III FZ 579/22

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Jacek Pruszyński po rozpoznaniu w dniu 16 listopada 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Finansowej zażalenia T. M., P. M. i P1. M1. na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 15 września 2022 r. sygn. akt III SA/Wa 1197/22 w przedmiocie wstrzymania wykonania zaskarżonego postanowienia w sprawie ze skargi T. M., P. M. i P1. M1. na postanowienie Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Warszawie z dnia 22 marca 2022 r. nr 1401-IEE1.711.1.307.2021.11.AC w przedmiocie egzekucji świadczeń pieniężnych postanawia: oddalić zażalenie. UZASADNIENIE T. M., P. M. i P1. M1. (dalej: Skarżący) wnieśli skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na postawienie Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Warszawie z 22 marca 2022 r., nr 1401-IEE1.711.1.307.2021.11.AC w przedmiocie zarzutów w sprawie opisu i oszacowania wartości nieruchomości. W skardze złożonej do Sądu Skarżący zawarli wniosek "o wstrzymanie czynności egzekucyjnych". Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie postanowieniem z 15 września 2022 r. odmówił wstrzymania wykonania zaskarżonego postanowienia. W uzasadnieniu Sąd wskazał, że nie jest dopuszczalne wstrzymanie wykonania postanowienia Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Warszawie z 22 marca 2022 r., ponieważ akt ten nie posiada przymiotu wykonalności, co warunkuje możliwość wstrzymania wykonania na podstawie art. 61 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm., dalej: "p.p.s.a."), Na powyższe rozstrzygnięcie pełnomocnik Skarżących wniósł zażalenie do Naczelnego Sądu Administracyjnego. Skarżonemu postanowieniu zarzucił naruszenie przepisów postępowania mających istotny wpływ na wynik sprawy tj.: 1. art. 61 § 3 p.p.s.a. poprzez oddalenie wniosku o wstrzymanie czynności egzekucyjnych z uwagi na to, że w ocenie Sądu opis i oszacowanie nieruchomości nie posiada przymiotu wykonalności i nie może być uznane za akt podlegający wstrzymaniu wykonalności, kiedy to Skarżący wnosili o wstrzymanie czynności egzekucyjnych z uwagi na fakt, że opis i oszacowanie nieruchomości podlegającej egzekucji, został dokonany z zaniżeniem jej wartości o [...] zł, co w przypadku dojścia do skutku licytacji, będzie skutkować szkodą na rzecz organu i Skarżących, co zostało przez Skarżących wykazane w skardze do WSA, co też spełnia przesłanki z art. 61 § 3 p.p.s.a., z których to wynika, że Sąd może wstrzymać wykonalność nie tylko aktów administracyjnych, lecz także czynności, zaś przesłankami pozytywnymi zastosowania art. 61 § 3 p.p.s.a. jest wystąpienie niebezpieczeństwa wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków prawnych w graniach rozpoznawanej sprawy, co niewątpliwie w niniejszej sprawie ma miejsce, czego Sąd jednak nie dostrzegł, a co przy prawidłowym uwzględnieniu powinno było skutkować wydaniem przez Sąd orzeczenia wstrzymującego prowadzenie dalszych czynności egzekucyjnych w sprawie do czasu prawomocnego rozpoznania skargi; 2. art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 166 p.p.s.a. poprzez sporządzenie uzasadnienia skarżonego postanowienia z wyjaśnieniem podstawy prawnej z art. 61 § 3 p.p.s.a. jedynie w zakresie wykonalności decyzji i uznaniem przez Sąd, że opis i oszacowanie nieruchomości nie nosi przymiotu wykonalności i nie nakłada praw i obowiązków na Skarżących i tym samym Sąd nie odniósł się do pozostałych przesłanek ujętych w art. 63 § 1 p.p.s.a. polegających na możliwości wstrzymania także czynności oraz nie odniósł przesłanek pozytywnych zastosowania art. 63 § 1 p.p.s.a. tj. wystąpienia niebezpieczeństwa wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków prawnych, co skutkowało orzeczeniem przez Sąd oddalenia wniosku o wstrzymanie wykonalności czynności egzekucyjnych prowadzonych w sprawie, kiedy to Skarżący wskazali, że wobec dokonanego opisu i oszacowania nieruchomości jej wartość została zaniżona o [...] zł, zaś dalsze prowadzenie egzekucji z taką określoną wartością będzie się odbywać ze szkodą nie tylko dla Skarżących, lecz także dla organu podatkowego, co Sąd powinien był uwzględnić i wyjaśnić przy zastosowaniu art. 61 § 3 p.p.s.a., czego jednak nie uczynił uniemożliwiając tym samym dokonanie kontroli instancyjnej w tym zakresie, a tym samym prawidłowości merytorycznego rozstrzygnięcia Sądu orzekającego. Wskazując na powyższe zarzuty autor zażalenia wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zażalenie nie zasługuje na uwzględnienie. Instytucja wstrzymania wykonania zaskarżonego aktu lub czynności jest formą tymczasowej ochrony, udzielanej przez sądu