I OW 121/20

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Aleksandra Łaskarzewska (spr.), Sędzia NSA Maciej Dybowski, Sędzia WSA del. Ewa Kręcichwost-Durchowska, po rozpoznaniu w dniu 17 grudnia 2020 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej wniosku Ministra Rodziny, Pracy i Polityki Społecznej o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego pomiędzy Ministrem Rodziny, Pracy i Polityki Społecznej a Samorządowym Kolegium Odwoławczym w W. w przedmiocie wskazania organu właściwego do rozpoznania odwołania K. J. od decyzji Wojewody [...] dotyczącej nienależnie pobranego świadczenia wychowawczego postanawia: wskazać Ministra Rodziny i Polityki Społecznej jako organ właściwy do rozpatrzenia odwołania. UZASADNIENIE Wnioskiem z dnia 30 kwietnia 2020 r. Minister Rodziny, Pracy i Polityki Społecznej wystąpił o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego pomiędzy tym organem a Samorządowym Kolegium Odwoławczym w W. w sprawie wskazania organu właściwego do rozpoznania odwołania K. J. od decyzji Wojewody [...] z dnia [...] maja 2019 r. nr [...] wydanej w przedmiocie nienależnie pobranego świadczenia wychowawczego. W uzasadnieniu wniosku wskazano, że 4 kwietnia 2016 r. K. J. złożyła wniosek o przyznanie świadczenia wychowawczego na dwoje dzieci, które pobierała na mocy decyzji Wójta Gminy Z. z [...] kwietnia 2016 r. Z uwagi na zastosowanie przepisów o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego Wójt Gminy Z. dnia [...] marca 2019 r. uchylił swoją decyzję z [...] kwietnia 2016 r. w odniesieniu do okresu od 1 marca 2017 r. do 30 września 2017 r. Na mocy ostatecznej decyzji z [...] marca 2019 r. Wojewoda [...] przyznał K. J. świadczenie wychowawcze na drugie dziecko na cały okres od 1 marca 2017 r. do 30 września 2017 r., a na pierwsze dziecko – tylko na okres od 1 do 31 marca 2017 r. oraz odmówił przyznania świadczenia wychowawczego na pierwsze dziecko w okresie od 1 kwietnia 2017 r. do 30 września 2017 r., wskazując, że w okresie tym przekroczono kryterium dochodowe. W konsekwencji, [...] maja2019 r. Wojewoda [...] wydał decyzję nr [...] o uznaniu świadczenia wychowawczego pobranego na pierwsze dziecko za okres od 1 kwietnia 2017 r. do 30 września 2017 r. za nienależnie pobrane i wezwał K. J. do spłaty kwoty 3000 zł wraz z odsetkami ustawowymi. Od powyższej decyzji K. J. wniosła odwołanie, które Wojewoda [...] przekazał Samorządowemu Kolegium Odwoławczemu w W. Pismem z 21 stycznia 2020 r. Kolegium, na podstawie art. 65 § 1 K.p.a, przekazało ww. odwołanie do Ministra Rodziny, Pracy i Polityki Społecznej. Minister kwestionuje swoją właściwość do rozstrzygnięcia przedmiotowej sprawy wskazując, że zgodnie z art. 127 § 2 K.p.a., odwołanie składa się do organu wyższego stopnia. Wprawdzie, na podstawie art. 17 pkt 2 K.p.a. organem wyższego stopnia w stosunku do wojewodów są właściwi ministrowie, jednak w przedmiotowej sprawie zastosowanie ma przepis szczególny, tj. art. 24 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 2017 r. o zmianie niektórych ustaw związanych z systemami wsparcia rodzin (Dz. U. z 2017 r. poz. 1428), "ustawa zmieniająca". Zgodnie z literalnym brzmieniem tego przepisu, w sprawach z wniosków o ustalenie prawa do świadczenia wychowawczego realizowanego w związku z koordynacją systemów zabezpieczenia społecznego, złożonych przed 1 stycznia 2019 r., organem wyższego stopnia jest samorządowe kolegium odwoławcze. W ocenie Ministra, wydanie decyzji orzekającej