I OSK 1124/20

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Maciej Dybowski Sędziowie: Sędzia NSA Aleksandra Łaskarzewska (spr.) Sędzia del. WSA Ewa Kręcichwost-Durchowska po rozpoznaniu w dniu 23 października 2020 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej L. Z. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 12 grudnia 2019 r. sygn. akt II SA/Sz 795/19 w sprawie ze skargi L. Z. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. z dnia [...] czerwca 2019 r. nr [...] w przedmiocie usług opiekuńczych oddala skargę kasacyjną. UZASADNIENIE Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie wyrokiem z dnia 12 grudnia 2019 r. oddalił skargę L. Z. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. z dnia [...] czerwca 2019 r. nr [...] w przedmiocie usług opiekuńczych. W uzasadnieniu wyroku Sąd I instancji przyjął następujące okoliczności faktyczne i prawne: P. P. zwrócił się o przyznanie Jego babci – L. Z. usług opiekuńczych w miejscu zamieszkania od stycznia 2019 r. w wymiarze: wtorki, środy, piątki, soboty i niedziele - dwa razy dziennie po 1 godzinę. W dniu [...] grudnia 2018 r. wydana została decyzja administracyjna, na mocy której odmówiono przyznania L. Z. prawa do usług opiekuńczych w miejscu zamieszkania. Decyzją z dnia [...] lutego 2019 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. uchyliło ww. decyzję z dnia [...] grudnia 2018 r. w całości i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Decyzją z dnia [...] marca 2019 r. Prezydent Miasta S. ponownie odmówił przyznania stronie wnioskowanej pomocy w postaci usług opiekuńczych. W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że w świetle art. 50 ust. 2 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz.U. z 2018 r. poz. 1508 ze zm., dalej jako: u.p.s.), omawianą pomoc mogą otrzymać osoby mające rodziny, niemniej w tych przypadkach ustawodawca odwołuje się do zasady pomocniczości, zwracając uwagę na obowiązki opiekuńcze wynikające z więzi rodzinnych. Zdaniem organu, to członkowie rodziny (wspólnie i oddzielnie zamieszkujący) są zobowiązani do wzajemnego wsparcia, pomocy oraz rozwiązywania pojawiających się problemów w obrębie najbliższej rodziny, dopiero wówczas gdy przy wykorzystaniu własnych możliwości, uprawnień, zasobów nie są w stanie pokonać trudności mogą liczyć na pomoc społeczną. Pomoc społeczna ma bowiem charakter uzupełniający i skierowana jest przede wszystkim do osób samotnych, wymagających opieki, które z różnych przyczyn są jej pozbawione i nie są w stanie we własnym zakresie zorganizować tej pomocy. Z przeprowadzonego wywiadu środowiskowego wynika, iż strona nie jest osobą samotną i pozbawioną wsparcia członków rodziny. Z notatki służbowej z dnia 25 marca 2019 r. wynika, iż od stycznia 2019 r. wnioskodawczyni ma zapewnioną opiekę ze strony prywatnej osoby, która wykonuje wszelkie czynności związane z pielęgnacją i higieną. Osoba ta została zatrudniona przez P. P. W rozmowie z pracownikiem socjalnym P. P. oświadczył, iż jest zadowolony z takiej formy opieki i nie ma co do niej zastrzeżeń, a stan zdrowia strony nie uległ pogorszeniu oraz, że ponosi koszty zatrudnienia prywatnej osoby. Jak zaznaczył koszt za godzinę usługi prywatnej jest porównywalny z kosztami jakie ponosił za usługi opiekuńcze realizowane na podstawie decyzji Miejskiego Ośrodka Pomocy Rodzinie. Wobec faktu, iż wnioskodawczyni ma zapewnioną pomoc usługową ze strony osób prywatnych, organ uznał, że przyznanie jej pomocy w formie usług opiekuńczych w miejscu zamieszkania nie jest zasadne. Miejski Ośrodek Pomocy Rodzinie nie jest bowiem w stanie udzielić wszystkich świadczeń w oczekiwanych i