II OW 133/12

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Arkadiusz Despot-Mładanowicz (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Jerzy Stelmasiak Sędzia WSA del. Małgorzata Miron Protokolant: Dominika Człapińska po rozpoznaniu w dniu 27 listopada 2012 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy z wniosku Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w G. z dnia [...] lipca 2012 r. o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego pomiędzy Powiatowym Inspektorem Nadzoru Budowlanego w G. a Starostą Powiatu G. w przedmiocie wskazania organu właściwego do rozpoznania wniosku E. K. – Ł. z dnia [...] czerwca 2012 r. o wydanie pozwolenia na wznowienie robót budowlanych postanawia: wskazać Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w G. jako organ właściwy do rozpoznania sprawy. UZASADNIENIE Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w G. wnioskiem z dnia 26 lipca 2012 r. wystąpił do Naczelnego Sądu Administracyjnego o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego pomiędzy tym organem a Starostą Powiatu G. przez wskazanie Starosty Powiatu G. jako organu właściwego do rozpoznania wniosku E. K. z dnia 15 czerwca 2012 r. o wydanie pozwolenia na wznowienie robót budowlanych. W uzasadnieniu wniosku wskazano, że na podstawie art. 65 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 roku - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 z poźn. zm.), dalej k.p.a., Starosta Powiatu G. uznał, iż nie jest właściwym w sprawie rozpoznania wniosku E. K. dotyczącego udzielenia pozwolenia na roboty budowlane polegające na dokończeniu rozbudowy budynku mieszkalno-usługowego ze zmianą sposobu użytkowania na Niepubliczny Zakład Opieki Zdrowotnej na działkach nr [...] i [...] położonych w P. i przekazał sprawę Powiatowemu Inspektorowi Nadzoru Budowlanego w G. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w G. podał, że decyzją znak [...] z dnia [...] listopada 2010 r. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego stwierdził nieważność decyzji Starosty Powiatu G. z dnia [...] sierpnia 2008 r., Nr [...], znak: [...], zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej E. K. pozwolenia na rozbudowę w/w budynku mieszkalno-usługowego. Bezpośrednio po stwierdzeniu nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę ani strony, ani organ architektoniczno-budowlany nie zwrócił się do PINB o dokonanie oceny zrealizowanych już robót budowlanych wykonanych w okresie ważności tego pozwolenia. Dopiero w dniu 8 lutego 2011 r. wpłynął wniosek właścicielki działki sąsiedniej M. Z. o zobowiązanie inwestora (przedmiotowej budowy) do zaprzestania robót budowlanych na podstawie w/w nieważnej decyzji o pozwoleniu na rozbudowę. W dniu 23 lutego 2011 r. pracownicy PINB dokonali kontroli inwestycji w terenie i stwierdzili stan zaawansowania robót. Wykonana była ogólna bryła rozbudowy w stanie surowym otwartym, pokrycie dachu płytami warstwowymi wraz z obróbką blacharską, wykonano część robót i instalacji wewnątrz obiektu. W dniu 7 marca 2011 r. wpłynął kolejny wniosek M. Z. o nakazanie rozbiórki budynku mieszkalno-usługowego. W wyniku tego wniosku, na podstawie opinii prawnej PINB wydał decyzję nr [...] umarzającą postępowanie administracyjne w sprawie robót budowlanych realizowanych przez E. K. przy rozbudowie budynku mieszkalno-usługowego na działce nr [...] położonej przy ul. [...] w P. jako bezprzedmiotowe. Zatem postępowanie w PINB w sprawie robót budowlanych wykonanych w okresie ważności pozwolenia na budowę zostało ostatecznie zakończone, ponieważ strony nie wniosły odwołań od decyzji nr [...]