o ustaleniu nienależnie pobranych świadczeń wychowawczych jest konsekwencją wcześniejszej decyzji sprawie przyznania świadczenia wychowawczego wydanej po przeprowadzeniu postępowania administracyjnego wszczętego na wniosek strony. Tym samym nienależnie pobrane świadczenia, których ustalenie kwestionuje K. J., są konsekwencją złożenia w sposób nieprawidłowy wniosku o przyznanie przedmiotowych świadczeń, przy czym wniosek ten był złożony 4 kwietnia 2016 r., tj. przed dniem 1 stycznia 2019 r. W związku z powyższym Minister stwierdził, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W., w obecnym stanie prawnym, jest organem wyższego stopnia wobec Wojewody [...] w przedmiotowej sprawie, a więc jest organem właściwym do rozpatrzenia odwołania od ww. decyzji. W odpowiedzi na wniosek Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. odwołało się do stanowiska wyrażonego w piśmie z dnia 21 stycznia 2020 r., w którym wskazało, że sprawa nie dotyczy wniosku o ustalenie prawa do świadczenia wychowawczego lecz świadczenia nienależnie pobranego. W związku z tym, na zasadzie ogólnej wyrażonej w art. 17 pkt 2 K.p.a. organem właściwym do rozpoznania odwołania od decyzji wydanej przez Wojewodę w tej sprawie, jest właściwy Minister, czyli Minister Rodziny Pracy i Polityki Społecznej. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Naczelny Sąd Administracyjny rozstrzyga spory o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego i między samorządowymi kolegiami odwoławczymi, o ile odrębna ustawa nie stanowi inaczej, oraz spory kompetencyjne między organami tych jednostek a organami administracji rządowej - art. 15 § 1 pkt 4 w związku z art. 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.) dalej zwanej "P.p.s.a." Przez spór kompetencyjny, o którym mowa w art. 4 P.p.s.a., należy rozumieć sytuację, w której przynajmniej dwa organy administracji publicznej uważają się za właściwe w sprawie (spór pozytywny), względnie dochodzi między tymi organami do sporu negatywnego, kiedy każdy z nich uważa się za niewłaściwy. Z takim właśnie sporem kompetencyjnym w ujęciu negatywnym mamy do czynienia w niniejszej sprawie, bowiem żaden z organów nie uznaje swojej właściwości w sprawie rozpatrzenia odwołania K. J. od decyzji Wojewody [...] z dnia [...] maja2019 r. nr [...] wydanej w przedmiocie nienależnie pobranego świadczenia wychowawczego. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, organem właściwym do rozpatrzenia tego odwołania jest Minister Rodziny, Pracy i Polityki Społecznej. Przede wszystkim zaznaczyć należy, że żaden przepis ustawy o z dnia 11 lutego 2016 r. o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci, nie przewiduje organu wyższego stopnia w stosunku do wojewody, a zatem nie wprowadza odstępstwa od reguły wynikającej z art. 17 pkt 2 K.p.a., zgodnie z którym organem takim jest właściwy w sprawie minister. Regulacji w tym względzie brak jest również w przepisach ustawy z 7 lipca 2017 r. o zmianie niektórych ustaw związanych z systemami wsparcia rodzin (Dz. U. z 2017 r., poz. 1428 ze zm.) dalej zwanej "ustawą zmieniającą". Nie można jej upatrywać w szczególności w art. 24 ust. 2 tej ustawy, zgodnie z którym w sprawach z wniosków o ustalenie prawa do świadczenia wychowawczego realizowanego w związku z koordynacją systemów zabezpieczenia społecznego, złożonych przed dniem 1 stycznia 2019 r., organem wyższego stopnia jest samorządowe kolegium odwoławcze. Przepis ten dotyczy jedynie spraw zainicjowanych