stronie postępowania sądowoadminstracyjnego. Stanowi ona wyjątek od zasady wyrażonej w art. 61 § 1 p.p.s.a., zgodnie z którą wniesienie skargi nie wstrzymuje wykonania zaskarżonego aktu. Stosownie do art. 61 § 3 p.p.s.a., sąd może na wniosek skarżącego wydać postanowienie o wstrzymaniu wykonania w całości lub w części aktu lub czynności, jeżeli zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków. Warunkiem zastosowania w stosunku do wnioskodawcy ochrony tymczasowej wynikającej z powołanego przepisu jest wykazanie przez stronę, że w związku z wykonaniem aktu administracji publicznej zachodzić będzie niebezpieczeństwo wyrządzenia jej znacznej szkody bądź jego wykonanie spowoduje trudne do odwrócenia skutki. Z powyższego wynika, że dopuszczalne jest wstrzymanie wykonania tylko takich aktów lub czynności, które nadają się do wykonania i podlegają wykonaniu. Pojęcie "wykonanie aktu administracyjnego" nie zostało zdefiniowane w przepisach p.p.s.a. Należy jednak przyjąć, że oznacza ono spowodowanie, sprowadzenie, w sposób dobrowolny lub w trybie przymusowym, zmiany rzeczywistości. Nie każdy akt administracyjny kwalifikuje się do tak rozumianego wykonania, a co za tym idzie nie każdy wymaga wstrzymania wykonania. Instytucja wstrzymania wykonania aktów, uregulowana w art. 61 § 3 p.p.s.a., może dotyczyć tylko takiej kategorii aktów administracyjnych, które stwierdzają lub tworzą po stronie swoich adresatów obowiązki prawne lub uprawnienia. Z przymiotu wykonalności nie korzystają akty administracyjne o charakterze odmownym (por. postanowienia NSA: z 23 lipca 2009 r., II FZ 282/09; z 8 lipca 2009 r., II GZ 149, powołane w uzasadnieniu orzeczenia są dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.nsa.gov.pl.). W rozpoznawanej sprawie przedmiotem skargi złożonej do sądu administracyjnego jest postanowienie Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Warszawie utrzymujące w mocy postanowienie Naczelnika Urzędu Skarbowego w O., w którym uznano za nieuzasadnione zarzuty do dodatkowego opisu oszacowania nieruchomości. Ww. postanowienie nie korzysta z przymiotu tak rozumianej wykonalności. Zaskarżone orzeczenie nie stwierdza, ani nie tworzy po stronie Skarżących nowych uprawnień lub obowiązków, nadających się do egzekucji. Wynika to zarówno z jego zakresu, jak i charakteru prawnego. Podkreślić należy, że postanowienie to nie określa obowiązku uiszczenia konkretnej kwoty, nie obliguje adresata do określonego zachowania, nie może być również wykonane w trybie przymusowym przez wdrożenie administracyjnego postępowania egzekucyjnego (zob. postanowienie NSA z 21 grudnia 2021 r., III FZ 758/21). Słusznie zatem Sąd pierwszej instancji uznał, że zaskarżone postanowienie należy do tej kategorii aktów administracyjnych, które nie posiadają przymiotu wykonalności, a tym samym nie można orzec o wstrzymaniu jego wykonania. Odnosząc się do argumentacji pełnomocnika strony skarżącej dotyczącej tego, że wniosek Skarżących dotyczył czynności egzekucyjnych, a w postanowieniu Sąd analizował wstrzymanie wykonalności postanowienia w sprawie opisu i oszacowania wartości nieruchomości, należy zauważyć, że postępowanie egzekucyjne (a więc i czynności egzekucyjne) prowadzone jest na podstawie przepisów ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 479 ze zm.), a podjęcie rozstrzygnięcia w przedmiocie wstrzymania prowadzonej egzekucji, należy do kompetencji organu administracji publicznej, który prowadzi postępowanie egzekucyjne. Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 oraz art. 3 p.p.s.a. sądy administracyjne nie mają kompetencji do zastępowania organów administracji publicznej w prowadzonych przez nie postępowaniach. Dopiero wydane w postępowaniu administracyjnym akty administracyjne, podlegają kontroli sądowoadministracyjnej. Sąd administracyjny nie jest organem egzekucyjnym, dlatego nie wydaje orzeczeń merytorycznych, dotyczących prowadzonego postępowania egzekucyjnego w administracji. Tego typu orzeczenia mogą być wydawane jedynie w postępowaniu administracyjnym (por. postanowienia NSA: z 18 września 2015 r., II FZ 641/15; z 20 sierpnia 2015 r., II FZ 656/15). W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego uzasadnienie zaskarżonego postanowienia zawiera wszystkie elementy określone art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 166 p.p.s.a. W szczególności Sąd przedstawił podstawę prawną rozstrzygnięcia, wyjaśniając przesłanki zastosowania art. 61 § 3 p.p.s.a. Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 w zw. z art. 197 § 1 i 2 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji postanowienia. Sędzia Jacek Pruszyński