § 1-3 oraz art. 36 § 1-2 K.p.a. Skarżąca podniosła, że organ nie załatwił sprawy w terminie określonym w K.p.a., ponieważ wniesione przez nią w dniu [...] maja 2019 r. odwołanie od decyzji Wojewody [...] z dnia [...] kwietnia 2019 r., nr [...], odmawiającej skarżącej zezwolenia na pobyt czasowy na terytorium RP, nie zostało dotychczas rozpatrzone. Skarżąca wniosła o: stwierdzenie, że organ dopuścił się bezczynności, stwierdzenie, że bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, zobowiązanie Szefa Urzędu do Spraw Cudzoziemców do wydania odpowiedniego aktu administracyjnego w terminie jednego tygodnia od daty uprawomocnienia się wyroku, przyznanie od organu na rzecz skarżącej sumy pieniężnej w kwocie 7056 zł oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania. Skarżąca podniosła, że zasądzenie sumy pieniężnej na jej rzecz jest szczególnie uzasadnione, z uwagi na bezpodstawne przedłużanie postępowania przez organ II instancji, brak możliwości wyjazdu przez skarżącą poza terytorium Polski, brak możliwości zarejestrowania nowego pojazdu, przedłużająca się niepewność skarżącej dotycząca legalności pobytu, utrata zaufania do władz publicznych. W odpowiedzi na skargę organ podniósł, że skarżąca złożyła odwołanie za pośrednictwem Wojewody [...] w dniu [...] maja 2019 r. Odwołanie zostało przekazane Szefowi Urzędu do Spraw Cudzoziemców w dniu [...] czerwca 2019 r. za pismem przewodnim z [...] czerwca 2019 r. Pismem z [...] września 2019 r. pełnomocnik cudzoziemki złożył ponaglenie w sprawie odwołania od decyzji Wojewody [...]. W dniu [...] października 2019 r. w Biurze Podawczym Urzędu do Spraw Cudzoziemców złożona została przedmiotowa skarga na bezczynność organu odwoławczego. W dniu [...] listopada 2019 r. organ wezwał pełnomocnika cudzoziemki do nadesłania dodatkowych dokumentów i poinformował stronę o przewidywanym terminie zakończenia postępowania do dnia [...] stycznia 2020 r. oraz uprawnieniach wynikających z art. 10, art. 73 i art. 81 K.p.a. Decyzją z [...] stycznia 2020 r., nr [...] Szef Urzędu do Spraw Cudzoziemców uchylił zaskarżoną decyzję Wojewody [...] w całości oraz orzekł o udzieleniu cudzoziemce zezwolenia na pobyt czasowy i pracę z terminem ważności do dnia [...] września 2022 r. Organ podniósł, że postępowanie od dnia [...] czerwca 2019 r. do dnia wniesienia skargi trwało ok. 4 miesiące. Niezwłoczne wydanie orzeczenia kończącego postępowanie w tej sprawie okazało się niemożliwe z uwagi na ilość i znaczny przyrost postępowań odwoławczych prowadzonych przez Departament Legalizacji Pobytu Urzędu do Spraw Cudzoziemców. Z informacji przekazanych przez ww. komórkę organizacyjną Urzędu wynika, że w okresie od dnia 1 stycznia 2019 r. do dnia 30 czerwca 2019 r. do Departamentu Legalizacji Pobytu (Wydział I, Wydział II i Wydział III Postępowań Odwoławczych, Zespół Obsługi I i II, Zespół ds. Ponagleń) wpłynęły 13 503 sprawy (w tym 3 874 ponaglenia na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ, dla którego Szef Urzędu do Spraw Cudzoziemców jest organem wyższego stopnia, tj. wojewodę, komendanta placówki Straży Granicznej i komendanta oddziału Straży Granicznej), co stanowi 174% wzrost w porównaniu z pierwszym półroczem 2018 r. kiedy to wpływ wynosił 4 935 spraw (wzrost o 8 568 spraw). Jest to już stała tendencja wzrostowa. Tendencja ta, wobec braku wzrostu zatrudnienia (nowych etatów) w Departamencie, powoduje ogromne obciążenie pracowników realizujących postępowania odwoławcze i przyczynia się do wydłużenia czasu prowadzonych postępowań. Ponadto organ wskazał, że podjął działania zmierzające do poprawy sytuacji i przyspieszenia