wnioskiem o ustalenie prawa do świadczenia wychowawczego złożonym przed 1 stycznia 2019 r. Przedmiotem niniejszej sprawy nie jest natomiast ustalenie prawa do świadczenia wychowawczego, lecz kwestia zwrotu nienależnie pobranych świadczeń, która jest rozstrzygana w odrębnym postępowaniu w oparciu o art. 25 ustawy o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci. Nie ma tutaj znaczenia okoliczność, na którą powołuje się Minister, że nienależnie pobrane świadczenia są konsekwencją złożenia w sposób nieprawidłowy wniosków o ich przyznanie. Ścisłe powiązanie obu rodzajów decyzji nie zmienia faktu, że mamy do czynienia z dwoma odrębnymi postępowaniami administracyjnymi. Pierwsze z nich, dotyczące ustalenia prawa do świadczenia wychowawczego, zainicjowane wnioskiem K. J. z dnia 4 kwietnia 2016 r. (a więc przed 1 stycznia 2019 r.), zostało już zakończone decyzją ostateczną Wojewody [...] z dnia [...] marca 2019 r. i nie jest przedmiotem niniejszej sprawy. Drugie, dotyczące ustalenia nienależnie pobranego świadczenia i obowiązku jego zwrotu, zostało wszczęte przez organ z urzędu. Przepis art. 24 ust. 2 ustawy zmieniającej, w sposób wyraźny i jednoznaczny odwołuje się jedynie do spraw "z wniosków o ustalenie prawa do świadczenia wychowawczego realizowanego w związku z koordynacją systemów zabezpieczenia społecznego". Przedmiotowe postępowanie nie tylko zostało wszczęte z urzędu, nadto po 1 stycznia 2019 r., ale przede wszystkim nie dotyczy ustalenia prawa do świadczenia wychowawczego, co oznacza, że art. 24 ust. 2 ustawy zmieniającej, nie znajduje w nim zastosowania. Postępowanie dotyczące zwrotu nienależnie pobranego świadczenia wychowawczego, jak wskazano wcześniej, jest innym postępowaniem niż to, które dotyczy ustalenia prawa do świadczenia wychowawczego. Ponadto, przeciwko interpretacji art. 24 ust. 2 ustawy zmieniającej, zaproponowanej przez Ministra przemawia wykładnia systemowa wewnętrzna. Gdyby przepis ten miał dotyczyć wszystkich spraw odnoszących się do tych świadczeń, w tym spraw o ustalenie i zwrot nienależnie pobranych świadczeń, ustawodawca posłużyłby się zwrotem ogólnym, którego użył w ust. 1 i 3 tego przepisu, a także w art. 22 ust. 2 tej ustawy, tj. "w sprawie (w sprawach) świadczenia wychowawczego realizowanego w związku z koordynacją systemów zabezpieczenia społecznego". Z pewnością ustawodawca nie używałby w jednej ustawie dwóch różnych zwrotów na oznaczenie tych samych kategorii spraw. Na marginesie dodać należy, że przywołane przez Ministra we wniosku o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego orzeczenia sądów administracyjnych zostały wydane w innych okolicznościach faktycznych (dotyczyły innego organu albo spraw w toku, w przedmiocie ustalenia prawa do świadczeń), a więc prezentowane w nich stanowisko sądów nie mogło mieć wpływu na rozstrzygnięcie niniejszej sprawy. Z powyższych względów Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 4 i art. 15 § 1 pkt 4 i § 2 P.p.s.a. w zw. z art. 127 § 2 i art. 17 pkt 2 K.p.a. wskazał Ministra Rodziny i Polityki Społecznej (z dniem 6 października 2020 r. rozporządzeniem Rady Ministrów z dnia 7 października 2020 r. w drodze przekształcenia Ministerstwa Rodziny, Pracy i Polityki Społecznej zostało utworzone Ministerstwo Rodziny i Polityki Społecznej), jako organ właściwy do rozpoznania odwołania K. J. od decyzji Wojewody [...] z dnia [...] maja2019 r. nr [...] wydanej w przedmiocie nienależnie pobranego świadczenia wychowawczego.