III SA/Gl 310/20

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Krzysztof Wujek, Sędziowie Sędzia WSA Barbara Brandys-Kmiecik (spr.), Sędzia WSA Barbara Orzepowska-Kyć, Protokolant Specjalista Beata Kujawska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 20 października 2020 r. sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego w Zabrzu na uchwałę Zarządu Miasta Zabrze z dnia 21 lutego 2000 r. nr 97/2000 w przedmiocie zatwierdzenia regulaminu cmentarza komunalnego w Zabrzu stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w całości. UZASADNIENIE Zaskarżoną uchwałą z 21 lutego 2000r. o nr 97/2000 Zarząd Miasta Zabrze zatwierdził regulamin cmentarza komunalnego w Zabrzu przy ul. Pokoju. Skargę 23 kwietnia 2020r. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego Prokurator Rejonowy w Zabrzu, powołując się na art. 8, art. 50 § 1, 52 § 1 i art, 53 § 3 w zw. z art. 3 § 1 i 2 pkt 5 ustawy 7 dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 poz. 2325; dalej p.p.s.a.) oraz art. 70 ustawy z dnia 28 styczeń 2016 r. Prawo o prokuraturze (t.j. Dz.U. z 2019, poz. 740) i żądając stwierdzenia nieważności powyższej uchwały w całości, na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. Zarzucił naruszenie: 1. Art. 94 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz. U. z 1997 r. Nr 78, poz. 483) poprzez ustanowienie przez organ wykonawczy Miasta Zabrze aktu prawa miejscowego w postaci zaskarżonej uchwały, nie posiadając do tego podstawy prawnej podstawy prawnej, 2. Art. 30 ust. 1 i ust. 2 pkt 3 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz. U. z 1996 r., nr 13, poz. 74; dalej: u.s.g.) oraz art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 31 stycznia 1959 r. o cmentarzach i chowaniu zmarłych (t.j. Dz. U. z 1972 r.. nr 47, poz. 298; dalej: u.c.ch.z.) poprzez ustanowienie przez organ wykonawczy Miasta Zabrze aktu prawa miejscowego w postaci zaskarżonej uchwały z powołaniem się na przytoczone wyżej przepisy pomimo, że nie dają one kompetencji organowi wykonawczemu gminy do określenia zasad korzystania z cmentarza komunalnego. W uzasadnieniu wskazał, że 21 lutego 2000 r. Zarząd Miasta Zabrze na podstawie art. 30 ust. 1 i ust. 2 pkt 3 u.s.g. oraz art. 2 ust. 1 u.c.ch.z. podjął Uchwałę Nr 97/2000 w sprawie zatwierdzenia regulaminu cmentarza komunalnego w Zabrzu przy ul. Pokoju jednakże zgodnie z ówczesnym brzmieniem art. 30 ust. 1 i 2 pkt 2 i 3 u.s.g. było niedopuszczalne było podejmowanie aktu prawa miejscowego w drodze uchwały przez organ wykonawczy gminy. Wprawdzie zarząd wykonywał uchwały rady gminy i zadania gminy określone przepisami prawa; do jego zadań należało w szczególności gospodarowanie mieniem komunalnym, utrzymanie cmentarzy komunalnych i zarządzanie nimi (art. 2 ust. 1 ustawy o cmentarzach i chowaniu zmarłych) ale z mocy art. 41 ust. 1 i 2 u.s.g. wynika, że akty prawa miejscowego ustanawia rada gminy w formie uchwały. W przypadku niecierpiącym zwłoki przepisy porządkowe może wydać zarząd, w formie zarządzenia. Według art. 40 ust. 3 cyt. ustawy, w zakresie nie uregulowanym w odrębnych ustawach lub innych przepisach powszechnie obowiązujących rada gminy może wydawać przepisy porządkowe, jeżeli jest to niezbędne dla ochrony życia łub zdrowia obywateli oraz dla zapewnienia porządku, spokoju i bezpieczeństwa publicznego. Jednakże zaskarżona uchwała nie należy do przepisów porządkowych, które mógł wówczas wydawać zarząd (obecnie wójt, burmistrz, prezydent) chociażby z tego względu, że jej materia nie dotyczy "przypadku niecierpiącego zwłoki". Zatem zdaniem Prokuratora wykładnia tych przepisów prowadzi do jednoznacz-nego wniosku, że