wnioskowanych rozmiarach. W roku 2018 Rejonowy Ośrodek Pomocy Rodzinie [...] w S. zrealizował świadczenia w postaci usług opiekuńczych na rzecz 435 osób. Zgodnie z umową Miejski Ośrodek Pomocy Rodzinie w S. na realizację zadań w zakresie usług opiekuńczych na terenie Rejonowego Ośrodka Pomocy Rodzinie [...] dysponuje ilością 396.000 godzin na okres 3 lat, co daje 132.000 godzin rocznie. W roku 2018 zrealizowano 200.199 godzin usług opiekuńczych. Z uwagi na trudną sytuację finansową i niewystarczające środki Ośrodek posiada ograniczoną liczbę usług opiekuńczych, kierowanych w pierwszej kolejności do tych osób, które wymagają pomocy, a są samotne lub tych osób w rodzinie, gdzie nie można takiej pomocy zapewnić, gdzie brak jest możliwości i zasobów aby świadczyć pomoc i opiekę nad potrzebującym członkiem rodziny. Decyzją z dnia [...] czerwca 2019 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S., po rozpatrzeniu odwołania L. Z., utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. Kolegium wskazało, że ustalonymi i bezspornymi w przedmiotowej sprawie są okoliczności, że L. Z. nie jest pozbawiona pomocy innych osób w miejscu swojego zamieszkania. Jest osobą schorowaną, leżącą, całkowicie zależną od pomocy i wsparcia osób drugich. Nie jest w stanie samodzielnie załatwiać potrzeb fizjologicznych, wymaga pomocy w karmieniu, utrzymywaniu higieny ciała oraz zapobieganiu powstawania i pielęgnacji odleżyn. Kontakt z L. Z. jest bardzo utrudniony ze względu na problemy z mową oraz nieufność do otoczenia wywołaną wskutek choroby. L. Z. nie może liczyć na pomoc ze strony swego męża oraz dzieci. Mąż strony jest osobą w podeszłym wieku, również bardzo schorowaną. Państwo Z. mają dwoje dzieci: córkę M. P. zamieszkałą na stałe w Niemczech oraz syna A. Z. zamieszkałego w S. Zarówno córka jak i syn nie interesują się sytuacją swoich rodziców, nie utrzymują z nimi żadnych kontaktów. Wnuk L. Z. (krewny w linii prostej) dopełnia obowiązku alimentacyjnego względem swoich dziadków - poprzez bezpośrednią opiekę, jak i zatrudnianie prywatnej opiekunki, której płaci wynagrodzenie na poziomie zbliżonym do odpłatności za pomoc z MOPR. Twierdzi jednak, że przy wykorzystaniu wszelkich własnych możliwości i uprawnień oraz zasobów, nie jest w stanie samodzielnie pokonać trudności związanych z utrzymaniem niepogorszonego stanu zdrowia swoich dziadków. Jednakże jednostki pomocy społecznej mają przeważnie trudną sytuację finansową i niewystarczające środki oraz posiadają ograniczoną liczbę usług opiekuńczych, kierowanych w pierwszej kolejności do tych osób, które wymagają pomocy, a są samotne lub tych osób w rodzinie, gdzie nie można takiej pomocy zapewnić, gdzie brak jest możliwości i zasobów aby świadczyć pomoc i opiekę nad potrzebującym członkiem rodziny. Powyższe względy - mogą - wobec uznaniowości przyznania usług opiekuńczych stanowić podstawę do ograniczenia wymiaru bądź odmowy przyznania usług opiekuńczych. W ocenie Kolegium, okolicznością niesporną jest to, że L. Z. ma zapewnioną pomoc usługową ze strony osób prywatnych, zatem wsparcie Gminy w tym zakresie zależne jest od jej możliwości faktycznych i finansowych. Te przedstawione zostały w zaskarżonej decyzji organu I instancji z dnia [...] marca 2019 r. Nie zgadzając się z decyzją organu odwoławczego L. Z. zaskarżyła ją do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie. W odpowiedzi na skargę Kolegium podtrzymało swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie i wniosło o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie i oddalił ją na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm., dalej jako: "P.p.s.a."). W uzasadnieniu Sąd