rozpatrywania spraw. Zdaniem organu, uchybienie w zakresie nierozpatrzenia sprawy w terminie nie miało charakteru rażącego. Z kolei zasądzenie sumy pieniężnej na rzecz skarżącej powinno mieć miejsce jedynie w szczególnie drastycznych przypadkach zwłoki organu w załatwieniu sprawy, a taki stan rzeczy w niniejszej sprawie nie wystąpił. Wobec powyższego, organ wniósł o stwierdzenie, że prowadzenie postępowania nie miało miejsca z rażącym naruszeniem prawa i o oddalenie wniosku o zasądzenie na rzecz skarżącej sumy pieniężnej. Wskazanym na wstępie wyrokiem Sąd pierwszej instancji uznał wniesioną skargę za częściowo uzasadnioną. Stwierdził, że organ w tej sprawie dopuścił się bezczynności z uwagi na to, że sprawa nie została załatwiona w terminie określonym w art. 35 K.p.a. Pierwszą czynność w sprawie organ podjął dopiero w dniu 27 listopada 2019 r. (wezwanie do nadesłania dodatkowych dokumentów i informacja o przewidywanym terminie załatwienia sprawy), a więc po upływie pięciu i pół miesiąca od daty wpływu odwołania, już po wniesieniu ponaglenia i skargi przez stronę skarżącą. Organ odwoławczy poszczególne czynności podejmował w znacznych odstępach czasu, a decyzja kończąca postępowanie została wydana dopiero po upływie ponad siedmiu miesięcy od przekazania odwołania. Tak długi okres zwlekania z załatwieniem sprawy był nieuzasadniony, zwłaszcza mając na uwadze, że zasadą powinno być rozpatrzenie odwołania w terminie miesiąca od dnia jego otrzymania. Oznacza to, że czynności w tej sprawie były podejmowane w znacznej odległości czasowej, nieuzasadnionej etapem postępowania, na którym znajdowała się sprawa. Tym samym, uwzględniając rutynowy charakter podejmowanych czynności, Sąd pierwszej instancji stwierdził, że organ swoim postępowaniem nie zachował zasady szybkości postępowania wynikającej z art. 12 § 1 K.p.a. i naruszył art. 35 K.p.a. Przekroczenia terminów, określonych w K.p.a. nie mogą co do zasady uzasadniać powoływane przez organ problemy organizacyjne, jak duża liczba spraw. W przypadku załatwienia sprawy przez organ przed wydaniem wyroku, w razie uznania skargi na bezczynność za zasadną, w miejsce zobowiązania do wydania aktu (art. 149 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r. poz. 2325) - dalej: "P.p.s.a.", Sąd stwierdził, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania (art. 149 § 1 pkt 3 P.p.s.a.). Zdaniem Sądu Wojewódzkiego w takim przypadku, w stanie prawnym obowiązującym od 15 sierpnia 2015 r., zbędne jest umarzanie postępowania w części dotyczącej zobowiązania organu do wydania rozstrzygnięcia (por. Komentarz do art. 149, Nb 10 [w:] Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, pod red. R. Hausera i M. Wierzbowskiego, Warszawa 2017 r. Z tego względu Sąd meriti orzekł jak w punkcie 1 wyroku. Jednocześnie ocena sposobu prowadzenia postępowania przez organ nie może być oderwana od obowiązku rozpatrywania wszystkich spraw wniesionych do organu bez zbędnej zwłoki i w terminach określonych w art. 35 K.p.a. Sąd Wojewódzki miał na uwadze, że przyczyną przekroczenia terminu określonego w art. 35 § 3 K.p.a. był znaczny wzrost wpływu spraw do Departamentu Legalizacji Pobytu Urzędu do Spraw Cudzoziemców, na co w odpowiedzi na skargę powołuje się organ oraz, że w dniu [...] stycznia 2020 r. zostało zakończone postępowanie odwoławcze. Mając powyższe względy na uwadze, w ocenie Sądu pierwszej instancji, organ w tej sprawie dopuścił się bezczynności, jednakże nie było wystarczających podstaw do stwierdzenia, że bezczynność Szefa Urzędu do Spraw Cudzoziemców miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, w rozumieniu art. 149 § 1a