kompetencja do określenia zasad korzystania z cmentarzy komunalnych przysługiwała i przysługuje organowi uchwałodawczemu, czyli radzie gminy, a nie jej organowi wykonawczemu. Zaskarżona uchwała zarządu miasta Zabrze została więc wydana bez jakiegokolwiek upoważnienia ustawowego, które umocowy-wałoby organ wykonawczy gminy do kreowania ogólnych i abstrakcyjnych norm prawnych dotyczących sfery praw i obowiązków podmiotów stojących na zewnątrz administracji publicznej, w tym osób, którym przysługiwały prawa do grobów na cmentarzu, czy też innych osób przebywających na terenie cmentarza komunalnego. Nadto wskazał, że uchwała ta narusza także przepisy: 1) art. 40 ust. 2 pkt 4 u.s.g. poprzez przekroczenie delegacji ustawowej do sformułowania w K ust. 6 lit. g regulaminu cmentarza stanowiącego załącznik do zaskarżonej uchwały, zapisów zakazujących przebywania dzieci poniżej 12 łat bez opieki osoby dorosłej; 2) art. 7 ust. 1 u.c.ch.z poprzez zmodyfikowanie w D ust. 1 i 2 załącznika do zaskarżonej uchwały, zasad wykorzystania grobu do ponownego pochówku oraz ingerencję w nabyte na podstawie umów prawa stron do dłuższego niż 20-letni okres gospodarowania grobem; 3) art. 15 ust. 1 pkt 2 i 3 u.c.ch.z. poprzez ograniczenie w I ust. 2 regulaminu stanowiącego załącznik do zaskarżonej uchwały, możliwości przeprowadzenia ekshumacji tylko na umotywowaną prośbę osób uprawnionych do pochowania za zezwoleniem właściwego inspektora sanitarnego, w sytuacji gdy cytowana ustawa w powyżej przytoczonych przepisach przewiduje także inne podstawy ekshumacji; 4) art. 20a ust. 1 ustawy z dnia 27 sierpnia 1997 roku o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych (t.j. Dz. U. z 2019 r., poz. 1172), który stanowi o uprawnieniu osób niepełnosprawnych do wstępu do obiektów użyteczności publicznej z psem asystującym, stąd zakaz wprowadzania psów określony w K ust. 6 lit. e załącznika do zaskarżonej uchwały, bez zastrzeżenia dotyczącego możliwości korzystania z psa asystującego przez osoby niepełnosprawne pozostaje w sprzeczności z powołanym przepisem; 5) § 137 w związku z § 143 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 roku w sprawie Zasad techniki prawodawczej (t.j. Dz. U. z 2016 r., poz. 283), poprzez powtórzenie w załączniku do zaskarżonej uchwały przepisów niektórych ustaw; - art. 144 i art. 145 kodeksu wykroczeń, które stanowią, że podlega karze ten kto na terenach przeznaczonych do użytku publicznego, niszczy lub uszkadza rośliny albo na terenach przeznaczonych do użytku publicznego depcze trawniki lub zieleńce w miejscach innych niż wyznaczone dla celów rekreacyjnych przez właściwego zarządcę terenu oraz zanieczyszcza lub zaśmieca miejsca dostępne dla publiczności, a w szczególności drogę, ulicę, plac, ogród, trawnik lub zieleniec, a zostały powtórzone w K ust. 6 lit. b i d załącznika do zaskarżonej uchwały, - art. 603 § 1 kodeksu wykroczeń, który penalizuje sprzedaż na terenie należącym do gminy łub będącym w jego zarządzie poza miejscem do tego wyznaczonym przez właściwe organy gminy, zaś powtórzony w K ust. 6 lit. i załącznika do zaskarżonej uchwały, w zakresie wprowadzonego zakazu. Podkreślił także, że materia regulowana zaskarżoną uchwałą powinna być podejmowana w drodze aktu prawa miejscowego w rozumieniu art. 40 i art. 41 u.s.g. i podlegać zasadom oraz trybowi ogłaszania takich aktów, określonym w art. 42 u.s.g., niezbędnym do wejścia w życie uchwały, a tym samym dla jej ważności. Natomiast zgodnie z brzmieniem art. 42 ust. 1 i 2 u.s.g. w dacie podjęcia zaskarżonej uchwały, przepisy gminne ogłaszało się przez rozplakatowanie obwieszczeń w miejscach publicznych lub w inny sposób miejscowo