pierwszej instancji wskazał, że pomoc społeczna jest instytucją polityki społecznej państwa, mającą na celu umożliwienie osobom i rodzinom przezwyciężanie trudnych sytuacji życiowych, których nie są one w stanie pokonać, wykorzystując własne uprawnienia, zasoby i możliwości (art. 2 ust. 1). Osobie samotnej, która z powodu wieku, choroby lub innych przyczyn wymaga pomocy innych osób, a jest jej pozbawiona, przysługuje pomoc w formie usług opiekuńczych (art. 50 ust. 1 ustawy). Jak wynika z akt skarżąca nie jest osobą samotną w rozumieniu ustawy, gdyż nie spełnia kryteriów wymienionych w art. 6 pkt 9 tej ustawy. Skarżąca pozostaje w związku małżeńskim, posiada zstępnych syna i córkę oraz wnuka P. P., który występuje w sprawie, w jej imieniu jako pełnomocnik, jak również świadczy na jej rzecz pomoc. Stosownie do art. 50 ust. 2 ustawy, usługi opiekuńcze lub specjalistyczne usługi opiekuńcze mogą być przyznane osobie, która wymaga pomocy innych osób, a rodzina, a także wspólnie niezamieszkujący małżonek, wstępni, zstępni nie mogą takiej pomocy zapewnić. Jak prawidłowo wskazał organ odwoławczy, decyzja wydana na podstawie art. 50 ust. 2 ustawy jest decyzją uznaniową, nie jak w przypadku regulacji z art. 50 ust. 1 ustawy - obligatoryjną. Uznaniowy charakter takiej decyzji powoduje zaś, że nawet w przypadku spełnienia wszystkich ustawowych przesłanek organ pomocy społecznej może przyznać wnioskowaną pomoc w wymiarze i zakresie, który uzna za niezbędny. Należy też mieć na uwadze, że zgodnie z art. 3 ust. 4 ustawy, potrzeby osób i rodzin korzystających z pomocy powinny zostać uwzględnione, jeżeli odpowiadają celom i mieszczą się w możliwościach pomocy społecznej. WSA podzielił stanowisko organów, że w odniesieniu do skarżącej nie zachodzi sytuacja, o której mowa w art. 50 ust. 2 ustawy, że wymaga ona pomocy innych osób, a rodzina nie może jej takiej pomocy zapewnić. Skarżąca ma opiekę w miejscu zamieszkania, zapewnioną w ramach własnych starań i działań wnuka. Nie jest to zatem osoba pozostawiona zupełnie bez opieki i nadzoru rodziny w przeciwieństwie do osób samotnie gospodarujących, bez rodziny, które rzeczywiście są pozbawione odpowiedniej opieki a takiej bezwzględnie wymagają. Kolegium słusznie podkreśliło, że ze względu na ograniczone możliwości finansowe organów pomocy społecznej w pierwszej kolejności do takich osób samotnych Ośrodek Pomocy Społecznej musi kierować pomoc. Zdaniem Sądu pierwszej instancji, wobec powyższych ustaleń, nie można uznać, że skarżąca, jak uważa pełnomocnik, wnuk, należy do grona osób wymienionych w art. 2 ustawy, tj. całkowicie nie ma możliwości rozwiązania swojej trudnej sytuacji życiowej z wykorzystaniem własnych zasobów i możliwości. Skarżąca ma częściowe wsparcie ze strony członków rodziny i takiego wsparcia ma prawo oczekiwać i dochodzić od osób zobowiązanych do wspierania i alimentacji. Organy pomocy społecznej nie są zobowiązane do wykonywania, w zastępstwie dzieci, ustawowych obowiązków wobec rodziców w zakresie opieki i alimentów. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiodła L. Z. wnosząc o jego uchylenie oraz o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego. Zaskarżonemu orzeczeniu zarzucono 1) naruszenie art. 50 ust. 2 u.p.s. poprzez niewłaściwe zastosowanie i błędną ocenę, że członkowie rodziny skarżącej mogą zapewnić skarżącej pomoc w zakresie opieki całodobowej, 2) Obrazę art. 141 § 4 P.p.s.a. poprzez brak oceny dowolności postępowania organu administracyjnego w przedstawionych granicach, tj. celów pomocy społecznej, możliwości finansowej organu, liczby osób wnioskujących. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. Na wstępie należy wskazać, że stosownie do art. 182 § 2 P.p.s.a.: "Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym, gdy strona, która ją wniosła, zrzekła się rozprawy, a pozostałe strony, w terminie czternastu dni od dnia doręczenia skargi kasacyjnej, nie zażądały przeprowadzenia rozprawy. Na posiedzeniu niejawnym Naczelny Sąd Administracyjny orzeka w składzie jednego sędziego, a w przypadkach, o których mowa w § 2, w składzie trzech sędziów" (art. 182 § 3 P.p.s.a.). Ponieważ w rozpoznawanej sprawie skarżąca zrzekła się rozprawy, a organ nie zażądał jej przeprowadzenia, Sąd rozpoznał sprawę na posiedzeniu niejawnym. Nie zasługiwał na uwzględnienie zarzut naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a. Przypomnieć należy, że zgodnie z tym przepisem, uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Jak podkreśla się w orzecznictwie, zarzut naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a., jako samodzielna podstawa kasacyjna może być skutecznie postawiony tylko w dwóch przypadkach: gdy uzasadnienie wyroku nie zawiera wszystkich elementów wymienionych w tym przepisie prawa i gdy w ramach przedstawiania stanu sprawy Sąd pierwszej instancji nie wskaże, jaki i dlaczego stan faktyczny przyjął za podstawę orzekania (vide: uchwała składu 7 sędziów NSA z 15 lutego 2010 r. sygn. akt II FPS 8/09, ONSAiWSA 2010 r. nr 3, poz. 39). Może on zatem usprawiedliwiać uchylenie zaskarżonego wyroku jedynie wówczas, gdy orzeczenie to nie poddaje się kontroli instancyjnej, czy to z powodu istotnych braków w wywodzie prawnym sądu, czy też istotnych nieprawidłowości w przedstawieniu stanu faktycznego kontrolowanej sprawy. Uzasadnienie zaskarżonego wyroku Sądu pierwszej instancji zawiera wszystkie wymagane tym przepisem elementy. Przedstawia stan sprawy, zarzuty skargi, stanowiska stron i wyjaśnia podstawę prawną rozstrzygnięcia. Sąd I instancji wskazał również, jaki stan faktyczny przyjął za podstawę wyrokowania, w tym odniósł się do ustaleń faktycznych dotyczących ograniczonych możliwości finansowych organu pomocy społecznej. W tym względzie WSA za wystarczające uznał wyjaśnienia przedstawione w decyzji organu I instancji poparte danymi liczbowymi co do posiadanej liczby usług opiekuńczych i pomocy udzielanej w tym zakresie. Natomiast okoliczność, że stanowisko zajęte przez Sąd jest odmienne od prezentowanego przez wnoszącego skargę kasacyjną, nie oznacza, że uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera wady konstrukcyjne oraz nie poddaje się kontroli kasacyjnej. Podkreślić przy tym należy, że Sąd I instancji nie miał podstaw do dokonania szczegółowej analizy sposobu rozdysponowania środków przeznaczonych na świadczenie pomocy w postaci usług opiekuńczych, jak tego domaga się skarżąca kasacyjnie. Kontrola sądowa decyzji uznaniowych w przedmiocie pomocy społecznej, nie może bowiem sięgać do okoliczności z zakresu celowości wydatkowania świadczeń. Taka kontrola byłaby bowiem sprzeczna z art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych. W związku z tym jako błędne należało uznać stanowisko skarżącej kasacyjnie, że brak precyzyjnego wyjaśnienia okoliczności związanych z możliwościami płatniczymi Ośrodka Pomocy Społecznej, w tym brak szczegółowego wskazania liczby osób wnioskujących o przedmiotowe świadczenie z podziałem na osoby samotne i osoby mającej członków rodziny, a także brak szczegółowego określenia sposobu rozdysponowania środków przeznaczonych na ten rodzaj pomocy społecznej uniemożliwiło dokonanie pełnej kontroli legalności zaskarżonego rozstrzygnięcia, a także stanowiło przejaw naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a. Na usprawiedliwionych