P.p.s.a. Sąd miał na uwadze, że organ wydał decyzję kończącą postepowanie odwoławcze oraz czas prowadzenia postępowania (tj. ponad 7 miesięcy). Sąd pierwszej instancji uznał natomiast za zasadne przyznanie skarżącej sumy pieniężnej w wysokości 800 zł na podstawie art. 149 § 2 P.p.s.a. Suma pieniężna, której wymierzenie jest również oparte na uznaniu sędziowskim, ma charakter swego rodzaju zadośćuczynienia za dolegliwości i niedogodności, jakich strona doznała na skutek opieszałego i przewlekłego sposobu rozpoznawania jej sprawy przez organ. Zdaniem Sądu meriti, z uwagi na znaczenie sprawy dla skarżącej, a także okres trwania postępowania, kwota 800 zł jest kwotą adekwatną. W ocenie Sądu Wojewódzkiego, skarżąca nie może ponosić negatywnych konsekwencji związanych z problemami organizacyjnymi organu, które obecnie mają już charakter stały i wymagają rozwiązań systemowych, albowiem wpływają na znaczne (kilku- a nawet kilkunastomiesięczne) wydłużenie czasu prowadzonych postępowań odwoławczych. Organ już od dłuższego czasu powołuje się na te same przyczyny wydłużenia postępowań, zatem problem ten nie może być rozpatrywać w kategoriach przejściowych i nie mogących dać się przewidzieć okoliczności. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła Y. S. Zaskarżając rozstrzygnięcie Sądu pierwszej instancji w zakresie punktu 2 i 3, zarzuciła naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 7, art. 8 § 1 i 2, art. 12 § 1 i 2 w zw. z art. 132 § 1 K.p.a., oraz art. 210 w zw. z art. 223 ustawy o cudzoziemcach w zw. z art. 149 § 1 P.p.s.a. poprzez ich błędną wykładnię i stwierdzenie, że: - przewlekłe prowadzenie postępowania przez Szefa Urzędu do Spraw Cudzoziemców nie miało miejsca z rażącym naruszeniem prawa, - suma pieniężna w kwocie 800 zł przyznana Skarżącemu od Organu jest adekwatna do stopnia naruszenia prawa przez Organ. Mając powyższe na uwadze, w pierwszej kolejności, w oparciu o art. 179a P.p.s.a. skarżąca kasacyjnie wniosła o uchylenie i zmianę przez Wojewódzki Sąd Administracyjny zaskarżonego wyroku w części, w trybie samokontroli poprzez: - orzeczenie, że przewlekłość postępowania miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, - orzeczenie od organu na rzecz skarżącej sumy pieniężnej w kwocie 7056,00 zł. Na wypadek nieuwzględnienia ww. wniosku w trybie art. 179a P.p.s.a., skarżąca kasacyjnie, na podstawie art. 176 § 1 pkt 3, art. 185 § 1 oraz art. 203 pkt. 1 P.p.s.a. wniosła o: - uchylenie ww. wyroku w zaskarżonej części i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie, - zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, od Organu dla Skarżącego, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych; - na podstawie art. 176 § 2 P.p.s.a. o rozpoznanie skargi na rozprawie. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano, że wbrew stanowisku Sądu pierwszej instancji, bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, nadto zasadnym jest orzeczenie od organu na rzecz skarżącej sumy pieniężnej wskazanej w petitium skargi, w celu choćby częściowego naprawienia uszczerbku, powstałego w wyniku rażącej bezczynności Szefa Urzędu do Spraw Cudzoziemców. W odpowiedzi na zawiadomienie skierowane przez Naczelny Sąd Administracyjny w trybie art. 15zzs⁴ ustawy z 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. poz. 374, 567, 568, 695, 875) strony postępowania wyraziły zgodę na rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw. Na wstępie godzi się wyjaśnić, że stosownie do brzmienia art. 183 § 1 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której podstawy zostały ujęte w art. 183 § 2 P.p.s.a., jak też podstawy