przyjęty, a także przez ogłoszenie w lokalnej prasie, chyba że przepisy prawa stanowią inaczej. Przepisy gminne wchodziły w życie z dniem ogłoszenia, o ile nie przewidywały wyraźnie terminu późniejszego. Jednak zaskarżona uchwała - wbrew w/w art. 42 ust. 1 i 2 u.s.g. - nie została ogłoszona i weszła w życie z dniem podjęcia. Tym samym niezachowanie wymagań przewidzianych w Konstytucji RP (art. 88 ust. 1) i w ustawie o samorządzie gminnym (art. 42), narusza te regulacje, gdyż doszło do naruszenia prawa w zakresie procedury podejmowania prawa miejscowego. W odpowiedzi na skargę organ uznał skargę za zasadną. Natomiast na rozprawie pełnomocnik Miasta Zabrze oświadczył, że według stanu prawnego na rok 2000 przepisy prawa zezwalały na podjęcie takiej uchwały, która zatwierdzała regulamin cmentarza. W pozostałym zakresie pozostawia sprawę do rozstrzygnięcia Sądowi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sadów administracyjnych (Dz. U. z 2019 r., poz. 2167) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem. Z kolei przepis art. 3 § 2 p.p.s.a. stanowi, że kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i organów administracji rządowej oraz akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej. Uwzględniając skargę na uchwałę lub akt sąd stwierdza nieważność uchwały lub aktu w całości lub części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeśli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. Zgodnie z art. 91 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. u.s.g. uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. W przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały lub zarządzenia, ograniczając się do wskazania, że uchwałę lub zarządzenie wydano z naruszeniem prawa. Nadto wskazać należy, że nie każde naruszenie prawa skutkować będzie stwierdzeniem nieważności aktu lub zarządzenia, a jedynie takie, które po pierwsze będzie oczywiste i wprost wynikające z normy prawa i po drugie, będzie nosiło cechę istotności. Przenosząc więc powyższe na niwę niniejszej sprawy zauważyć należy, że obowiązująca w dacie podejmowania spornej uchwały ustawa o cmentarzach i chowaniu zmarłych w art. 1 ust. 1 stanowiła, że zakładanie i rozszerzanie cmentarzy komunalnych należy do zadań własnych gminy. Z mocy przepisu ust. 2 - o założeniu lub rozszerzeniu cmentarza komunalnego decyduje rada gminy, a w miastach na prawach powiatu rada miasta, po uzyskaniu zgody właściwego inspektora sanitarnego. Natomiast w art. 2 ustawodawca przekazał utrzymanie cmentarzy komunalnych i zarządzanie nimi do właściwych zarządów gmin (miast), na których terenie cmentarz jest położony. Natomiast zarówno w obowiązującym aktualnie, jak i w ówczesnym brzmieniu art. 41 u.s.g. ust. 1 ustawodawca przesądził, że przepisy gminne ustanawia rada gminy w formie uchwały. W przypadku nie cierpiącym zwłoki przepisy porządkowe może wydać zarząd w formie zarządzenia (ust. 2). Jednakże taki zarządzenie podlegało zatwierdzeniu na najbliższej sesji rady gminy. Traciło ono moc w razie odmowy zatwierdzenia bądź nieprzedstawienia do zatwierdzenia na najbliższej sesji rady (ust. 3). W razie nie przed-stawienia do zatwierdzenia lub odmowy zatwierdzenia zarządzenia, rada gminy określa termin utraty jego mocy obowiązującej (ust. 4). Zatem stosownie do powyższych regulacji nieważna jest uchwała organu wykonawczego gminy jako sprzeczna z prawem. Każde "istotne naruszenie prawa" uchwałą organu oznacza jej nieważność. Pojęcie istotnego naruszenia prawa nie zostało zdefiniowane, jednakże w judykaturze przyjmuje się, że tego rodzaju naruszeniami prawa są w szczególności: podjęcie uchwały przez organ niewłaściwy, brak