. Ponadto organ wyjaśnił, że wcześniej, w okresie ważności pozwolenia na budowę z wniosku M. Z. z dnia 11 grudnia 2009 r. (data wpływu) Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w G. prowadził postępowanie administracyjne w sprawie wstrzymania robót budowlanych i uznania za samowolę budowlaną realizowaną inwestycję przez E. K. pt. "rozbudowa budynku mieszkalno-usługowego ze zmianą sposobu użytkowania na Niepubliczny Zakład Opieki Zdrowotnej zlokalizowanego na działce nr [...] położonej w P.". W dniu 29 grudnia 2009 r. zostały przeprowadzone oględziny i spisany protokół odzwierciedlający zaawansowanie robót budowlanych. W wyniku prowadzonego postępowania PINB ustalił, że inwestycja jest realizowana zgodnie z decyzją nr [...] z dnia [...] sierpnia 2008 r. wydaną przez Starostę Powiatu G. na rozbudowę jak wyżej i wydał decyzję nr [...] z dnia [...] stycznia 2010 r. w oparciu o art. 50 ust. 1 pkt 1 i art. 51 ust. 1 Prawa budowlanego odmawiającą wstrzymania robót budowlanych i uznania za samowolną budowę w/w inwestycji. W wyniku odwołania organ II instancji utrzymał decyzję PINB w mocy swoją decyzją nr [...] z dnia [...] maja 2010 r., jednakże pełnomocnik M. Z. złożyła skargę na decyzję organu II instancji do WSA. WSA postanowieniem z dnia 21 marca 2011 r. sygn. akt VII SA/Wa 1369/10 umorzył postępowanie sądowe. Zatem nigdy nie stwierdzono wykonania odstępstw od wydanego ostatecznego pozwolenia na rozbudowę. Orzecznictwo sądowe wskazuje, że inwestora prowadzącego roboty budowlane w oparciu o ostateczną decyzję o pozwoleniu na budowę nie można traktować jako podmiotu, popełniającego samowolę budowlaną w rozumieniu art. 48 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane. Nie zmienia tego fakt późniejszego wyeliminowania z obrotu prawnego decyzji udzielającej pozwolenia na budowę, bowiem stwierdzenie nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę nie może powodować, iż budowa jest nielegalna od samego początku. W sytuacji, gdy inwestycję realizowano w dacie ważności decyzji, którą później wycofano z obrotu, jak w przedmiotowym przypadku, dalsze postępowanie winno być prowadzone w trybie art. 51 Prawa budowlanego. (Orzecznictwo: wyrok NSA z dnia 18.06.1998 r. IV SA 1399/96 – inwestor, który prowadził roboty budowlane lub wybudował obiekt na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę, która później została wyeliminowana z obrotu prawnego, nie może być traktowany jako osoba dopuszczająca się samowoli budowlanej, a także jako osoba, która prowadzi roboty budowlane bez pozwolenia na budowę; wyrok WSA w Olsztynie z 11.08.2009 r., sygn. II SA/Ol 587/09; wyrok WSA w Łodzi z 29.01.2009 r., sygn. II SA/Łd 743/08; wyrok WSA w Gliwicach z dnia 29.10.2008 r., sygn. II SA/GI 727/08.) W oparciu o analizę art. 51 Prawa budowlanego PINB wydał decyzję nr [...]. Jedynie w oparciu o art. 51 ust. 4 Prawa budowlanego PINB może wydać pozwolenie na wznowienie robót budowlanych, o czym jest dokładnie mowa w art. 37 ust. 2 Prawa budowlanego. Zdaniem PINB art. 51 ust. 4 w przedmiotowej sprawie nie ma zastosowania. Art. 51 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane określa, iż "przed upływem 2 miesięcy od wydania postanowienia, o którym mowa w art. 50 ust. 1 właściwy organ w drodze decyzji: 1) nakazuje zaniechanie dalszych robót budowlanych bądź rozbiórkę obiektu lub jego części, bądź doprowadzenie obiektu do stanu poprzedniego albo 2) nakłada obowiązek wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem, określając termin ich wykonania, albo 3) w przypadku istotnego odstąpienia od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę - nakłada, określając termin wykonania obowiązek sporządzenia i przedstawienia projektu budowlanego zamiennego, uwzględniającego zmiany wynikające z dotychczas wykonanych robót budowlanych oraz - w razie potrzeby - wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem; przepisy dotyczące projektu budowlanego stosuje się odpowiednio do zakresu tych zmian". Art. 51 ust. 4 stosuje się po spełnieniu przez inwestora wymagań określonych w art. 51 ust. 1 pkt 3, czyli gdy wymagane jest przedstawienie projektu zamiennego a w sprawie brak jest podstaw do nakazania opracowania projektu zamiennego (brak istotnych odstępstw od pozwolenia na budowę i projektu budowlanego). Reasumując, przepis art. 37 ust. 1 i 2 ustawy Prawo budowlane ogranicza się wyłącznie do unormowania przedmiotowego, czyli rozróżnienia na decyzję o pozwoleniu na budowę i decyzję o pozwoleniu na wznowienie robót. Z tego przepisu nie można wyprowadzać jakichkolwiek wniosków dotyczących właściwości organów. O właściwości tych organów przesądzają unormowania z art. 82 ust. 1 i art. 83 Prawa budowlanego. W świetle art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku - Prawo budowlane (Dz. U. z 2010 r. nr 243, poz. 1623 z późn. zm.) Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego nie jest właściwy do udzielenia pozwolenia objętego wnioskiem (dokończenie robot budowlanych). W świetle art. 82 ust. 1 niniejszej ustawy "Do właściwości organów administracji architektoniczno-budowlanej należą sprawy określone w ustawie i niezastrzeżone do właściwości innych organów". Z powyższego w ocenie organu, wynika, że w sprawie organ nadzoru budowlanego nie posiada podstawy prawnej, w oparciu o którą mogłaby być wydana decyzja na wykonanie robót budowlanych polegających na dokończeniu przedmiotowej budowy. Główny Urząd Nadzoru Budowlanego pismem [...] z dnia [...] października 2011 r. wydał wyjaśnienie w sprawie postępowań administracyjnych po wyeliminowaniu z obiegu prawnego wydanego pozwolenia na budowę, a mianowicie w przypadku, gdy inwestycja nie została zakończona, a inwestor nie posiada wymaganego pozwolenia na budowę w wyniku jego wygaśnięcia, stwierdzenia nieważności (jak w przedmiotowym przypadku) lub uchylenia przedmiotowej decyzji (np. przez sąd), roboty budowlane można kontynuować dopiero, gdy inwestor uzyska wydaną przez właściwy organ administracji architektoniczno-budowlanej decyzję o pozwoleniu na budowę, obejmującą roboty budowlane niezbędne do zakończenia takiej inwestycji. Powyższe wynika z przepisu art. 37 ust. 2 Prawa budowlanego, zgodnie z którym rozpoczęcie albo wznowienie budowy, w przypadkach określonych w ustępie 1, art. 36 ust. 2 albo w razie stwierdzenia nieważności bądź uchylenia decyzji o pozwoleniu na budowę, może nastąpić po wydaniu nowej decyzji o pozwoleniu na budowę, o której mowa w art. 28, albo decyzji o pozwoleniu na wznowienie robót budowlanych, o której mowa w art. 51 ust. 4. Uzyskane w ten sposób pozwolenie na budowę powinno zatwierdzać nowy projekt budowlany obejmujący także tę część obiektu, która została już wykonana. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do art. 4 w związku z art. 15 § 1 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270), dalej p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozstrzyga spory kompetencyjne między organami jednostek samorządu terytorialnego i samorządowymi kolegiami odwoławczymi oraz między organami tych jednostek a organami administracji rządowej. Może to czynić w odniesieniu do załatwienia konkretnej sprawy, w której dwa organy jednocześnie uznają się za właściwe do załatwienia sprawy (spór pozytywny) lub też żaden z organów nie uznaje się za właściwy w sprawie (spór negatywny). W rozpoznawanej sprawie mamy do czynienia z negatywnym sporem kompetencyjnym pomiędzy Powiatowym Inspektorem Nadzoru Budowlanego w G. a Starostą Powiatu G., co do tego, który z tych organów jest organem właściwym do rozpoznania wniosku E. K. z dnia 15 czerwca 2012 r. o wydanie pozwolenia na wznowienie robót budowlanych. W pierwszej kolejności wskazać należy, że E. K. rozpoczęła rozbudowę budynku mieszkalno-usługowego na podstawie ostatecznej decyzji Starosty Powiatu G. z dnia [...] sierpnia 2008 r., Nr [...], znak: [...]. Decyzją znak [...] z dnia [...] listopada 2010 r. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego stwierdził nieważność w/w decyzji. Wobec tego inwestorka złożyła wniosek o wydanie decyzji o pozwolenie na wykonanie robót budowlanych polegających na dokończeniu rozbudowy w/w budynku. W niniejszej sprawie powstał zatem problem wskazania organu właściwego do podjęcia dalszych decyzji w sprawie dokończenia rozbudowy budynku w sytuacji, w której inwestor został pozbawiony ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę w toku wykonywanych robót budowlanych lub po ich częściowym wykonaniu. Wobec tego wskazać należy, że stosownie do art. 37 ust. 2 Prawa budowlanego, rozpoczęcie albo wznowienie budowy, w przypadkach określonych w ust. 1, art. 36a ust. 2 albo w razie stwierdzenia nieważności bądź uchylenia decyzji o pozwoleniu na budowę, może nastąpić po wydaniu nowej decyzji o pozwoleniu na budowę, o której mowa w art. 28, albo decyzji o pozwoleniu na wznowienie robót budowlanych, o której mowa w art. 51 ust. 4. W piśmiennictwie przyjmuje się, że nowe pozwolenie na budowę w rozumieniu przepisu art. 37 ust. 2 Prawa budowlanego wydaje organ architektoniczno – budowlany, natomiast pozwolenie na wznowienie robót budowlanych, dla którego właściwą podstawą jest przepis art. 51 ust. 4 Prawa budowlanego – organ nadzoru budowlanego (zob. J. Dessoulavy – Śliwiński [w:] "Prawo budowlane. Komentarz" pod red. Z. Niewiadomskiego, wyd. C. H. Beck, Warszawa 2009, str. 459). W tym miejscu wskazać należy, że w uchwale Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 listopada 2001 r., sygn. OPS 9/01 (ONSA z 2002 r., nr 2, poz. 59) zwrócono uwagę, że pozornie mogłoby się wydawać, iż skoro uchylono ostateczną decyzję o pozwoleniu na budowę, czy też decyzja o pozwoleniu wygasła, to obowiązkiem inwestora jest poczynienie starań o uzyskanie nowego pozwolenia na budowę. Tak jednak nie jest. Przepis art. 37 ust. 2 Prawa budowlanego przewiduje wydanie nowej decyzji o pozwoleniu na budowę jedynie w przypadku nie rozpoczęcia robót, zaś w pozostałych przypadkach wznowienie budowy następuje po wydaniu decyzji o pozwoleniu na wznowienie robót. Wymaga także podkreślenia, że przewidziana ustawą możliwość wydania decyzji o pozwoleniu na wznowienie robót w żadnym razie nie może być traktowana jako legalizowanie odstępstw od pozwolenia na budowę. Właściwości organów, do wydania decyzji o wznowieniu robót budowlanych, nie normuje przepis art. 37 ust. 1 i 2 Prawa budowlanego. Co więcej powołany przepis art. 37 ust. 1 i 2 ogranicza się wyłącznie do unormowania przedmiotowego /rozróżnienia na decyzję o pozwoleniu na budowę i decyzję o pozwoleniu na wznowienie robót/. Innymi słowy z przepisu art. 37 Prawa budowlanego nie można wyprowadzać jakichkolwiek wniosków dotyczących właściwości organów. O właściwości bowiem tych organów przesądzają unormowania z art. 82 ust. 1 i art. 83 Prawa budowlanego. Skoro zatem stosownie do art. 37 ust. 2 Prawa budowlanego wydanie nowej decyzji o pozwoleniu na budowę jest możliwe jedynie w przypadku nie rozpoczęcia robót, to w sytuacji takiej jak w niniejszej sprawie, tj. kiedy roboty budowlane zostały już rozpoczęte i częściowo wykonane, prowadzenie dalszych prac może nastąpić po wydaniu decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego i pozwoleniu na wznowienie robót budowlanych w trybie art. 51 ust. 4 Prawa budowlanego. Należy podkreślić, że stwierdzenie nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę ma ten skutek, że robót budowlanych wykonanych do daty wyeliminowania jej z obrotu prawnego nie można oceniać jako samowoli budowlanej i w takiej sytuacji ma zastosowanie postępowanie naprawcze uregulowane w art. 51 Prawa budowlanego. Tylko w tym trybie możliwe bowiem jest naprawa wad, które legły u podstaw stwierdzenia nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę i doprowadzenie wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem, a w dalszej kolejności uzyskanie pozwolenia na wznowienie robót budowlanych. Z przepisu art. 83 ust. 1 Prawa budowlanego, określającego właściwość rzeczową i instancyjną organów nadzoru budowlanego wynika zaś, że decyzję o pozwoleniu na wznowienie robót, o której mowa w art. 51 ust. 4 niniejszej ustawy, wydaje jako organ I instancji powiatowy inspektor nadzoru budowlanego. Mając na względzie powyższe, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 4 i art. 15 § 1 pkt 4 p.p.s.a., postanowił jak w sentencji. ----------------------- 3