odrzucenia skargi lub umorzenia postępowania przed sądem wojewódzkim (art. 189 P.p.s.a.). W rozpoznawanej sprawie nie występują te przesłanki, zatem Naczelny Sąd Administracyjny był związany zarzutami skargi kasacyjnej. Zarzuty zawarte w skardze kasacyjnej okazały się niezasadne, bowiem Sąd Wojewódzki prawidłowo orzekł w zaskarżonym wyroku, że bezczynność Szefa Urzędu do Spraw Cudzoziemców miała miejsce bez rażącego naruszenia prawa oraz nie było podstaw do przyznania skarżącej sumy pieniężnej w żądanej przez nią wysokości. Z wywodu zawartego w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku wynika, że Sąd Wojewódzki kierował się właściwym rozumieniem pojęcia przewlekłości postępowania. Dla porządku należy wskazać, że zgodnie z definicją zawartą w art. 37 § 1 pkt 2 K.p.a. (w brzmieniu nadanym nowelizacją kodeksu postępowania administracyjnego; Dz.U. z 2017 r. poz. 935; obowiązującą od 1 czerwca 2017 r.), przewlekłość występuje wówczas, gdy postępowanie jest prowadzone dłużej, niż jest to niezbędne do załatwienia sprawy. Według utrwalonego orzecznictwa z przewlekłością mamy do czynienia w takich przypadkach, gdy działania organu administracji są nieefektywne, opieszałe i prowadzące do przedłużenia postępowania w sytuacji, gdy sprawa mogłaby być załatwiona w krótszym terminie. Przedstawiona przez Sąd Wojewódzki analiza co do chronologii czynności podjętych przez organ odwoławczy wykazała ewidentnie, że postępowanie prowadzone było przewlekle. Uwzględniając jednak całokształt okoliczności sprawy, Sąd Wojewódzki przyjął zasadnie, że stwierdzona bezczynność nie nosi znamion rażącego naruszenia prawa. Przede wszystkim należy wskazać, że dla stwierdzenia rażącego naruszenia prawa nie jest wystarczające samo przekroczenie terminów załatwienia sprawy, gdyż musi być ono znaczne, ale też pozbawione jakiegokolwiek racjonalnego uzasadnienia (por. wyroki NSA z dnia: 21 listopada 2018 r. sygn. II OSK 2916/18, LEX nr 2616948; 6 sierpnia 2019 r. sygn. II OSK 1802/19, LEX nr 2721436; 18 lipca 2019 r. sygn. II OSK 533/19, LEX nr 2720394). W rozpatrywanej sprawie Sąd Wojewódzki trafnie ocenił, że organ drugiej instancji nie podjął wystarczających czynności związanych z ustaleniem zachowania terminu na złożenie odwołania, jednak częściowym usprawiedliwieniem nieefektywnego prowadzenia postępowania była okoliczność znaczącego wpływu spraw, co szczegółowo zostało przedstawione przez organ w odpowiedzi na skargę. W tym miejscu należy zaznaczyć, że w orzecznictwie ukształtowany został pogląd, zgodnie z którym wzrost określonej kategorii spraw i związane z tym problemy organizacyjne organu administracji (lokalowe, kadrowe), nie mogą rodzić negatywnych skutków dla strony i wpływać na ograniczenie jej prawa do rozpoznania sprawy bez zbędnej zwłoki (por. wyroki NSA z dnia: 21 kwietnia 2017 r. sygn. II OSK 521/16, LEX nr 2297765; 12 stycznia 2017 r. sygn. I OSK 675/16, LEX nr 2227107). Powyższe stanowisko nie wyklucza jednak tego, że wyjątkowe okoliczności związane z warunkami funkcjonowania organu administracji mogą stanowić usprawiedliwienie dla wydłużonego czasu rozpatrywania konkretnej sprawy. Należy mieć bowiem na uwadze, że ocena czy bezczynność lub przewlekłość postępowania wiąże się z rażącym naruszeniem prawa powinna być dokonana w powiązaniu z okolicznościami danej sprawy rozpatrywanej indywidualnie. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego przyjmuje się, że rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 149 § 1a P.p.s.a. oznacza wadliwość działania organu administracji o szczególnie dużym ciężarze gatunkowym, co ma miejsce w razie oczywistego braku podejmowania wymaganych czynności, oczywistego lekceważenia wniosków strony i jawnego natężenia braku woli do załatwienia sprawy, jak i w razie ewidentnego niestosowania przepisów prawa. Dokonując więc oceny czy naruszenie prawa ma charakter rażący, nie można poprzestać na prostym zestawieniu terminów, ale należy wziąć pod uwagę wszelkie uwarunkowania danej sprawy (por. wyroki NSA z dnia: 4 czerwca 2019 r. sygn. II OSK 3374/18, LEX nr 2687200; 17 maja 2019 r. sygn. I OSK 2171/17, LEX nr 2689402). Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego z przedstawionych danych liczbowych obrazujących liczbę rozpatrywanych spraw wynika, że pomimo podjętych działań naprawczych nie było możliwe radykalne skrócenie terminów prowadzenia postępowań. W takim stanie sprawy uprawnione było wnioskowanie Sądu Wojewódzkiego, że mimo bezczynności organ nie naruszył prawa w sposób rażący. Należy pamiętać, że środki stosowane przez sądy administracyjne mają przeciwdziałać bezczynności i przewlekłości postępowań administracyjnych. W niniejszej sprawie okolicznością istotną było wdrożenie przez Szefa Urzędu do Spraw Cudzoziemców szeregu działań naprawczych w celu usprawnienia postępowań. Co ważne, z akt sprawy nie wynika, aby można było organowi przypisać złą wolę w prowadzeniu sprawy zainicjowanej przez stronę skarżącą, bądź ignorowanie jej praw. Problemy związane z funkcjonowaniem Urzędu powodują wydłużenie wszystkich rozpatrywanych spraw, a zatem dotyczą także innych cudzoziemców, a nie tylko skarżącej. W konsekwencji, chociaż organ odpowiada za nieterminowe załatwienie sprawy, to jednak nie wystąpiły przesłanki do stwierdzenia rażącego naruszenia prawa. Zgodzić się należało również z oceną Sądu Wojewódzkiego, że w stanie faktycznym niniejszej sprawy nie było podstaw do przyznania skarżącej sumy pieniężnej we wnioskowanej przez nią wysokości. Wskazać należy, że przyznawana stronom suma pieniężna ma charakter mieszany, kompensacyjny i represyjny (por. wyrok NSA z dnia 3 lipca 2018 r. sygn. II OSK 2954/17, LEX nr 2521333). W orzecznictwie zwraca się też uwagę na jej prewencyjny charakter, przy czym przyznanie sumy pieniężnej na rzecz strony skarżącej ma przede wszystkim na celu zadośćuczynienie za ignorowanie jej interesu w terminowym załatwieniu sprawy oraz za wszelkiego rodzaju niedogodności, jakich strona doznała na skutek przewlekłego prowadzenia postępowania lub bezczynności organu administracji (por. wyrok NSA z dnia: 22 listopada 2017 r. sygn. I OSK 1905/16, LEX nr 2416611; 16 stycznia 2018 r. sygn. I OSK 2156/17, LEX nr 2456010; 6 sierpnia 2019 r. sygn. II OSK 532/19, LEX nr 2727910). Zgodnie z art. 149 § 2 P.p.s.a. sąd wojewódzki w przypadku uwzględnienia skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania, może orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 P.p.s.a. lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 P.p.s.a. Podkreślenia wymaga, że zastosowanie środków w postaci zasądzenia sumy pieniężnej na podstawie art. 149 § 2 P.p.s.a. jest uprawnieniem dyskrecjonalnym sądu, zatem możliwością, z której powinien skorzystać, jeżeli wymagają tego względy związane ze zwalczaniem i zapobieganiem bezczynności lub przewlekłemu prowadzeniu postępowania przez kontrolowany organ administracji publicznej. Z przyczyn omówionych wyżej należało uznać, że przyznanie skarżącej przez Sąd pierwszej instancji od Szefa Urzędu do Spraw Cudzoziemców sumy pieniężną w wysokości 800 zł, z uwagi na znaczenie sprawy dla skarżącej, a także okres trwania postępowania, było kwotą adekwatną. Z tych wszystkich względów orzeczono jak w sentencji, zgodnie z art. 184 P.p.s.a.