podstawy do podjęcia uchwały określonej treści, niewłaściwe zastosowanie przepisu prawnego będącego podstawą podjęcia uchwały, naruszenie procedury podjęcia uchwały. Według art. 94 Konstytucji RP organy samorządu terytorialnego ustanawiają akty prawa miejscowego obowiązujące na obszarze działania tych organów, na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie. Brzmienie tej konstytucyjnej normy nie uległo zmianie od 1997 r. i obowiązywało także w dacie pojęcia przedmiotowej uchwały. W rozpatrywanej sprawie cytowane wyżej przepisy upoważniały więc wyłącznie radę gminy do wydania spornego aktu prawa miejscowego. Zauważyć należy, że ustawodawca formułując określoną delegację do wydania aktu, przekazuje upoważnienie do uregulowania wyłącznie kwestii nieobjętych dotąd żadną normą, w konkretnym zakresie, jednoznacznie wymienionym w niej podmiotom. Natomiast zarząd gminy nie był objęty regulacją przepisu, na którym mógł podejmować uchwały w przedmiotowym zakresie; przedmiot uchwały nie dotyczył przypadku nie cierpiącego zwłoki. Mając zatem na względzie, że zarząd jako organ wykonawczy gminy jest związany przepisami ustaw oraz innymi powszechnie obowiązującymi aktami normatywnymi, gdyż zobowiązuje do tego art. 2 Konstytucji, stanowiący, że Rzeczpospolita Polska jest demokratycznym państwem prawnym, a także art. 7 Konstytucji, według którego wszystkie organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa – to podejmowanie jakichkolwiek działań uchwałodawczych musi mieć zakotwiczenie w konkretnej normie prawnej. Zatem powoływane w podstawie prawnej wydawanego aktu przepisy winny regulować kwestie wynikające z delegacji ustawowej w taki sposób, by przyjęte w oparciu o nią normy uzupełniały wydawane przez te podmioty przepisy powszechnie obowiązujące oraz kształtujące prawa i obowiązki ich adresatów, bowiem podmiot wykonujący kompetencję prawodawczą zawartą w upoważnieniu ustawowym jest obowiązany działać ściśle w granicach tego upoważnienia. W konsekwencji więc należało stwierdzić, że sporny akt ustanowiony przez zarząd gminy strony skarżącej nie miał zakotwiczenia w przepisach upoważniających do działania w wydaniu spornej uchwały i w konsekwencji należało stwierdzi jej nieważność. Sąd jest bowiem związany obowiązującymi normami prawa, a podmioty mające kompetencje organu stanowiącego są zobligowane jednoznacznie i konkretnie wykazywać umocowanie do swojego działania w danym zakresie. Zasadnie także podniósł Prokurator kwestię niewłaściwego opublikowania tego aktu, bowiem nie został ogłoszony i wszedł w życie z dniem podjęcia przez co nie zachowano wymagań z art. 88 ust. 1 Konstytucji RP i art. 42 u.s.g. – tj. warunkiem wejścia w życie ustaw, rozporządzeń oraz aktów prawa miejscowego jest ich ogłoszenie. W konsekwencji więc naruszono prawo w zakresie procedury podejmowania prawa miejscowego, a niewykonanie obowiązku publikacji jest równoznaczne z istotnym naruszeniem prawa, gdyż skutkuje nieuzyskaniem mocy obowiązującej przez przedmiotową uchwałę. Wobec powyższych uwarunkowań i stwierdzenia istotnego naruszenia prawa przez zarząd gminy w procesie podejmowania spornej uchwały poza analizą sądu pozostały już naruszenia wskazywane alternatywnie przez prokuratora w punktach 1 – 5 skargi. W konsekwencji zasadne są zarzuty skargi wniesionej przez Prokuratora, bowiem zakwestionowana uchwała została wydane z naruszeniem prawa, które tut. Sąd ocenił jako istotne, bo wykraczające poza ustawowe regulacje, które przedstawiono wyżej. Biorąc powyższe pod uwagą Sąd, na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a., stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały w całości.