podstawach nie został oparty także zarzut naruszenia art. 50 ust. 2 u.p.s., w ramach którego skarżąca kasacyjnie wytyka Sądowi I instancji niewłaściwe zastosowanie i błędną ocenę, że członkowie rodziny mogą zapewnić skarżącej pomoc w zakresie opieki całodobowej. Sposób sformułowania tego zarzutu prowadzi do uznania, że strona skarżąca kasacyjnie kwestionuje przyjęty w sprawie stan faktyczny, uznając, że "nie wyjaśniono (...) czy członkowie rodziny mogą całodobową opiekę zapewnić (...). Tym samym formułując zarzut naruszenia prawa materialnego w wyniku jego niewłaściwego zastosowania usiłowano zakwestionować stan faktyczny sprawy i wykazać, że nie został on w istocie ustalony prawidłowo. Przypomnieć zatem należy, że niedopuszczalne jest zastępowanie zarzutu naruszenia przepisów postępowania, zarzutem naruszenia prawa materialnego i za jego pomocą kwestionowanie ustaleń faktycznych. Nie można skutecznie powoływać się na zarzut niewłaściwego zastosowania lub niezastosowania prawa materialnego w odniesieniu do podważanego stanu faktycznego sprawy, o ile równocześnie nie zostaną także skutecznie zakwestionowane ustalenia faktyczne, na których oparto skarżone rozstrzygnięcie (zob. wyrok NSA z dnia 31 stycznia 2013 r., I OSK 1171/12, LEX nr 1298298). Próba zwalczenia ustaleń faktycznych poczynionych przez sąd pierwszej instancji nie może nastąpić przez zarzut naruszenia prawa materialnego (zob. wyrok NSA z dnia 29 stycznia 2013 r., I OSK 2747/12, LEX nr 1269660; wyrok NSA z dnia 6 marca 2013 r., II GSK 2327/11, LEX nr 1340137). Ocena zarzutu prawa materialnego może być dokonana wyłącznie na podstawie konkretnego stanu faktycznego, nie zaś na podstawie stanu faktycznego, który skarżący uznaje za prawidłowy (zob. wyrok NSA z dnia 6 marca 2013 r., II GSK 2328/11, LEX nr 1340138; wyrok NSA z dnia 14 lutego 2013 r., II GSK 2173/11, LEX nr 1358369). Jeżeli skarżący uważa, że ustalenia faktyczne są błędne, to zarzut naruszenia prawa materialnego poprzez błędne zastosowanie jest co najmniej przedwczesny. Zarzut naruszenia prawa materialnego nie może opierać się na wadliwym (kwestionowanym przez stronę) ustaleniu faktu (zob. wyrok NSA z dnia 13 marca 2013 r., II GSK 2391/11, LEX nr 1296051). Błędne zastosowanie (bądź niezastosowanie) przepisów materialnoprawnych zasadniczo każdorazowo pozostaje w ścisłym związku z ustaleniami stanu faktycznego sprawy i może być wykazane pod warunkiem wcześniejszego obalenia tych ustaleń czy też szerzej - dowiedzenia ich wadliwości. Gdy skarżący kasacyjnie nie podważa skutecznie okoliczności faktycznych sprawy w ramach drugiej podstawy kasacyjnej, a czyni to podnosząc zarzuty naruszenia prawa materialnego (jak to miało miejsce w realiach niniejszej sprawy), to zarzuty niewłaściwego zastosowania prawa materialnego są zarzutami bezpodstawnymi (por. wyrok NSA z dnia 4 lipca 2013 r., I FSK 1092/12, LEX nr 1372071; wyrok NSA z dnia 1 grudnia 2010 r., II FSK 1506/09, LEX nr 745674; wyroki NSA: z dnia 11 października 2012 r., I FSK 1972/11; z dnia 3 listopada 2011 r., I FSK 2071/09). Z tego względu stanowisko skarżącej kasacyjnie koncentrujące się na ocenie możliwości zapewnienia jej niezbędnej pomocy i opieki przez członków rodziny, mającej walor ustaleń faktycznych, nie mogło być uwzględnione w ramach zarzutu naruszenia prawa materialnego, skoro nie podniesiono skutecznie zarzutów w ramach drugiej podstawy kasacyjnej. Zważywszy na powyższe okoliczności Naczelny Sąd Administracyjny stwierdzając brak zasadności zarzutów skargi kasacyjnej i nie stwierdzając nieważności postępowania przed Sądem I instancji, na podstawie art. 184 P.p.s.a., oddalił wniesioną skargę kasacyjną.